提升基层质量监督部门行政效能之思考——以治理食品安全乱象为切入点

谢懋金，周延飞

(中共江西省委党校 公共管理学教研部,江西　南昌　330003)



提升基层质量监督部门行政效能之思考——以治理食品安全乱象为切入点

谢懋金，周延飞

(中共江西省委党校 公共管理学教研部,江西南昌330003)

[摘要]造成食品安全乱象的原因很多，基层质量监督部门在食品安全乱象中负有重要责任。要提升基层质量监督部门行政效能以治理食品安全乱象，就应建立以食品安全为导向的绩效考核机制、促进食品安全教育、对食品生产者加大奖惩力度、鼓励社会力量广泛参与对食品安全的监督。

[关键词]基层质量监督部门；行政效能；治理；食品安全

三聚氰胺奶粉事件、小龙虾事件、染色脐橙事件、双汇瘦肉精事件、上海染色馒头事件和西瓜增添剂等事件近年来接连不断发生的一系列食品安全事件无一不触动政府和民众的神经。三聚氰胺奶粉事件后，党和政府高度关注事态发展，严惩了相关责任人，高调重视食品安全问题。2013年中央农村工作会议强调“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”，由此可见食品安全问题的重要性。基层民众对食品安全更是“谈食色变”，市民自制食品和“小菜园”反映了他们对食品安全问题的担忧。因此，人们不禁会质问食品安全监管部门为什么没有履行好食品监管职责，其行政效能何在。本研究将以我国食品安全乱象治理为切入点，探讨如何提高食品监管部门，特别是基层质量监督部门的行政效能。研究需要追本溯源，秉承学术原则，为质量监督部门食品安全乱象治理提供切实可行的政策建议，从而提高其行政效能。新公共管理理念指导下的政府建设强调绩效考核，而绩效考核的标准和内容则需根据部门的职责而设定。新形势下的政府应转变以创造经济效益为核心的绩效考核形式，树立以人为本的治理理念，尊重和保障人民的民主和生存权利。

一、深究食品安全乱象之成因

(一)外在环境的催生作用——食品安全监管体制的内在引诱性

根据《中华人民共和国食品安全法》，负责食品安全监管的政府部门主要有国务院食品安全委员会、国务院卫生行政部门、国务院质量监督部门、国务院工商行政管理部门和国家食品药品监督管理部门以及县级以上人民政府、卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门和食品药品监督管理部门，它们各自承担不同的职责。国务院卫生行政部门和县级以上人民政府分别负责全国和行政区域内食品安全监管的综合协调领导职能。国务院食品安全委员会和国务院卫生行政部门都承担食品安全的综合协调职能，存在职责交叉重叠现象。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。由此可知，在食品安全监管方面，质量监督部门是负责食品生产环节的监管。根据质量监督部门的职能规定，其职能之一是承担食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任，组织实施相关生产许可、强制检验等食品安全市场准入制度，组织查处食品及相关产品生产和加工的质量违法行为。这种监管体制很容易催生质量监督部门的“搭便车”行为，寄希望于工商行政管理、食品药品监督和卫生行政管理等部门来监管食品安全。而食品生产是一个连续性的过程，包括食品生产原料的监管、食品生产加工和食品流通等环节。政府却按照食品生产的阶段对食品安全进行监管，由不同的部门来承担相应环节的监管职责。往往上一环节的监管失职给下一环节的监管带来困难，不同监管部门在处理一些棘手问题时容易相互推诿。《食品安全法》中与追究相关行政监管部门(包括质量监管部门)失职有关的条款只有三条(第九十三条、第九十四条和第九十五条)，并且责任仅限于行政记大过、降级、撤职或者开除等行政处分。因此，目前的食品安全监管体制本身存在一定的不合理性，催生了质量监督部门食品监管的失职。虽然现行立法已经提出了食品安全监管综合性行政执法体制的原则与框架，但这种综合性行政执法体制还存在诸多弊病，需要通过行政权力平衡理论的有效践行予以解决。作为一个高层次的议事机构，国务院食品安全委员会协调指导食品安全监管工作，体现了建立统一监管机构的趋势，但它是多个食品安全监管部门利益博弈的结果，本质是再次确认了“分头管理”体制的继续施行。

(二)内在环境的哺育作用——质量监督部门能力的有限性与利益的自利性

1.质量监督部门能力的有限性

食品安全事件一再地由记者及国外检测机构率先发现和揭露而不是由质监机构检测出来，这也在一定程度上说明了我国食品安全标准缺失、检验样品代表性不强、检测项目与食品安全相关性不足，即标准与食品安全脱节的问题，从而导致当前地方监管机构在技术上存在着与食品安全相关性不足的问题[1]。经费不足、设备不足和人员编制不足成为目前我国基层监管机构面临的基本问题。加之一些监管人员业务素质不高，但监管面又较大，仅仅依靠政府的力量解决食品安全监管问题并不是最佳选择。例如，江西某县食品生产加工单位尤其是食品小作坊遍布每个乡镇，要确保食品生产加工质量安全，需要大量的人力进行日常巡查监管。由于质监机构只设到县(区)，没有延伸到乡镇，各乡镇的监管工作都靠力量有限的县级质监队伍，监管人力资源不足，监管的质量和有效性受到严重影响。而监管费用的不足和设备保障的缺乏也制约了食品安全监管工作的正常开展。以往按照财政部文件，质监局可以对企业收取检验费，但《食品安全法》规定，质监局不得收取检验费，样品还要花钱买，2010年该县质监局预算两项(检验费、买样费)费用计492224元，资金缺口大，制约着食品安全监管工作的全面开展。

2.质量监督部门利益的自利性

根据质量监督部门的职能规定，食品安全监管只是质量监督部门的职责之一，在追求效率和经济效益的观念指导下，质量监督部门往往忽视对食品生产的监管，过分相信企业会自律，所以会出现中央部门层面以往设立的“中国免检产品”荣誉称号。试想，企业是由人构成的，人都是理性经济人，企业会追求利益最大化，在失去政府监管和社会监管的约束下，企业往往做出损害社会利益的行为。之所以出现食品安全乱象，作为食品生产初始环节的监管主体，质量监督部门负有不可推卸的责任。马克思在《资本论》中引用了托马斯·约瑟夫·登宁的一段经典语句：“有50%的利润，资本就会铤而走险；为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。”这是形容资本异化的情形。用这段话来分析食品安全乱象，很清楚地看出食品安全乱象产生的根本原因是资本的实体即食品生产企业(包括个体生产户)不正当利益的诱惑和伦理底线的崩溃。而在食品安全问题的背后，又隐藏着不正当的官员利益、畸形的行政保护以及狭隘的地方保护主义。地方政府为了发展经济，创造财政收入，一味“宽容”食品生产企业，睁一只眼，闭一只眼。从2008年发生的“三聚氰胺”奶粉事件和2010年底发生的河北“昌黎葡萄酒造假事件”可以清楚地看出：食品监管部门查处食品问题事件比媒体曝光慢，往往是被动地履行职责。质量监督部门作为食品生产阶段的监管主体，官僚主义作风盛行，“在办公室看样品”成为一些监管部门的“监管习惯”，能否创收成为少数监管部门和工作人员管与不管的取舍标准。之所以会出现这种现象，是因为在现阶段我国食品安全监管的制度安排下，地方质量监督部门的监管人员选择努力行为和食品生产者选择合法合规行为都存在激励不足、激励不相容的突出问题[1]。

二、食品安全的案例分析

为了避免多个食品安全监管部门“各自为政”情况的出现，《食品安全法》中规定了由中央层面的国务院食品安全委员会负责统一领导各个监管部门，地方层面的县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。从表面上看，目前我国食品安全监管体制既解决了专业分工的问题，又解决了综合协调的问题，但是为什么如上海染色馒头事件、温州毒馒头、广东墨汁粉条和辽宁毒豆芽等食品安全事件还是屡屡发生呢？这需要我们深思。

2011年4月经央视报道后，上海染色馒头事件立即引起各方热议。染色馒头事件发生在代表我国最高城市管理水平的上海，值得我们深入思考其中的缘由。

(一)事件处理过程分析

从图1可以看出，上海染色馒头事件和其他食品安全事件的处理同样遵循“权威媒体揭露、相关领导表态、几个部门突击、若干人员服罪、过段时间冷却”的五段式套路[2]，只是报道媒体不同。按照《食品安全法》的规定：“地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。”因此，在媒体报道食品安全事件后，时任上海市人民政府市长韩正立即表态，要严查此事，并成立了由市政府相关领导、质量技术监督、工商和公安等相关部门以及部分上海市人大代表和政协委员组成的联合调查组，表示要严查此事。国家质检总局作为上海市质监局的直属上级领导机构，要求上海市质监局对违法生产者严办。上海市质监局作为调查组成员单位之一，要接受上海市人民政府和国家质检总局的双重领导。调查组很快公布调查结果，公布上海盛禄食品有限公司分公司违法生产，制作对人身体有害的染色馒头，并对四名监管干部给予行政处分，刑事传唤该公司5名责任人，惩罚结果较轻。

图1　上海染色馒头事件处理过程

以上对上海染色馒头事件的处理过程进行了一个简单的描述，以下将展示各方对此事件的反应，以形成对比。

表1　上海染色馒头事件之前的行为与之后的回应(观点或措施)

资料来源：根据事件报道网站的报道材料整理而成，因为资料所限，一些相关主体在事件发生前的行为没做统计。

(二)对事件的深层思考

上海染色馒头事件出现后，又陆续曝光了温州毒馒头事件、广东墨汁粉条事件、辽宁毒豆芽事件等。由此可见，我国食品安全监管方面暴露出一些共性问题。

1.食品生产者和大型超市等食品流通企业形成利益联盟

从表1可以看出，染色馒头事件曝光之前，消费者信任食品公司和大型超市，加之对食品安全知识的缺乏，从而购买染色馒头。而食品公司却唯利是图，商业伦理彻底丧失。大型超市作为食品流通主体，也没有对染色馒头进行检测或对食品生产企业进行生产排查，甚至逃避工商部门的常规检查。染色馒头进入超市时，超市人员并未对食品进行检测，只是核对数量交接手续就算完成。而各家超市检测水准良莠不齐，比如对馒头等食品只能进行一些菌类检测，而对染色与否，部分超市并不具备相关的检测技术。更有甚者，一些超市明知食品有问题，但因为问题食品进价低，仍然允许它们在超市销售。而质量监督和工商行政等食品监管部门却没有认真履行监管职责。

2.质量监督和工商行政等食品监管部门失职

上海市质监局表示，馒头检测中并不包含“色素”一项。中国检验检疫科学研究院综合检测中心相关专家表示，行业的检测标准无法预知犯罪行为，食品安全的监管还是需要从对生产过程的监管做起。该监测中心农药残留实验室主管李娜表示，随着科技的发展，很多食品企业为了降低成本增加利润，或在生产过程中加入一些超越常识的非法物质，简单的终端检测是无法检测到的，所以质问检测标准的不完善是不科学的，必须对生产过程进行严格监管，才能防止这种恶性食品事件出现[3]。这就需要发挥质量监督部门的食品生产监管职责。而根据《中国青年报》报道：“染色”馒头事件典型地反映了当地监管部门的严重失职。报道中两处细节很能说明问题：迪亚天天工作人员告诉记者，验货时不检测色素，只检测大肠杆菌、细菌总数。事实上，连大肠杆菌也不检测，在卸完馒头后，工作人员只核对数量，随后就办理交接手续；为逃避工商部门的检查，每到抽查时，公司不让检查人员进车间，只把“东西”(应为没问题的“样品”馒头)送到办公室让他们检测。正是当地监管部门的不作为，给无良企业提供了制造问题食品的空隙和便利。

客观地说，基层质量监督部门工作繁忙，人手有限，但这不能成为他们推卸责任的借口，关键是他们的经济人理性作祟。负责食品安全监管耗时耗力，却没有什么收益。而颁布执照后，任由食品生产者和流通者作为。如此的行政执法观念必定为食品生产和流通留下隐患。

3.对事件责任人的惩罚力度与事件后果不相称

食品安全属于公共产品，政府部门理应承担主要供给责任。我国有20多个部门负责食品安全，却偏偏治不了食品安全乱象。食品安全作为公共产品，非常特殊，影响人的身体健康，给各种慢性疾病埋下隐患，但每次事件的处理结果却很难令群众满意：几个主要监管干部受行政处分，企业负责人被刑事拘留，超市被罚款。食品召回制度虽然尊重了消费者的权利，消费者可以获得食品购买金额的十倍赔偿，但是很多食品已经被消费掉，损害消费者身心健康的不良后果已经产生，而这些后果却没人补偿。从表2可以看出，受处罚的只是质量监督部门的干部，卫生行政、工商行政等监管部门的干部并没有受到处罚。在馒头生产出来流向超市的过程中，理应由工商行政部门负责检查，但事实是他们同样没有检测。这些监管部门为食品生产者颁发执照后，就忽视对他们生产的监管，寄希望于其他部门去监管，“搭便车”心理非常严重。而且部门之间存在职责重叠交叉，例如上海市宝山区质监局内部设有食品科，并由主管领导负责本区域的食品生产安全问题，而从表2可知，上海市宝山区又单独设置食品生产监督所。如此的机构设置造成它们互相推卸监管责任。在事件处理上，上海市组建的联合调查组成员单位仍然包括质量监督部门和工商行政部门等问责对象，他们一跃由问责对象转变为问责主体，而纪检、消费者协会等民间团体和市民却没有进入调查组，如此的调查组人员结构很难保证调查结果的公正。

表2　上海染色馒头事件中被处分者名单

资料来源：根据上海染色馒头事件报道网站资料整理而成。

三、提升基层质量监督部门行政效能之路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善统一权威的食品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品安全。”国务院已经在2013年对涉及食品监管的部门进行了职能和机构整合。因此，省级及以下政府也应尽快整合食品安全监管各相关部门的职能和机构，这是提升基层质量监督部门行政效能的首要前提。除此之外，还应做到以下几点。

(一)建立以食品安全为导向的绩效考核机制

食品从卫生到安全的转变，反映了问题食品带来的不仅是“卫生”问题，而且是关系到消费者生命健康的“安全”问题，同时也意味着相关部门责任的递增。因此，应该强化基层质量监督部门所在的基层政府责任，督促基层政府认真贯彻执行食品质量安全有关政策和法律法规，建立健全食品安全监管长效机制，切实履行监管责任。

1.建立健全基层政府的考核机制，强化基层政府食品安全责任落实

地方食品生产加工单位尤其是食品小作坊主要分布在乡镇或是社区，只有依靠基层政府和相关机构才能做好监管工作。根据《食品安全法》关于“地方各级人民政府对当地食品安全负总责”的有关规定，建议地方政府建立健全食品质量安全基层政府的考核机制，把食品质量安全纳入当地政府工作的重要内容和领导干部政绩指标进行考核，细化考核指标，严格实行行政问责和责任追究制度，进一步促进基层政府食品安全的责任落实。2013年中央组织部制定的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》转变了考核地方党政领导班子和领导干部的考核理念和方式，突出科学发展和民生导向，强调要“完善政绩考核评价指标。根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”。因此，食品安全将成为地方政府的重要考核内容。

2.建立健全监管部门评议考核和协调机制，促进食品安全监督管理部门全面落实监管职责

基层政府应按照《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的规定，建立健全食品安全监督管理责任制和食品安全监督管理部门评议考核制度，建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合完善食品安全信息网络，强化食品安全分段监管工作中的协调、衔接与配合，促进各有关职能部门密切配合，联合执法，加大对违法食品生产加工企业和无证照小作坊的依法查处力度，确保食品生产加工质量安全。

质量监督部门建立绩效考核机制，需要政府加大食品安全工作的经费投入。食品生产加工质量监管经费不足，严重制约了质量监督部门巡查协管、监督检验等工作开展，影响监管的质量和有效性。根据国务院国发[2004]23号文件关于“地方政府要切实改善执法装备和检验监测技术条件，保证办公办案和监督抽查等经费”的规定和《食品安全法》及《食品安全法实施条例》关于“购买样品所需费用和检验费等，由同级财政列支”的有关要求，建议基层政府把食品安全监管巡查协管工作经费、监督检验经费、样品购买费纳入每年财政预算，从而保证基层质量监督部门正常有效开展日常工作。

(二)促使食品安全教育与对食品生产者的奖惩并进

基层质量监督部门应建立教育培训制度，一是加大《食品安全法》和有关法律法规的宣传力度，充分利用电视、报刊、广播、社会公众网络等各种媒体和宣传橱窗等渠道，广泛开展食品安全有关法律法规的宣传，使广大群众进一步增强食品安全法律意识；二是加大食品安全知识的宣传教育力度，通过食品安全知识进企业、进学校、进社区、进农村、进家庭等形式，深入开展食品安全知识的宣传教育工作，使广大群众特别是基层消费者，提高对伪劣食品危害性的认识，增强抵制各种假冒伪劣食品的自觉性；三是强化食品生产企业主和从业人员的教育培训，不断增强他们的法律意识、安全意识、卫生意识、责任意识、诚信意识和职业道德意识。建立检查督促制度，促进食品生产加工企业严格按有关法律要求，健全落实食品生产过程的安全管理措施和安全管理记录制度，强化企业内部管理。建立健全企业诚信和市场准入制度，对生产质量好的食品生产加工单位及其产品，给予宣传并在进入市场、超市和信贷等方面给予支持，提高食品生产加工企业的责任意识。建立监督检查责任制度，对生产假冒伪劣食品的生产加工单位依法严厉打击，严厉处罚，并公开曝光，从而促进食品生产加工单位负责。

(三)鼓励社会力量广泛参与食品安全监督

由于人员和经费所限，基层质量监督部门对于所辖范围内的食品监督能力有限。因此，基层质量监督部门必须调动社会力量辅助其提高治理食品安全乱象的效能。一是健全和完善群众监督制度，充分发挥新闻媒体的监督作用，支持鼓励新闻媒体对生产假冒伪劣食品的企业和生产条件恶劣的无证照小作坊进行曝光；二是建立和完善群众举报制度，公布举报电话，兑现举报奖励，激励全社会力量参与监督，推进食品安全监督机制的社会化。其中，应注意做好举报人的保密工作。

食品安全问题的产生有很多原因，是由很多主体造成的。本文主要探究了质量监督部门在食品安全监管方面的失职原因及表现，并提出若干政策建议。但同时，我们需要清醒地意识到：基层质量监督部门的失职，有体制漏洞方面的原因，但更多地是自身私利性太强，行政观念有悖于职责伦理。同时我们又要意识到政府能力的有限性，市场失灵不能为政府干预提供充分理由，因为政府也会存在失灵现象。我国公民对食品安全监管的参与性不够，也在一定程度上助长了食品安全乱象。因此，唯有坚持多中心治理，调动社会公众和媒体共同参与食品安全乱象的治理，才能还食品安全之本来面目。

参考文献：

[1]陈思等.激励相容：我国食品安全监管的现实选择[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2010，(3).

[2]张银海.中央高层推动食品安全治理[J].南风窗，2011，(10).

[3]上海质监局：馒头不查色素是因为无该检测项目[N].法制晚报，2011-04-16.

责任编辑刘绛华

[作者简介]谢懋金(1973-)，男，江西南康人，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，主要从事政府管理研究；周延飞(1986-)，男，江西南城人，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，主要从事公共管理研究。

[收稿日期]2015-02-26

[中图分类号]F203

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)02-0013-09