景德镇地方政府融资、债务风险与防控机制研究

刘琳琳

近年来，为了促进地方经济的发展，景德镇市成立了多家城投公司。通过这些被政府包装出的可达融资标准的公司机构，以财政补贴作为还款承诺来承接各路资金，从而将资金运用于景德镇市政建设、公共事业等基础设施项目。

一、景德镇市地方融资平台总体现状分析

景德镇市国有资产经营管理有限公司是由市政府批准成立、由市国资委出资负责的国有独资综合性资产经营管理公司。作为景德镇地方政府投融资平台，公司注册资本为9亿元，管理的各类资产总额已超过100亿元。目前，公司对外投资的全资、控股和参股企业已达29家（含3家上市公司股权），涉及的领域包括陶瓷、机械、化工、医药、城市交通、城市基础设施、地方金融、房地产开发、旅游、环保以及融资支持等。此外，景德镇市国有资产经营管理有限公司具有较强的盈利能力和偿债能力。

（一）公司的盈利水平逐年提高

景德镇市国有资产经营管理有限公司主要负责商品销售、住宿餐饮、公共交通、处置不良债权等项目。2010年、2011年及2012年，公司收入分别达到595 936.32万元、772 530.71万元和 815 773.35万元。由于煤化工整体经营环境的好转以及公司国有资产经营管理业务的快速发展，使得公司的主营业务得到了很好的发展，在2011年、2012年的主题营业收入同比增幅度加大，分别为29.63%、5.60%。特别是这些年，公司对主营业务范围的扩张使得此融资平台的收益逐年增加。2010年度、2011年度及2012年度，公司利润总额分别为16 997.35万元、56 574.89万元和19 166.84万元。

（二）公司资产雄厚

2012年末，此融资平台的总资产到达2 261 697.80万元。由于公司保持着合理经营管理结构，使得公司可流动资产丰富。同时，此公司经营范围内的宾馆酒店、房产置业等业务产生的大量的现金流为公司其它业务提供了保证。此外，此公司拥有景德镇市中小企业信用担保中心100%股权，并且拥有景德镇城市商业银行30.35%股权，间接拥有黑猫股份 （上市公司）43.44%股权。而且，景德镇此融资平台名下拥有丰富的土地储备，土地账面价值不低于34.76亿元［1］。

（三）充裕的现金流提升了公司的偿债能力

2010年、2011年和2012年，景德镇国有资产经营管理有限公司的现金流分别为134 123.98万元、159 555.93万元和213 003.63万元，分别占流动资产的比例的24.85%、16.33%和17.83%。此外，这三年公司的负债率达到融资平台公司的平均水平，分别为63.89%、60.49%和62.11%。因此，此平台公司收益可以满足银行利息的支付，使得其长期偿债能力增强，并且大大地降低了本期债券的偿付风险。

（四）景德镇市政府是平台公司的强力后盾

此公司是景德镇市重点搭建的地方投融资平台，目的在于为本市的经济发展担当领头羊的作用。为了更好地优化公司结构以及为景德镇市带来更大的经济利益，市政府不断地完善资源配置，以及给予此公司各种政策扶持，如财政补贴、税收优惠等。例如：2010至2012年三年间，公司通过此方式分别获得各类补贴26 317.85万元、30 355.13万元和51 401.29万元。根据市政府推出的倾斜政策，此公司今后补贴收入也将随着公司规模的扩大而不断增加。

二、景德镇市地方融资平台问题研究

近年来，景德镇市辖内各级政府融资平台的主要筹款渠道就是银行。单一的融资渠道以及融资平台的管理不当使得景德镇地方融资平台存在很大的问题和矛盾，如下所述。

（一）政府角色错位，政企不分

景德镇市政府经济持续多年的停滞，最大的问题在于思想的守旧，没有正确的认识和处理政府与市场的关系，政府对市场经济过度干预，不能充分地发挥市场经济作用。虽然成立了融资平台公司，但是市政府不仅没能真正地放权，放心大胆地让融资公司参与到正常的市场经济活动中，还通过行政手段对公司进行经营管理，时不时的政策扶持当然不能与市场上高效的融资主体竞争。

（二）没有统一的权责分配机制

景德镇的投融资体系还处于起步阶段，并且随着领导的变动投融资体系也随之改变，缺乏政策的一贯性，这样导致每次地方政府投融资平台只能去迎合新的政策，形成不了统一的融资平台管理体系。特别是融资公司获得融资资金后，资金的流向不受公司的掌控，被政府以各种方式借出，而此融资公司还须承担还债责任。权责的不统一，与融资平台成立的目的是背道而驰的。由于平台公司资金的借、用、管、还的权责机制的不完善，融资公司日常经营活动就会受阻，甚至成为空壳公司，被政府新构建的融资平台所取代［2］。

（三）政府融资方式狭窄

景德镇市政府采取的是以财政资金、政府名下的国有资产以及政府担保等形式获得融资。由于景德镇辖区内的各级政府融资平台拥有着不同的资源，各级政府不同的财力带来了不同的政府信用，而各级地方政府之间没能形成统一的地方投融资模式，使得景德镇市难以通过整合资源来获取最大化的融资额度。同时，银行是政府融资最快捷的方式，也是景德镇地方政府融资平台资金的重要来源，这样单一的融资渠道使得政府面临着更高的金融风险。

（四）不完善的融资体系难以偿还债务

由于地方政府想要大力发展经济，但是在国家融资政策的束缚下，市政府只能通过成立地方投融资平台公司来进行融资。随着全球经济的衰退，在2009年，国家出台了一个4万亿投资政策，目的在于刺激经济的增长。其结果就是，各级地方政府上大量项目，但是地方投融资体系的不完善使得地方政府无法偿还项目贷款。国家意识到这不是长久之策，各地地方政府可能会因资金链的断裂偿还不了债务而破产，因此进一步规范了地方政府投融资平台的政策要求。这使得景德镇地方融资平台只能拆东墙补西墙，借新债还旧债，加剧了景德镇市政府的融资压力。例如，2010年景德镇辖区内9家市县两级政府融资平台贷款余额为10.56亿元，同比增长22.65%。其中，城乡基础设施贷款金额达到6.8亿元，占全市各级政府融资平台贷款余额的64.4%［3］。

（五）政府承担巨大的担保风险

景德镇市地方融资平台大多进行一些贷款规模大、期限长、公益性强的项目。这些公益性项目大多是基础设施项目，市政府无法获取项目收益或者获得少量的收益。而且，每年地方政府还要为了维护地方融资平台正常运转，通过 “借新债还旧债”的方式偿还银行贷款，这就导致政府因贷款项目而承担着巨大的担保风险。例如，截止到2010年11月末，景德镇市各级政府融资平台贷款金额达到30.56亿元。其中，江西省国家开发银行融资平台贷款金额约20亿元。但是，而当年景德镇市累计财政收入仅为33.14亿元。

三、景德镇地方融资债务风险控制研究

（一）将融资平台纳入市政府的财政预算中

景德镇市地方投融资平台重点是着手市政基建、工农业及服务业等项目经营，大都为政府主导的公益性或半公益性项目。每年市政府都会对政府财政收支情况向人大进行汇报，这一程序称之为预决算审批。实际上，景德镇市地方投融资平台是为地方经济和社会的发展筹集资金，这笔资金也是市政府财政可支配收入的一个重要组成部分。因此，市政府必须将地方融资平台纳入到市财政预算体系。一旦真正地将地方融资平台纳入预算报告中，市政府就能通过风险预警监测体系对各级地方融资平台进行融资风险的监控，从而防止过度融资。国家《预算法》明确规定地方政府不能直接负债，导致各地方政府隐藏其实际的政府债务。这种不透明的预算体系增加了政府对地方债务监管的难度，不能真正地起到预算管理体系的职能。因此，市政府可以通过编制债务预算的方式对政府债务进行监控，以及通过合法的、规范的程序进行地方政府的融资，将地方政府投融资平台隐性债务的显性化，真正地为地方政府缓解财政压力，为当地经济的快速发展做贡献。

此外，地方投融资平台最突出的一个问题是重融资、轻经营，这种经营方式使得融资风险增加，偿债能力下降。为了解决这个问题，市政府可以设定一个短期的预算期间滚动编制，通过中期预算管理模式对政府支出、赤字和债务进行总量动态控制，从而预测政府未来几年的持续支出和偿债能力。同时，为了更有效地减低政府的偿债风险，景德镇市政府可借鉴国际惯例，根据地方政府债务和可支配财政收入的实际情况，在财政预算中设置合理的支出比例，建立地方政府专项储备基金用于偿还地方融资平台的贷款，从而完善政府对融资平台贷款的监管，最终大大地降低景德镇市政府的偿债风险。

（二）建立公开透明的管理经营地方投融资平台

景德镇市政府需要建立一个公开透明的地方投融资平台管理模式。地方融资平台虽然为政府获得了大量的资金，但是不完善的投资模式使得融资资金没能为政府建设创造最大化的利益。地方政府应当按照“政府项目、市场运作”的原则，自主运营管理地方融资平台的投资项目，真正地实现地方融资平台的作用［4］。当然，要实现这一目标，市政府必须引进专业人员管理融资平台。因此，景德镇市政府可以向全国公开招聘有着丰富管理经验的职业经理人和专业的资本运作人才，减少行政上的干预，减少地方政府公务人员在地方投融资平台担任重要岗位。要让融资公司在专业融资队伍的运营下缩小债务规模，控制债务期限，提高投资项目的收益，促进地方经济有效地增长。

地方投融资平台作为一个独立的经营体，应当参与市场，引入民间资本进行更多的项目投资，促使景德镇地方投融资平台投资主体多元化。景德镇市政府只要通过融资平台对投融资活动实施监管，通过完善的管理制度来保证项目的实施，以及严格的绩效考核制度防范内部风险。除此之外，还需要加强银行对融资平台的监管。银行是景德镇市融资平台主要的、快捷的融资渠道。它可以作为外部监督机构对融资平台的信用评级，对项目贷款的审核及实施后续跟踪。市政府需公开融资平台的信息，特别是公开财政收支状况，使得隐性的地方政府债务变得透明化，使得债权人能了解地方融资平台公司的真实情况，避免过度放贷。

（三）建立健全的问责机制

在投资项目实施过程中，景德镇市政府可以采用工前审计、施工期审计、竣工结算审计和财务决算审计等跟踪审计方式对待不同类别的融资项目，从而确保项目实施全过程的合法性、真实性、规范性。另外，政府可以通过责任审计的方式，在地方融资平台的负责人任期内，明确他需要承担的经济责任，避免由于地方政府领导班子换届以及融资平台的负责人的更换带来的外部风险。并且，通过完善问责机制，将责任落实到个人，在很大程度上减少了政绩工程、亮点工程的上马，控制了地方融资平台的债务规模。简而言之，对于地方投融资平台项目的审计监管是持续不间断的，需要采用前期、中期、后期的方式对财务数据进行审计。可借助外来力量，如通过财政预算控制部门、银行信贷审核机构、风险控制部门有效地监控项目融资资金的使用途径，降低景德镇市地方融资平台的债务风险，进而完善地方平台债务防控机制［5］。

四、结论

尽管景德镇市地方融资平台模式存在着很多风险和隐患，但这些融资平台公司仍然是当地经济发展的重要途径。近些年，国家出台了一系列宏观政策来收紧地方融资平台的扩张。这也正是景德镇完善地方投融资平台的最佳时刻。通过将融资平台纳入市政府的财政预算中，实现公开透明的经营管理模式，建立健全的问责机制，能够充分利用地方有限的资源，实现景德镇市经济持续稳定的发展。

[1]1 2013年景德镇市国有资产经营管理有限公司公司债券上市公告书[EB/OL].（2013-07-31）http：//caifu.cnstock.com/info_publish/detail/bonds/428571611594，2013.

[2]新城镇化背景下地方政府投融资体系创新[EB/OL].（2013-07-16）http：//www.gzfztz.com/article/show.aspA_ID=1569，2013.

[3]吴晓明.防范地方政府融资平台贷款风险：以景德镇市为样本[J].中国金融，2011（2）.

[4]高旭东，刘勇.中国地方政府融资平台研究[M].北京：科学出版社，2013.

[5]四川省财政厅：地方投融资平台资金监督研究[EB/OL].（2011-11-03）http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/201111/t20111103_604888.html.