被征地农民社会保障研究的局限与进路

潘付拿，黄健元

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

被征地农民社会保障研究的局限与进路

潘付拿，黄健元

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

随着我国城市化和工业化步伐加快，被征地农民的规模不断增大，被征地农民社会保障问题已经成为全社会关注的对象。通过对研究的逻辑起点、争议焦点以及实践困惑的症结等的回顾和评述，为后续研究明确方向。研究表明，土地保障和社会保障不具有内在的一致性。社会保障作为被征地农民的安置方式在理论上行不通，是对其合法权利的伤害。社会保障既不能代替土地补偿与安置补助的功能，也不能被初次分配的方式所替代。被征地农民社会保障构建的路径应该在合理安置的基础上将其纳入到现行的社会保障体系之中。

被征地农民；社会保障；土地换保障

引 言

随着我国城市化和工业化进程的不断加快，非农用地需求不断扩大，农村土地资源被征用而产生了大量的被征地农民（一些文献也将被征地农民称为失地农民，失地农民是一个内涵十分宽泛的概念，不同语境下其含义迥异。在土地征收语境下，失地农民的内涵基本等同于被征地农民。在土地换保障语境下，失地农民与被征地农民内涵趋于一致［1］。为保持叙述的一致性，在基本内涵一致的情况下，本文将失地农民统一叙述为被征地农民）。当前我国被征地农民数量已达4 000～5 000万人，到2030年将达到1．1亿人左右［2］。农民失去土地等于失去了生产资料、收入来源和生活来源，加上他们的知识结构单一、综合素质低、缺乏应对市场竞争的信心和能力，今后生活能得到基本保障的只是很少一部分，而大部分被征地农民的生计没有保障［3］。为此，目前全国各地均在探索适应市场经济条件的补偿安置方式和方法，其中社会保障安置是近年来备受人们青睐的一种重要举措［4］，一些学者将其定位为破解被征地农民问题的关键和城乡统筹改革的必然要求和突破口［5］。近年来，被征地农民的社会保障日益成为社会各界关注的热点问题，引发了深入探讨，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。本文试图通过对国内近10年相关研究文献的梳理，对研究的逻辑起点、争议焦点及实践困惑的症结进行归纳总结和评述，以期对完善我国被征地农民社会保障提供理论参考与借鉴。

一、逻辑起点的误区：土地是农民的社会保障

长期以来，农村社会保障制度是建立在土地保障的功能之上。在改革开放之前，新中国农村社会保障制度可视为以土地为基础的“集体保障”。自农村土地家庭承包制以后，基于土地的保障功能，国家逐步从农村社会保障中退出，农村社会保障演变成了以家庭为单位的“土地保障”［6］，致使农民应得的社会保障等社会权利均依附于土地权利之上。受户籍制度的影响，土地是农民区别于其他社会群体的重要特征，成为农民就业和生活的重要载体和生存根基。因此，来自于土地的收入成为农民最基本可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，土地保障成为农民最后的一道生活安全保障［7］。有学者指出，土地主要承担着农业生产与农民社会保障的功能，而且随着人口的增多和农业收益的降低，土地的保障功能逐步重于生产功能［8］。根据土地的功能，学术界提出一个广为社会各界普遍接受的观点：“土地是农民的社会保障”，受此观点影响，数以千万计的农民以放弃土地权利为代价，换取进入社会保障制度的准入资格［9］。这是征地补偿安置和被征地农民社会保障问题的纽带，成为被征地农民社会保障研究的逻辑起点。

社会保障是在共同体内部通过各种社会关系而结成的资源，它以国家与社会等组织或机构为主体，依据法律法规，通过国民收入再分配方式，对其成员在暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予收入支持或公共服务的社会制度安排，对保障社会成员的基本生活、促进社会公平、增强社会稳定等具有重要的意义。在农村社会保障缺失的情况下，土地的保障功能的确不可忽视，一定程度上，土地确实承担了社会保障的某种责任。然而，据此将土地等同于农民的社会保障则缺少理论基础。从土地和社会保障的功能来看，土地仅为农民的社会保障提供了某种条件，而非农民的社会保障本身［10］。在我国农村人多地少及土地比较收益逐步下降的情况下，土地保障功能弱化现象日益显著［11］。由于农业生产本身的风险因素也较多，频繁的自然灾害、波动的市场行情等因素都影响着土地的收益，土地的保障功能本身并不强［12］。土地保障是一种较为原始、低水平的保障形态。随着农村经济的发展、农村居民收入水平和生活水平的不断提高，土地这一最后的保障也因此而出现了“虚化”，即相对于生活风险，土地保障的实际能力逐步下降，土地保障更多地沉淀于人们的观念和情感寄托之中［13］。因此，土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，并不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展而逐步向社会保障制度过渡［14］。

综上所述，社会保障是政府等社会组织的职责，而不是某种要素的事，土地和社会保障并不构成一种并列的选择关系［15］。社会保障权作为一种社会权，是宪法赋予公民平等的权利，因而在城乡统筹的背景下，被征地农民的基本社会保障权无需通过土地权利的交换来获取［16］。社会保障的公平性也要求公民不因身份不同而被排除在社会保障体系之外，不能以农民拥有土地作为不将其纳入社会保障体系的理由，也不能因被征地农民有征地补偿而将其排除在社会保障体系之外。因此，社会保障与土地保障并不具有内在一致性，不能将土地保障等同于社会保障。对保障农民基本权利而言，土地保障和社会保障应该是叠加的关系。基于此，被征地农民社会保障研究的逻辑起点在理论上行不通，应逐步将社会保障从土地保障中剥离出来，这是保障被征地农民合法权益的内在要求。

二、争论与分歧：建立被征地农民社会保障的基本问题

随着被征地农民社会保障研究的日渐深入，学术界对被征地农民社会保障的研究呈现出了“百家争鸣”的局面。现有文献对构建被征地农民社会保障的宏观必要性、面临的困境及影响因素等基本上没有异议。近年来，学术界对构建被征地农民社会保障的基本问题进行了比较激烈的争论，在一些问题上产生了分歧。

（一）“土地换保障”制度

“土地换保障”作为一种制度安排，在被征地农民社会保障中具有重要的地位。如杨一凡认为，不论是理论研究，还是实际操作中的被征地农民安置办法，其背后都隐含着“土地换保障”的理念［17］，被征地农民的安置过程实质上就是“土地换保障”的过程［18］。针对被征地农民社会保障安置模式，“土地换保障”被视为一种制度创新［19］，尤其在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》指出“社会保障费用不落实的不得批准征地”之后，该模式被广泛应用于实践之中［20］。然而，随着我国社会保障制度的逐步完善和相关研究的深入，“土地换保障”的弊端引起学者的关注，如张春雨从公民权的视角质疑“土地换保障”的合法性，从社会保障的本质属性上看，“土地保障”违背了社会保障权的权利主体平等性、义务主体特定性，侵犯了宪法赋予农民平等的社会保障权利，实际已背离社会保障的本意［21］。从我国社会保障制度发展趋势来看，张士斌认为：“土地换保障”导致社会保障制度进一步碎片化，在我国社会保障城乡一体化的过程中，需要逐步消解“土地换保障”模式，将被征地农民纳入统一的城乡社会保障体系［22］。

（二）被征地农民社会保障的路径选择

关于被征地农民社会保障路径选择存在较大的分歧与争论。钟水映、李魁通过对各地实践的总结，将被征地农民社会保障归纳为六种路径：纳入农村社会养老保险体系、小城镇社会保险体系、城镇社会保障体系、商业保险体系以及建立被征地农民社会保险制度和基本生活保障制度［23］。郑美雁、秦启文将被征地农民社会保障的建构路径概括为全封闭模式、半封闭模式及与城镇对接模式，其中全封闭模式是为被征地农民单独设立一套社会保障体系，半封闭模式是一种可在全封闭模式和城镇社会保障体系之间转换的模式［5］。然而，由于长期的城乡二元化社会保障体系的制度壁垒，要建立全封闭模式的难度很大，而且全封闭模式的基金基数小而收益率较低，尤其是财政支持不足，致使保障范围和内容有限，保障标准较低，防御风险功能的有效性不足。半封闭模式既容易引起不同群体之间的攀比，成为和谐社会的破坏因素，又增加了管理成本和操作的难度。随着社会成员对社会保障需求不断增长，决定了政府才是社会保障的责任主体，任何个人或组织都无力单独解决社会保障刚性发展需求带来压力。因此，要解决好被征地农民的社会保障问题，最终还是要依靠城乡社会保障一体化的实现［24］。

（三）被征地农民社会保障体系的基本内容

从理论上说，被征地农民的社会保障应该是一个包括养老、医疗、失业保险，以及最低生活、住房、就业保障等在内的完整的保障体系，否则就不能实现与现行社会保障体系的有效衔接［25］。从目前各地推行被征地农民保障方式来看，为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等保障也只是极个别地方实行［26］。严格上讲，目前几乎还没有真正建立被征地农民的社会保障。既有的有关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远［27］。因此，当前被征地农民的社会保障是低水平，依然存在着较大的系统风险，并不能解决他们的后顾之忧。鉴于我国实情，应当首先为被征地农民建立社会养老保障和医疗保障制度，其他社会保障措施也应及时、逐步建立［26］。

（四）被征地农民社会保障的资金来源

社会保障资金是社会保障制度存在和运转的物质基础，资金来源渠道是否畅通、稳定和有效直接决定着社会保障供给的有效与否［28］。目前关于被征地农民社会保障资金来源可归纳为三种观点：一是以征地补偿安置费和土地征用后的增值收益为主要资金来源，建立被征地农民社会保障体系［29］。二是采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集［28］。三是通过政府一定比例的财政拨款、从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金、在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元以上的标准提取资金、从土地储备的增值收益中提取10%的收益、从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金［30］。然而，目前的筹资模式往往不顾农民的真实意愿和利益，强制性地扣留土地补偿费，实行政府主导型的保障措施［31］。将被征地农民的土地补偿费转移为未来生活保障金的做法尚缺乏足够的理论基础［32］。不能忽略了农民没有缴费的制度初始状态，不应混淆“补偿”和“保障”，不能用补偿安置费来填补“历史欠费”［18］。补偿安置费是被征地农民在初次分配中应该获得的收入，而社会保障是再分配手段，是因初次分配中利益分配格局失衡，需要通过再分配方式体现社会公平。因此，将再分配手段的社会保障替代补偿安置费等初次分配，与补偿安置的功能相违背，从而政府逃避了对被征地农民应得社会保障的公共支出，规避了基本公共服务均等化的供给责任。

三、实践的困惑：社会保障安置的被合法化

安置问题已成为征地制度面临的最大挑战［18］，合理有效的安置是保障被征地农民生存与可持续发展的关键所在。20世纪90年代以来，被征地农民的安置方式不断创新，由农业安置、招工安置和货币安置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式［23］。在市场经济环境下，因土地承包法的限制引致农业安置矛盾重重而难以操作，招工安置适应性下降，货币安置难以保障被征地农民的长远生计，入股安置有可能出现经营不完善、资产流失，被征地农民的基本生活、就业和社会保障等问题缺乏解决的有效途径，他们的长远生计得不到制度保障。为此，为被征地农民提供社会保障是解决其后顾之忧的有效途径。于是，社会保障被作为一种理想化的安置方式得到了普遍的认可和广泛的实施。然而，对于这个根本性问题的合法性则被有意或无意模糊化，从而“被合法化”的社会保障安置成为制约被征地农民社会保障发展与完善的症结。

社会保障安置的本质就是在给予被征地农民的实际收益补偿中充分考虑到土地社会保障功能的价值，并通过土地征收、转用和出让的巨大增值效益调节，构建被征地农民的社会保障体系来实现对土地社会保障功能的有效替代［33］。然而，目前在考虑农民的土地收益分配时更多只限于现价收益，而土地的增值收益普遍没进入分配体系［34］。将社会保障作为安置方式的做法同样缺少理论基础。社会保障是人们作为社会共同体一员所拥有的天赋人权，并得到宪法等法律法规的明确认可，被征地农民在遭遇风险时自然拥有向社会和国家表达社会保障利益诉求的权利，社会和国家理应做出相应的回应。政府作为国家的代理者，负有向公民提供基本保障的义务，理应为公民打造基本的“安全网”，不能以逼迫或利诱公民以提供其他物品或放弃其他权利为代价［20］。社会保障作为再分配手段更加强调公平性原则，是市场机制下初次分配难以实现的，而生产生活安置要解决的主要是初次的利益分配问题，初次分配作为基本分配方式，其直接的利益分配功能是再分配手段不能替代的。因此，社会保障安置方式既掩盖了政府在过去的农村社会保障中责任的长期缺失，也不利于被征地农民可持续生计的保障。将被征地农民本应该享有的社会保障权作为其安置方式在理论上行不通，无疑是对被征地农民权利的伤害。基于此，应将社会保障从土地保障中剥离出来，赋予被征地农民基本的国民待遇。

从经济社会发展趋势来看，社会保障终归会与户籍和职业性质脱钩，农民将在经济社会各方面获得与非农居民平等的权利。基于此，应尽快赋予被征地农民参加各类社会保障的平等权利，而不应使之成为被征地安置才能得到的待遇［35］。社会保障作为一种风险防范机制，社会保障安置难以从根本上破解被征地农民的问题，从某种意义上讲，解决被征地农民的就业问题，实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题［36］，不少地方推行社会保障安置是以被征地农民实现市场就业为前提的［4］。在当前征地补偿标准偏低，被征地农民就业技能缺失而基本生活难以得到保障的情况下，社会保障安置对解决被征地农民问题的作用是很有限的。因此，单靠改革现行征地制度、提高征地补偿标准不仅不能彻底解决被征地农民可持续发展的问题，更无法为不断增加的被征地农民提供切实有效的社会保障［37］。只有在合理安置的基础上，不断增强被征地农民的增收能力，再通过构建社会保障这一“安全网”，才能从根本上解决被征地农民的生产和生活问题，才能保障其切身利益并促进社会经济快速发展，维护社会稳定发展大局。

四、“安置＋社会保障”：破解被征地农民问题的可能路径

解决被征地农民问题的关键在于保障其合法的利益，在于解决好农民失去土地之后的生存和发展问题［38］。这就需要赋予被征地农民享受社会保障的合法权利，并通过合理的安置妥善解决他们的长远生计和发展问题。通过以上分析表明，社会保障与补偿安置属于不同的分配层次，将社会保障作为被征地农民的安置方式，不仅造成保障项目单一、保障水平低、加重社会保障制度的碎片化程度，而且不利于被征地农民的身份标签的消除，阻碍其社会融合，成为和谐社会的破坏因素。一定程度上说，社会保障安置难以实现预期目的，也是造成被征地农民社会保障困境的症结所在。因此，社会保障既不能代替土地补偿与安置补助的功能，也不能被初次分配方式所替代。被征地农民作为弱势群体，在合理安置基础上，通过构建社会保障帮助其提高抵御风险的能力，这是社会保障公平性的内在要求，也是破解被征地农民社会保障问题的一种可能的路径选择。经过30多年的改革与发展，我国的社会保障制度已经初步形成［39］。为建立公平的覆盖全民的社会保障体系，将被征地农民等特殊群体纳入现行社会保障体系成为我国社会保障制度碎片化整合的必然要求和趋势。被征地农民社会保障的路径选择应以安置后的身份和就业状况为准绳，将其分别纳入相应的现行社会保障制度体系，这既可以消除被征地农民的身份标签，规避不同被征地农民群体间的攀比，又可以弱化社会保障碎片化程度，符合我国社会保障改革的发展趋势。

概而言之，围绕上述观点和思路，今后值得深入探讨的问题至少包括：（1）被征地农民的安置方式。建立合理的被征地农民安置制度，不仅关涉到城市化进程的有序化，也关涉到被征地农民的生存发展和社会稳定［40］。土地作为农村社会保障的替代，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障［41］。在消解了社会保障安置合法性后，可持续的安置方式的重要性被突显出来。采取何种安置方式才能取代土地保障的功能，有效解决农民征地后的长远生计和发展仍是亟待研究的问题。（2）被征地农民社会保障的衔接问题。随着我国社会保障的逐步完善，将被征地农民纳入现行社会保障制度是发展的必然趋势，对弱化被征地农民、相关政府部门等利益相关主体的风险具有重要的作用。提出被征地农民社会保障的衔接思路、设计衔接的方案就显得尤为迫切。（3）被征地农民社会保障的资金来源问题。被征地农民社会保障费用分担机制如何架构？用地单位是否应该帮助被征地农民承担缴费义务？被征地农民是否应该分享征地后的土地的增值部分？土地增值分配的方式和比例如何确定？这些问题都有待理性审视和谨慎探索，做进一步的研究。

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Limitation and Approach on Social Security for Land－expropriated Farmers：A Literature Review

PAN Fu－na，HUANG Jian－yuan
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing210098，China）

With the process of urbanization and industrialization in China，the number of the land－expropriated farmers is increasing．The problem of social security for the land－expropriated farmers has become one of the social focuses．The purpose of this paper is to review the existing studies on the social security for land－expropriated farmers in order to establish the direction for subsequent researches．The results show that，the land and social security have not internal consistency，and social security as resettlement of land－expropriated peasant in theory is not feasible，which damage the farmers’legitimate rights．So social security of land－expropriated farmers can neither substitute land compensation and resettlement functions nor the initial distribution．It is concluded that the reasonable path of building social security for land－expropriated farmers is to be incorporated into the existing social security system and based on the reasonably resettlement．

land－expropriated farmer；social security；exchanging land for social security

F323．89

A

1009－9107（2015）01－0021－06

2014－01－19

教育部人文社科研究规划基金项目（13YJA840008）；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目（CXZZ12－0221）

潘付拿（1982－），男，河海大学公共管理学院博士研究生，研究方向为人口社会学、移民社会学。