农村妇女宫颈癌筛查项目部门职责界定和评价研究

盖莉莉，赵新辉，窦 岚，井明霞



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农村妇女宫颈癌筛查项目部门职责界定和评价研究

盖莉莉，赵新辉，窦 岚，井明霞

目的 通过界定新疆宫颈癌筛查项目涉及的相关部门及其职责，评价各部门职责的履行情况，为提高新疆乃至全国宫颈癌筛查项目县(市)的工作绩效提供参考依据。方法 采用文献归纳、头脑风暴、专题小组讨论等方法界定宫颈癌筛查项目的参与部门及其职责分工。采用分层抽样法抽取26个县、14个市，利用问卷调查方法，对40个县(市)参与宫颈癌筛查项目的各部门职责履行情况进行调查。结果 共发放问卷40份，回收39份，其中有效问卷37份，有效回收率为92.5%。界定了新疆宫颈癌筛查项目的11个相关部门和25项部门职责。新疆宫颈癌筛查项目各部门对其职责落实情况由高到低排序依次为县(市)妇幼保健院>县(市)人民政府>县(市)卫生局>县(市)妇联>县(市)广播电视局>乡镇卫生院>县(市)计生部门>县(市)财务局>县(市)医院>县(市)民政局>县(市)公安局。结论 县(市)政府和卫生行政部门应加大对乡镇卫生院的财力、人力投入；采取激励措施，增加公立医院对公共卫生项目的重视程度，使其较好地发挥医疗优势；建立社会大卫生观，协调卫生系统外部部门参与筛查。

宫颈肿瘤；农村；筛查；部门职责；评价研究(主题)

盖莉莉，赵新辉，窦岚，等.农村妇女宫颈癌筛查项目部门职责界定和评价研究[J].中国全科医学，2015，18(9)：981-986.[www.chinagp.net]

Gai LL,Zhao XH,Dou L,et al.Study on responsibilities and evaluation of different departments in cervical cancer screening program for rural women[J].Chinese General Practice，2015，18(9)：981-986.

宫颈癌是威胁我国广大女性健康的主要恶性肿瘤，全世界每年宫颈癌新发病例约50万，我国约13万，每年有2～3万妇女死于宫颈癌，且发病有年轻化趋势。研究发现，有组织、有规律地对适龄妇女进行筛查，是防治宫颈癌的有效手段[1]。我国宫颈癌筛查起步较晚，受多种条件制约，目前工作中存在诸多问题。虽然各筛查项目县(市)结合实际情况均制定了《宫颈癌筛查项目实施方案》[2]，对主要部门应承担的职责有所提及，但尚未加以细化，导致随着筛查范围的扩大和投入资金的不断增加，取得的效果却不理想。如何能让各部门高效地完成筛查任务、维护妇女健康成为各项目县(市)政府面对的一个难题。新疆作为我国宫颈癌高发地区之一，由于受到少数民族风俗习惯的影响，对宫颈癌筛查项目的组织管理工作带来更严峻的挑战。本文以新疆为研究对象，通过界定宫颈癌筛查项目涉及的相关部门及其职责，评价各部门职责的履行情况，为提高新疆乃至全国宫颈癌筛查项目县(市)的工作绩效提供参考依据。

1 资料与方法

1.1 资料来源 结合《自治区2009年农牧区妇女宫颈癌检查项目实施方案》[2]和相关文献[3-4]，运用头脑风暴等方法，召开多次专题小组讨论会，经过多次反复修改，界定宫颈癌筛查项目的参与部门及其职责分工。由课题组成员设计《宫颈癌筛查项目各部门职责履行情况评价表》，对样本县(市)参与宫颈癌筛查项目的各部门职责履行情况进行调查。

1.2 样本选取方法 采用分层抽样法，依据自治区卫生局、妇幼保健中心提供的2009—2014年各县(市)筛查上报的数据、督导评估方案以及两部门宫颈癌筛查项目负责人的建议，将2009—2014年参加宫颈癌筛查项目的县(市)分为好和差2层，在每层内采用简单随机抽样方法选取40个项目县(市)，最终抽取26个县、14个市开展现场问卷调查。

1.3 调查方法及内容 利用自行设计的调查问卷，将调查问卷下发到40个项目县(市)的妇幼保健院，由妇幼保健院分管宫颈癌，通过界定新疆宫颈癌筛查项目，负责人组织关键知情人填写调查问卷，调查内容包括：项目县(市)宫颈癌筛查项目各部门的职责是否履行及各部门已履行职责的满意评价。要求调查对象对

本研究价值：

界定筛查项目涉及的相关部门及其职责，评价各部门职责的履行情况，为提高新疆乃至全国宫颈癌筛查项目县(市)的工作绩效提供参考依据。

各部门职责履行情况按照“非常满意”“很满意”“满意”“不太满意”“不满意”5个等级进行评价。

选择妇幼保健院作为调查机构的原因为县(市)妇幼保健院是各项目县(市)筛查的中心部门，负责或参与信息上报、质量控制、督导等工作，在宫颈癌筛查项目中起关键作用，能全面了解全县(市)参与宫颈癌筛查项目部门的职责履行情况以及职责履行中存在的问题，能够真实地反映各样本县(市)筛查的实际情况。

利用自行设计的调查问卷，采用面对面调查的方式，分别对40个县(市)妇幼保健院宫颈癌筛查项目的负责人或主要知情人进行调查，询问项目县(市)宫颈癌筛查项目各部门的职责是否履行以及对职责履行情况进行评价。具体内容包括：新疆宫颈癌筛查项目各部门职责履行情况(职责履行率)、调查对象对各部门已履行职责的满意评价(满意率)和各部门职责落实情况(职责落实率)。要求调查对象对各部门职责履行情况给予“非常满意”“很满意”“满意”“不太满意”“不满意”的评价。

选择妇幼保健院项目负责人或主要知情人作为调查对象的原因为，县(市)妇幼保健院是各项目县(市)筛查的中心部门，负责或参与信息上报、质量控制、督导等工作，在宫颈癌筛查项目中起关键作用，能全面了解全县(市)参与宫颈癌筛查项目部门的职责履行情况以及职责履行中存在的问题，能够真实地反映各样本县(市)筛查的实际情况。

1.4 统计学方法 所得调查资料经逻辑校错和手工校对后，利用EpiData 3.1建立数据库，录入、整理。用SPSS 13.0统计软件对资料进行分析处理。在计算职责履行满意率时，将“非常满意”“很满意”“满意”记为满意，“不太满意”“不满意”记为不满意。各指标具体计算方法如下：(1)职责履行率=已履行职责数/应履行职责数×100%；(2)满意率=评价为满意的职责数/已履行职责数×100%；(3)职责落实率=职责履行率×满意率。

2 结果

2.1 一般情况 共发放问卷40份，回收39份，问卷回收率为97.5%，其中有效问卷37份，有效回收率为92.5%。

2.2 新疆宫颈癌筛查项目各相关部门及其职责分工的界定 通过系统收集与新疆宫颈癌筛查项目工作职责分工有关的实施方案、规章制度、操作手册等政策文件，查阅相关期刊文献、书籍、政府官方网站等，整理参与到新疆宫颈癌筛查项目中的主要部门及其职责分工。运用头脑风暴法和焦点小组访谈法相结合的方法，先后组织4次自治区卫生厅、妇幼保健院负责宫颈癌筛查项目的关键知情人士以及本课题组成员共12位48人次的专题讨论，历经拟定-完善-修订过程，初步确定新疆宫颈癌筛查项目的职责部门和职责分工。要求界定的职责符合实际原则、主要承担原则和系统全面原则。

抽取2个项目县进行预调查，听取调查对象的意见和建议。预调查结束后，开展2次专题小组讨论，讨论组成员包括自治区妇幼保健院宫颈癌筛查项目的负责人、县(市)人民政府、卫生局、妇幼保健院等部门负责宫颈癌筛查项目的领导，对职责部门和主要职责进行补充和完善。最终界定新疆宫颈癌筛查项目的11个相关部门和25项部门职责(见表1)。

2.3 新疆宫颈癌筛查项目各相关部门职责履行情况 职责履行情况最好的为县(市)妇幼保健院“负责本县(市)宫颈癌筛查项目信息的收集、汇总分析及上报”和“负责阴道镜检查及取活检标本”，履行比例均为100.0%(37/37)；其次是“负责完成个案登记表信息的填报”和县(市)人民政府的2项职责，履行比例均为97.3%(36/37)；再次为县(市)妇幼保健院“负责组织开展人员培训”，履行比例为94.6%(35/37)。

职责履行最差的为县(市)医院“负责细胞学阅片”、县(市)公安局“提供适龄妇女人口信息”、县(市)民政局“为部分确诊宫颈癌妇女提供医疗救助”、县(市)医院“负责活检组织病理学阅片”、县(市)计生部门“协助发动适龄妇女参加宫颈癌筛查项目”，其履行比例分别为24.3%(9/37)、29.7%(11/37)、43.2%(16/37)、51.4%(19/37)、56.8%(21/37)，均未达到60.0%(见表1)。

表1 新疆宫颈癌筛查项目各部门职责以及各职责履行情况(n=37)

2.4 新疆宫颈癌筛查项目各部门职责落实情况 参与宫颈癌筛查项目的各部门总体职责履行率为76.0%，其中县(市)妇幼保健院的职责履行率最高，为95.0%，其次是县(市)人民政府为94.6%，县(市)卫生局为85.1%；职责履行率较低的为县(市)民政局43.2%，县(市)医院42.4%，县(市)公安局29.7%(见表2)。

参与新疆宫颈癌筛查项目部门的总体满意率为45.9%，其中县(市)妇幼保健院的满意率最高，为83.4%，其次为县(市)卫生局82.4%，县(市)人民政府78.4%；满意率较低的为县(市)公安局27.0%，县(市)民政局35.1%，县(市)财务局43.2%(见表2)。

各部门中县(市)妇幼保健院的职责落实率最高，为79.2%，其次是县(市)人民政府74.2%，县(市)卫生局70.1%；职责落实率较低的是县(市)公安局8.0%，县(市)民政局15.2%，县(市)医院20.0%(见表2)。

新疆宫颈癌筛查项目各部门对其职责落实情况由高到低排序依次为县(市)妇幼保健院>县(市)人民政府>县(市)卫生局>县(市)妇联>县(市)广播电视局>乡镇卫生院>县(市)计生部门>县(市)财务局>县(市)医院>县(市)民政局>县(市)公安局(见表2)。

表2 新疆宫颈癌筛查项目各部门职责落实情况(%)

Table 2 The implementation of responsibilities of different departments in cervical cancer screening program in Xinjiang

部门职责履行率满意率职责落实率县(市)人民政府94.678.474.2县(市)卫生局85.182.470.1县(市)妇幼保健院95.083.479.2县(市)医院42.447.320.0乡镇卫生院62.268.942.8县(市)妇联82.475.762.4县(市)财务局70.343.230.4县(市)公安局29.727.08.0县(市)广播电视局78.475.759.3县(市)计生部门56.856.832.3县(市)民政局43.235.115.2合计76.045.934.9

3 讨论

宫颈癌筛查项目作为重大公共卫生项目之一，由于癌前病变通常没有明显症状和体征，患者很难主动发现，通过该项目的实施，使得广大妇女特别是低收入、无业妇女的癌前病变被早期发现、早期治疗，从而有效减少癌症发生[1]。在宫颈癌筛查项目中，各部门的职责不仅要履行而且要落实到位。由于部门中许多工作无法量化衡量，如果单从职责履行率的角度对各部门职责落实情况进行评价，则会出现对已履行的职责存在是否履行到位的疑虑。从调查对象对各部门已履行职责的满意率的角度进行分析，则会因为各部门应履行职责数不同而造成评价的不公平。即是考虑“做的多”还是考虑“做的好”。国内文献中，宋挺博等[5]为了解昆山市卫生监督职能项目落实情况，将项目开展率和项目完成率结合，用二者的乘积表示项目落实率，最终得出昆山市卫生监督体系各项职能基本落实到位的结论。孟军等[6]通过将开展比例和开展程度结合来计算广西疾控公共职能项目的完成情况。本研究将职责是否履行和已履行职责的满意率结合以对职责落实情况进行分析，可以全面客观地了解各部门职责落实情况。最终结果显示，新疆宫颈癌筛查项目各部门对其职责落实情况由高到低排序依次为县(市)妇幼保健院>县(市)人民政府>县(市)卫生局>县(市)妇联>县(市)广播电视局>乡镇卫生院>县(市)计生部门>县(市)财务局>县(市)医院>县(市)民政局>县(市)公安局。

本研究结果显示，新疆各项目县(市)医院的3项职责中职责履行比例最高的是“负责及时将诊断结果反馈给县(市)妇幼保健院”(62.2%)，“负责活检组织病理学阅片”的职责履行比例为51.4%，职责履行比例最低的是“负责细胞学阅片”，仅为24.3%。总体而言，县(市)医院职责履行率为42.4%，不足50.0%，调查对象对其满意率为47.3%，职责落实率为20.0%。表明新疆宫颈癌筛查项目相关部门中的县(市)医院职责履行率低，职责履行情况欠佳。县(市)医院作为公立医院，主要工作重心是医疗服务，与妇幼保健院、乡镇卫生院等在公共卫生项目上缺乏系统规范的合作制度和良好的合作意识，存在“重医疗，轻预防”的现象，这与罗艳秋[7]得出的结论一致。访谈时有调查对象谈到：“对县(市)医院不满意的原因一个是人员的问题，另一个是领导(重视)的问题，其积极性不高”。且县(市)卫生局对县(市)医院医务人员缺乏激励措施，这导致部分县(市)妇幼保健院将组织病理学切片交给县(市)医院后，存在阅片质量差、信息反馈延迟的现象，严重影响筛查的进度和质量。有研究提出宫颈癌筛查项目医疗机构存在过度诊断和诊断不足的现象，对筛查效果会产生严重的不良影响[8]。董志伟等[9]通过分析中国癌症早诊早治工作的经验和教训，提出希望各项目县(市)逐步形成“筛查在基层(乡、县)，诊治在中心(县、区)，疑难转诊(地、省)”的格局。由于新疆基层卫生机构的技术水平有限，宫颈癌筛查项目大部分工作交与县(市)妇幼保健院和县(市)医院承担，基层医疗卫生机构没有发挥应有的作用。宫颈癌筛查项目的实施具有长期性和阶段性，其涉及面广，任务繁重，这些决定了宫颈癌筛查项目作为一项卫生项目，不单纯是医疗技术问题，更是一个社会性问题，单凭卫生部门或某一卫生部门难以达到预期的目标，有赖于各部门的参与和支持。本研究结果显示，在宫颈癌筛查项目中县(市)计生部门的职责履行率为56.8%，职责落实率为32.2%，县(市)公安局和县(市)民政局的职责履行率均低于50.0%，职责落实率分别为8.0%和15.2%。提示卫生系统外部部门职责落实率过低情况应该引起政府部门的重视，其主要原因是：(1)宫颈癌筛查项目是一项长远的健康投资，在短期内难以起到效果[10]，卫生系统内部部门在卫生行政部门的干预和激励下，可以承担相应的职责，但非卫生部门主要是由政府部门协调。 董志伟等[11]对中国癌症高发现场进行调查同样发现，癌症高发现场存在的主要问题为政府缺位，没有发挥协调作用。(2)缺乏资金支持，非卫生系统部门注重参与筛查的回报，即资金问题。宫颈癌筛查项目的配套资金中只包括检查费用，各卫生系统的工作经费也需要部门自筹，由于不能得到现实利益，影响非卫生系统参与筛查的积极性。这和余祖新[12]的研究发现相同，其通过探讨陕西省宫颈癌筛查情况，发现经费到位不及时、工作经费不足是项目完成的主要障碍。(3)各部门之间由于条块分割，难以进行信息共享。公安、民政等部门掌握本地适龄妇女的权威信息，但出于成本的顾虑和风险的规避，常不能及时提供这些信息。

本研究局限性为：(1)在假设宫颈癌筛查项目县(市)机构各项职责权重相同的情况下，对各部门职责落实情况进行评价，但在实际工作中，各机构承担的职责会区分轻重缓急，所以在以后研究中可以对机构各项职责给以权重，再评价机构职责的落实情况会更加符合项目要求；(2)本研究采用自行设计的调查问卷，结果可能会存在一定的偏倚，以后的工作中应对问卷进行信度和效度的检验；(3)本研究仅以宫颈癌发病率较突出的新疆作为研究对象，下一步可以扩大调查地点，提出更具有普适性的建议。

综上所述，宫颈癌筛查项目县(市)各部门职责履行不到位，职责落实情况较差，因此增加部门领导者参与筛查积极性已经成为各项目县(市)卫生局面临的问题。为提高全国宫颈癌筛查项目绩效水平，提出几条建议：(1)各项目县(市)政府提高对宫颈癌筛查项目的重视程度，建立一个体现癌症防治工作中政府主体职能的领导机构[13]，发挥政府协调作用，加强与非卫生系统部门的沟通，在全县(市)建立大卫生观念，从政府层面上整合相关部门资源[14]，保证筛查的顺利实施。(2)县(市)卫生行政部门明确所有参与筛查部门应承担的职责，增加奖惩机制，提高部门领导者对项目的积极性和责任意识。(3)加强乡镇卫生院的能力建设，对其加大财力、物力投入，对工作人员增加工作经费，加强人才的引进和医疗人员的培训，充实基层医疗部门队伍，增强专业技术力量。(4)建立两癌特殊救助基金，对筛查出来的宫颈癌或癌前病变的患者实施医疗救助。

本文链接：

过度检查：医疗机构及医务人员违反诊疗规范及诊疗常规，对患者当前的病情实施超过规范和常规之外的检查，均可认定为“过度检查”。

大卫生观：是一种现代卫生观，以全民整体健康为内涵，强调卫生与社会经济协调发展，强调政府对人民健康负有责任，强调全社会、每个人积极参与卫生活动。

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(本文编辑：崔丽红)

Study on Responsibilities and Evaluation of Different Departments in Cervical Cancer Screening Program for Rural Women

GAILi-li,ZHAOXin-hui,DOULan,etal.

DepartmentofPreventiveMedicine,ShiheziUniversity,Shihezi832002,China

Objective To define the responsibilities of different departments in cervical cancer screening project in Xinjiang,and to evaluate the performance of different departments′ duties,so as to provide references for improving performance of cervical cancer screening program in Xinjiang and all over the country.Methods By using multiple methods,such as literature review,brainstorm and focus group discussions the responsibilities of different departments in cervical cancer screening project were defined.Through stratified sampling method,40 project counties (cities) of cervical cancer screening program (including 26 counties and 14 cities) were randomly sampled out,different departments from these project counties (cities) were investigated with a questionnaire for the performance of duties.Results 40 questionnaires were sent out and 39 questionnaires were collected,37 questionnaires were effective,yielding a valid return rate of 92.5%.25 responsibilities of the 11 related departments of the cervical cancer screening program of Xinjiang province were defined.The ranking of different departments in cervical cancer screening project in Xinjiang accoring to the performance of duties (from high to low):county (city) maternal and child health hospital,county (city) people′s government,county (city) health bureau,county (city) women′s federation,county (city) radio and television bureau,township health center,county (city) family planning department,county (city) finance bureau,county (city) hospital,county (city) civil affairs bureau,county (city) public security bureau.Conclusion The government and health administrative department of project county (city) should increase finance and human input for township health center;in order to increase the importance of public health project among public hospitals,incentive measures should be adopted,which may bring the medical advantage of public hospitals into full play;extensive health conception should be established,not only health department but also other departments should participate in the screening.

Uterine cervical neoplasms;Rural;Screening;Responsibilities of different sectors;Evaluation studies as topic

教育部人文社会科学研究一般项目(12YJAZH044)

832002 新疆石河子市，石河子大学预防医学系

井明霞，832002 新疆石河子市，石河子大学预防医学系；E-mail：jingmingxia126@126.com

R 711.74

A

10.3969/j.issn.1007-9572.2015.09.001

2015-01-27；

2015-02-03)

【编者按】 宫颈癌筛查项目作为重大公共卫生项目之一，关系着农村妇女的健康水平，参与宫颈癌筛查项目各相关部门职责履行的优劣直接影响筛查质量。本文通过采用文献归纳、头脑风暴、专题小组讨论等方法界定了新疆宫颈癌筛查项目各部门职责。在宫颈癌筛查项目中，各部门的职责不仅要履行而且要落实到位。由于部门中许多工作无法量化衡量，因此将职责是否履行和已履行职责的满意率结合以对职责落实情况进行分析，从侧面对各机构职责履行情况进行评价。