新型城镇化投融资模式改革路径探索

张思佳

新型城镇化建设在投融资模式上存在建设资金不足、以土地财政和土地金融为主导、城镇化投融资平台存在风险等问题。如何探寻有利于提升城镇化质量的投融资模式发展路径，对降低地方投融资平台金融风险、提升城镇化投融资机制的运行效率以及加快新型城镇化进程至关重要。

一、文献综述

谷小菁、王定祥［1］的研究肯定了金融发展与城市化之间具有长期均衡关系。同时，也有学者指出投融资支持城镇化建设的不足。王红珠［2］指出当前城镇化建设投融资存在建设资金不足、以土地财政为主导的投融资模式必须变革、城镇化投融资平台存在风险等问题。另外，许多学者针对新型城镇化投融资模式发展路径提出了建议。徐策［3］认为新型城镇化发展带动新的投资空间，城市的产业转型、中小城镇建设和中西部地区城镇化建设、提高城镇资源环境人口承载能力以及落实“以人为本”的原则等都蕴藏着巨大的投资空间，融资模式应作出相应创新来支持新型城镇化建设。林章悦和刘建鹏［4］从公共服务有效供给不足的背景出发，指出构建与新型城镇化相适应的投融资机制，应满足可持续性和多样性的原则，并通过市场机制为城镇化建设融资拓宽渠道。贾康和孙洁［5］认为基于国际经验，城镇化过程中的一个突出特征就是对资金的大量需求，仅依靠政府投入远远不够，需要建立目前被其他国家广泛采用的注重公私合作伙伴关系（PPP）模式。郑韬［6］也肯定了以PPP/PFI为主的融资机制创新，并建议地方政府摆脱对土地财政和融资平台的依赖，走以深化市场体制改革，转变政府职能为主的制度创新道路。

总体来说，我国学者偏重于以中国特色新型城镇化道路为背景的投融资模式改革研究，对新型城镇化发展中投融资体系如何构建，尚未形成系统的理论研究成果。

二、新型城镇化投融资模式发展现状

（一）城镇化发展迅速，催生新需求

我国城市发展处于新型工业化和新型城镇化快速推进的大趋势中。在改革开放的近40年里，我国城镇化经历了起点低、速度快的发展过程。1978年，我国城镇化率仅为17.92%，经过近40年的发展，至2014年，城镇化率已升至54.77%。我国城镇常住人口由17 245万人增长到74 916万人，城市数量由193个增加到658个。2014年，我国发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》（以下简称《规划》）。《规划》中明确提出至2020年，我国常住人口城镇化率应达到60%的目标；同时强调以人为本，提升城镇化质量。新目标不但为我国新型城镇化的发展提供了机遇与空间，也将催生大量基础建设资金需求，对投融资体系提出了更高的要求。

（二）城镇化建设与土地财政高度相关

我国城镇化建设的大量资金仍主要依赖出让土地所得的财政收入。土地是稀缺性资源，经过多年开发，其供应量已经非常有限。房地产市场出现拐点，土地价格下降，很可能导致今后财政收入依靠土地出让金的局面发生转变，甚至带来很大的偿债压力，引致债务风险。

（三）政府融资主要依赖投融资平台

政府投融资平台是在分税制背景下为了解决地方政府公共事务资金需求而产生的。这种由政府注资设立的平台公司为推进城镇化建设的各重大项目筹集资金，其运行机制及经营决策更多地体现政府导向，不符合市场化趋势，产生了许多融资乱象与潜在偿债风险。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》公布后，各平台公司均面临剥离政府融资职能，甚至退出历史舞台的改革现状。如何转型与规范治理，成为平台公司未来发展的大趋势。

（四）投融资平台积极创新融资方式

政府投融资平台为城镇化建设项目举债仍主要靠传统的间接融资，即银行信贷，直接融资所占比例较小。尤其中小企业债的发行仍处于初级阶段，尚不能满足中小企业的发展需求。因此，近年来，我国各地方政府致力于多层次资本市场的构建，积极推进投融资模式改革创新，合理有效扩大信贷规模，坚持从债券市场、股票市场、基金、保险等多渠道筹措发展资金，对支持新型城镇化重大项目的有序开展起到了积极的促进作用。

三、新型城镇化投融资模式改革必要性

目前，新型城镇化投融资模式改革已迫在眉睫。首先，新型城镇化建设资金需求巨大。要完成《规划》中在2020年常住人口城镇化率达60%，户籍人口城镇化率达45%，且建设绿色城市、智慧城市、人文城市的目标，并不单纯是人口在地域上的迁移，还要伴随大量的配套设施建设投资以提升城市功能与承载能力。无论农村人口城镇化，还是新型城镇化配套设施建设涉及到的城镇基础设施、公共服务设施、社会事业以及产业发展等诸多领域，都蕴藏着巨大的资金需求，同时也对融资提出更高的要求。其次，目前的投融资体系存在诸多问题，如融资主体较为单一，融资方式缺乏多样性，融资平台存在风险较大，与城镇化建设的巨大资金需求相比，资金供给明显不足。因此，探寻新型城镇化投融资模式改革的有效路径，拓宽市场化融资渠道，引导民间资本参与基础设施建设投资，将在很大程度上缓解资金供需矛盾，加快新型城镇化建设进程。

四、新型城镇化投融资模式改革路径

新型城镇化建设投融资模式改革需要遵循市场化原则，在政府引导和监管的前提下，以投融资主体多元化和投融资方式多样化为目标，提高社会资本的参与度，以满足新型城镇化建设的资金需求。

（一）加快间接融资模式向直接融资转换

我国城镇化建设融资主要依靠银行信贷，直接融资发展潜力较大。目前已有不少地方政府通过产业发展基金、股权融资等方式探索间接融资模式向直接融资模式的转换路径，但许多基础设施建设项目尚不能享受直接融资的便利。因此，地方政府应继续根据实际需要创新直接融资方式。

1.加快推出市政债券

我国地方政府债券目前仍处于试点阶段，虽已具备推出的基本条件，但仍缺少法律保障，且存在信用评级机制不健全，信息披露不完善等问题。因此我国应加快相关法律的设立，健全市政债券法律法规体系，完善相关法律制度，明确地方政府发行债券的法律权力和地位，为地方债的推广提供法律保障。另外，还要规范政府的举债行为，强化债务管理，严格控制举债规模，提高地方政府的偿债能力和信用度，以建立适应新型城镇化建设的可持续融资机制。要完善地方政府预算执行的透明度，建立有效的预算监督机制。为保障地方政府债投资者的合法权益，还应引进市场化的专业债券信用评级机构，规范信用评级市场及评级标准，完善评级制度，建立健全信用评级指标体系，发挥信用评级行业对地方政府发行债券行为的评价及监督作用。

2.加大中小企业直接融资的扶持力度

中小企业作为城市经济体系中的重要组成部分，为城镇居民提供了大量的就业机会，在新型城镇化建设进程中发挥着重要作用。中小企业融资渠道狭窄，融资困难已成为制约其发展的主要瓶颈。在银行信贷不能满足资金需求的情况下，通过发行中小企业债成为解决融资难的有效手段。地方政府应提供财政补贴、税费减免等优惠，鼓励符合条件的中小企业发行企业债券、可转换债券、中期票据、短期融资券等直接融资工具。另外，政府还应积极引导资产实力强、资金量好、治理机制完善、具有潜力的中小企业和高新技术企业在中小板、创业板上市，借用股票市场筹集资金。

3.大力发展产业投资基金

地方政府应鼓励探索设立符合高新产业、教育、医疗等领域需求的产业投资基金，解决公共领域建设的资金问题，为这些领域的发展提供稳定的资金来源。

（二）探索社会资本参与模式

探索社会资本参与新型城镇化建设，能够有效完成投融资模式向可持续发展方向转变，为城镇化建设投入源源不断的活力。特许经营权以及PPP就是较具有代表性的公私合营模式。政府可在基础设施建设方面、公用事业方面、公共服务的提供方面采用不同的公私合营方式。

（三）规范投融资平台公司

为有效防范资金风险，维护财政系统及城镇化建设的健康运转，投融资平台转型势在必行。地方政府应以市场化为主要转型准则，让政府作为主要的监管者，在抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务的前提下，逐步剥离投融资平台的政府职能，明晰平台产权；清理并整合现有平台公司，防止平台之间职能交叉，提高运作效率；按照“收支平衡，略有结余”的原则，规范投融资平台的资金管理，在政府批准同意的投融资计划下进行各项工作，并保持对资金运用的实时动态监管，强化建设项目和资金的有效衔接，从而提高资金使用效率。

（四）对建设项目进行分类管理

新型城镇化建设项目涉及公路、水利水电、生态建设、房地产等不同领域，项目之间也有营利与非营利的区别。因此，应对城镇化建设项目进行科学分类与准确界定，针对经营性项目、准经营性项目及非经营性项目采取不同的运作方式，才能有效提高融资机制的运行效率。比如，对新增经营性项目在政府监督的前提下，依法放开建设和经营市场，面向广大市场招商，政府不再直接投入资金；对于准经营性项目，应通过PPP或股权合作等引入社会资本投资的方式交由符合条件的民营企业经营管理，由政府给予一定补贴，保证投资者的合理回报；对于非经营性项目，则主要由地方政府担任投资主体，以政府财政资金或城镇化建设债券投入为主。由此，便在一定程度上实现了投融资主体与方式的多样化和市场化。

[1]谷小菁，王定祥.中国金融发展与城市化进程[J].金融理论与实践，2011（9）.

[2]王红珠.新型城镇化建设投融资问题与创新[J].经济研究导刊，2014（1）.

[3]徐策.从投融资角度看新型城镇化建设[J].宏观经济管理，2013（1）.

[4]林章悦，刘建鹏.城镇化过程中投融资问题研究：基于公共服务的视角[J].科学发展，2013（10）.

[5]贾康，孙洁.公私合作伙伴机制：城镇化投融资的模式创新[J].中国建设信息，2013（23）.

[6]郑韬.新型城镇化发展及其投融资方式创新[J].财经界（学术版），2013（8）.