古代内辅体制的统筹性及其启示

李宜春 李羽千

(宁波工程学院 人文学院，浙江 宁波 315211)

古代内辅体制的统筹性及其启示

李宜春 李羽千

(宁波工程学院 人文学院，浙江 宁波 315211)

西汉以后历代中央多有内辅机构的存在，协助皇帝统筹决策甚至管理。内辅体制具备团队型、扁平化、统筹性三个现代管理学意义上的重要特征。统筹机构具有古今中外的普适性；统筹机构的存在是行政管理运行的惯性使然，是克服部门分割、本位主义、因循懈怠等行政体制弊端的必需。统筹机构的设置对当前政治、行政体制改革也有重要意义。

内辅；团队型组织； 扁平化； 统筹 ；行政体制改革

西汉以后历代中央政治制度的一个基本特征，就是内辅机构的存在，协助皇帝决策，甚至对全国行政事务统筹管理，经常被称为“政府”、“政本”、“政源”等。与之并存的，则总有一个形态不尽相同的外朝，主要担负常规性的管理职能，或者职能被内辅侵夺甚至近乎虚设。以当代先进管理理念的视野，发掘古代内辅体制的团队型、扁平化、统筹性等合理内核并加以借鉴、吸收，对当前政治、行政体制改革有所裨益，有研究价值。

一、“大政所在”与古代内辅体制概述

西汉后元二年(公元前87年)，汉武帝临终前，立8岁的幼子刘弗陵为皇太子，以霍光为大司马、大将军，金日磾为车骑将军，上官桀为左将军，又以桑弘羊为御史大夫，与丞相田千秋一起受遗诏辅少主。弗陵即位，是为汉昭帝，大司马、大将军霍光加领尚书事衔，车骑将军金日磾副之。

这一事件在古代内辅体制乃至整个政治制度发展过程中具有里程碑意义。霍光辅政之时，汉朝本有一套成熟的中央行政管理制度，即以丞相为首的三公九卿制度。汉初丞相是百官之首，代表皇帝平大政，总百官，事无不统，威势很盛。这样的丞相容易引起皇帝猜忌，以霍光为首的内辅机构来制衡以丞相为首的官僚体制，是汉武帝长期猜忌丞相、“决事禁中”的必然结果。之后，朝廷重大决策中心进一步由丞相那里转移到中朝或曰内朝，“政事一决于光”。每当公卿朝会，霍光对丞相田千秋说：“始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下。”田千秋则推辞说：“唯将军留意，即天下幸甚。”终不肯有所言。霍光辅政，标志着中国历史上一个新型的政治制度正式出现，这就是内辅制度；清代学者钱大昕认为，“此西京朝局之变”。[1](P75)

其实，这次体制的重大变化，影响的不仅是西汉，还有后世；西汉以后历代中央政治制度的一个基本特征，就是内辅机构的存在，如台湾著名学者许倬云说：“中国历史上内朝与外朝的区分，列朝都有之。整个中国政府制度演变的趋势，常由内朝逐渐夺取了外朝的权力。”[2]( P231)

内辅机构更为便捷地接近皇帝，辅助皇帝决策乃至管理,成为历代大政之所在。内辅在西汉被称为内朝、中朝，后来又有宰相、辅政、宰辅等多种称谓；而纵观历史，称为内辅较为合适。因为较为典型的统筹机构最早在西汉出现时，即被明确为“内辅”。西汉中朝的首领为领尚书事、大司马；西汉称之为“内辅之臣”。如哀帝时大司马王莽罢职，朝野归望于外戚傅喜，大司空何武、尚书令唐林上书说傅喜“内辅之臣也”。后来王莽加九锡时，策曰：“登大司马，职在内辅。”

我们平常所谓的“××制”，即是“××负责制”。如“党委制”即是党委发挥领导核心作用。但目前并不是有党委的单位、部门都是实行党委制，如中小学校有党委，却实行校长制，即校长负责制。因此，从大政所在、决策中心的角度来看，西汉前期是三公制，内朝出现后是中朝—三公制。西汉三公始终发挥总领大政的职责，而中朝主要协助皇帝决策，内朝官、中朝官就是内辅。西汉凡大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军、前后左右将军都具备内朝官资格；凡加官大司马或官居大司马者，都具内朝官资格，且为内朝首领。凡加给事中、诸吏者都具备内朝官资格。而加侍中或散骑、(中)常侍、左右曹者，有些具备，有些则不然。而光禄勋、大夫、博士等常通过加官而具内朝官资格。西汉尚书关通内外信息，居国家政务核心，是“百官之本，国家枢机”；尚书官员是“禁门内枢机近臣”。加领(或平、视)尚书事衔者，则是内朝官首领，而大司马、将军常兼领尚书事。

东汉是尚书台制，尚书台既是内辅，又秉钧执政，作为外朝的三公、诸卿职责削弱。东汉尚书台作为中央枢机的地位更加重要。西汉领尚书事者常居尚书办公；东汉的录尚书事虽然名誉较之西汉更为崇高，录者基本是 “五府”，即太傅(上公)、太尉、司徒、司空(合称三公)和大将军，品秩最高，但由于录者不常居尚书台办公，不常居中央枢机，故其内辅作用不如西汉。许多东汉名臣是以尚书台官员如尚书令、尚书仆射、尚书的身份发挥内辅作用并名垂青史的。

三国两晋南北朝、隋朝是三省制。中书省、门下省是内辅，主要负责决策，有魏晋“政归中书”、北魏“政归门下”之谓；尚书省既是内辅，又秉钧执政，作为外朝的诸公、诸卿几近徒具形式。西晋荀勖由守中书监迁守尚书令，“勖久在中书，专管机事，及失之，甚罔罔怅怅。或有贺之者，勖曰：夺我凤凰池，诸君贺我邪！”[3](P758)这说明当时中书的内辅作用、在朝政中的核心作用比尚书大。也有一些官员通过加领(录)尚书事衔成为内辅。此间常有三省官职互兼的情况，也有很多特定安排的“辅政”体制。

唐是政事堂/中书门下制，前期的政事堂主要发挥辅助决策的内辅作用，中后期的中书门下则既是内辅，又秉钧执政，作为外朝的尚书六部、寺监职责因之削弱。唐代的内辅制度即宰相制度。唐朝中书省、门下省在宫中，尚书省在宫外。唐初，中书、门下长官中书令、侍中是宰相团队主要成员；在726年张说单任仆射、不再拥有宰相加衔之前，尚书省的实际长官仆射基本上都不用加衔，或通过加衔，或通过兼任中书令、侍中而加入宰相团队。726年以后，有的仆射通过加衔成为宰相，有的不加则不是宰相；侍中、中书令则罕授，授亦多给节将，多不在朝，仅具备宰相资格而已。唐代宰相“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名”，[4](P1182)这样的“他名”即是宰相加衔，前期主要有“知政事”、“参预朝政”、“参与机务”、“同中书门下三品”等，中后期则基本统一为“同中书门下平章事”。皇帝可以选择几个五品以上职事官，对其加衔作为宰相。唐初，宰相团队在设于门下省的政事堂综理政务，683年后政事堂迁到中书省。玄宗开元十一年(公元723年)，中书令张说改政事堂为“中书门下”，“分曹以主众务”，分吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房共五房，后也仍称为中书政事堂或中书都堂。此后“宰臣数少，始崇其任，不归本司”，“不复视本司事矣”，宰相成为专任，中书政事堂遂成为协助皇帝的决策机关、内辅机关，同时也是对百司、地方的最高行政管理机关。唐代翰林学士也是内辅。翰林院设于内廷，翰林学士号为“内相”、“天子私人”，剥离了中书门下的一些决策大权。

宋沿袭唐，又发展为二府制，中书与枢密院对柄大政，分别称为“东府”“西府”，合称“二府”；作为外朝的尚书六部、寺监等职能削弱。宋代的内辅制度即其“宰执制度”，以同中书门下平章事为宰相，也称“宰臣”，另外增加副宰相之职——参知政事；还有枢密院。“枢密本兵，与中书对掌机务”。[5](P3770)参知政事和枢密院正副长官通称为“执政”，宰相与“执政”合称“宰执”“宰辅”等。宰相、副宰相名称多有变化。神宗改制前，宫中设“中书门下”为宰相治事之所，又称“政事堂”，题榜曰“中书”，宫外则另设有尚书、中书、门下三省。元丰改制时，试图建立三省并重、互相制衡的新体制，但出现了行政程序过于复杂、决策效率低等弊病，不久即回归旧体制。另外，宋代翰林学士等侍从两制官员，也具备较浓的内辅色彩。

明为阁部制，内阁为内辅，六部九卿、寺监为外朝，阁部相持。朱元璋猜忌大臣专权，撤掉中书省、废掉丞相，由皇帝直接管理六部和政务。明成祖正式设置内阁，内阁参与机务。仁宗继位后，内阁职权渐重，以翰林院官员、六部尚书或侍郎等入阁，兼任殿阁大学士。按规定，内阁“掌献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”，内阁与六部没有隶属关系，所以阁部相持成为明政治的一个基本特色。虽然没有明确内阁的统筹与秉钧执政职责，但行政运作的惯性驱使它在“文墨议论”与“隐然相职”的职能之间变化，并以后者为主，与以吏部为首的外朝相争不止。一部明史简直就是关于阁权的争论史。

清朝为皇帝——军机处制。军机处号称“丝纶出纳，职居密勿”，为全国“行政总汇”、“隐然政府”，具备统筹、内辅职责，辅佐皇帝施行个人独裁，而内阁仅辅佐决策次要政务，部院、寺监更在其次。军机处主要职掌撰写谕旨、廷寄上谕、参赞军国机务等。上报皇帝的文书，凡重大事情以奏折“请旨”者归军机处，其他次要的归内阁。但清朝皇帝多独裁、猜忌大臣，军机处内辅色彩不如明之内阁，更不如唐宋之中书门下。

综上所述，内辅机构的主要职责是辅佐皇帝统筹大政，具体为处枢机、掌机要、备咨询、初决策、代王言等，常带有“参预政事”“知政事”“参与机务”等特定称谓。如成为内辅成员，历代多有“大拜”之谓；如退出内辅机构，历代多谓之“罢政事”。有的内辅则还对全国行政事务统筹管理，可谓权兼内外，如唐之宰相、宋之宰执。

二、内辅体制的统筹性、扁平化和团队型特征

内辅体制具备团队型、扁平化、统筹性这三个现代管理学意义上的重要特征。

加官属于临时头衔，即在朝廷开始设置的正常官僚体制中所没有的官职，通常没有定额，没有品秩，多数属于差遣性质；加官有时也指兼任另一官职。加官制、差遣制是中国古代政治、行政制度的一个基本特征，许多朝代都存在；它也是内辅制度的重要一环，许多朝代都通过对正常官僚体制中的一些官员加官、加特定的临时头衔，使之成为差遣官，成为内辅；如西汉的侍中、左右曹、诸吏、散骑、给事中以及大司马、领尚书事等；东汉的录尚书事；隋朝的“参预朝政”、“参掌机密”等；唐朝则主要是同中书门下平章事、同中书门下三品等；宋朝主要是同中书门下平章事、参知政事等，明代主要是内阁大学士，清朝主要是军机大臣。唐朝和宋朝元丰改制前的翰林学士，也属于加官、差遣官，元丰改制后则成为常制官。

加官制、差遣制使得内辅机构具备了鲜明的团队型组织特征。正常官僚体系中官员职位的任用、晋升，遵循的多是资历原则；品秩、官位较高的官员未必是最具能力者或皇帝最信任者，皇帝又对其不便更换。而内辅团队多为差遣型，无定额，无编制，皇帝可根据需要随时相对灵活地从官僚体系中抽调一些他认为合适的精英组成内辅团队。充任内辅者的品秩多以本官，多数并非最高级别的官员。这样，内辅机构体现出现代管理学意义上团队型组织的开放、动态等许多重要特征，有利于打造精英团队，提高辅助决策、管理的效率和水平。

内辅机构的团队型特征，又与其扁平化、统筹性管理特征密不可分。

部门分割、协调配合机制不畅、遇事推诿、效率低下，是古今管理中的通常现象。古代的内辅体制在克服这些官僚体系常见弊端方面发挥了积极作用。上述内辅机构都具备高于各职责部门之上的综合协调、统筹乃至管理的职能。如西汉尚书成为“百官之本，国家枢机”；东汉尚书是“文昌天府，众务渊薮”，“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府”。魏晋南北朝尚书省、中书省、门下省的统筹作用也很明显，而魏晋“政归中书”、北魏“政归门下”之谓，则反映出不同时期三省不同的统筹地位。另外，魏晋南北朝和隋朝为加强三省之间的协调，三省官职经常互兼。两晋中书监、令多同时是录尚书事，东晋103年间这样的兼任共占69年。萧梁时，徐勉、周舍、何敬容等曾长期兼任尚书官员和门下省侍中。南北朝许多中书舍人长期兼任尚书、门下之职。隋朝又有高颎以左仆射兼纳言，赵芬以右仆射兼内史令；苏威以纳言兼度支尚书等，又参掌吏部选事。

三省之职互兼，除权力分配的因素外，更主要的是有利于提高行政效率，克服三省之间壁垒隔阂、相互推诿、过度牵制等弊端，这是行政运作的惯性使然。尚书、中书、门下三省是唐朝核心的中央机关。唐太宗于贞观元年说：“中书诏敕或有差失，则门下当然驳正。人心所见，至有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤。比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”[6](P1937)他指出了当时中书、门下之间关系所存在的两个极端：一是各守门户、相互敌视的本位主义，二是相互包庇的好好主义。宋代宰相司马光在分析唐朝始终存在中央统筹机构而宋沿其制时说：“谨按西汉以丞相总百官，而九卿分治天下之事。光武中兴，身亲庶务，事归台阁，尚书始重，而西汉公卿稍以失职矣”；魏晋南北朝时期尚书、中书、门下基本分立；“唐初，始合中书、门下之职，故有同中书门下三品、同中书门下平章事。其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。开元中，张说奏改政事堂为中书门下。自是相承，至于国朝，莫之能改。非不欲分也，理势不可复分也。”

因为三省体均分立，决策权分散很容易造成互相猜忌、牵制、争执以及推诿搪塞、效率低下、决策不公等弊端。事实上，唐代虽有三省和三省制度，但不是三省制、三省负责制，三省没有一并成为中央决策、管理中枢；唐朝大政之所在，前期是政事堂，后期是中书门下，它们都是高于三省六部的全国军政要务总揽、统筹机构；玄宗以后，中书门下的统筹职能更是进一步加强，既是中枢决策辅助机关，又是国家最高行政管理机关。所以，说唐朝是政事堂/中书门下制，比说成三省制更为妥帖。

北宋初年的官制设置偏重于权力制衡，如设枢密院以分宰相军事权，设三司以分宰相财政权。至和二年(1055)，知谏院范镇说：“今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知。故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。”神宗元丰改制，试图变更唐宋一直实施的具备统筹大政性质的中书政事堂制，代之以三省并重、互相制衡的新体制；改变宰相联合办公统筹大政的旧制，强调“三省分班奏事”，诏曰：“自今事不以大小，并中书省取旨，门下省复奏，尚书省施行”。[7](P7871)但是，三省体均容易出现相互争执、效率低下、推委搪塞等弊端。事实上，元丰新官制自始就不断在争议中发生变异，实际偏离了神宗初衷。

一是三省分班奏事仍改不了“柄归中书”的局面，三省分立制衡的设想没有达到。改制不久，公事“日告留滞，比之旧中书稽延数倍”。为提高效率，不得不淡化门下省的封驳职能；又下令“尚书省官权于门下、中书省治事”，尚书官员实际地位依旧较低。

二是三省分班奏事变成合班奏事。元丰八年，神宗去世，哲宗即位，尚书左丞(副宰相)吕公著认为，三省分班奏事适用于皇帝亲决政事，而三省合班奏事适用于“责成辅弼”。他说：“唐太宗用隋制，以三省长官共议国政，事无不总，不专治省事。国朝之制，每便殿奏事，止是中书、枢密院两班”；而神宗实行三省分班奏事，“此盖先帝临御岁久，事多亲决，执政大臣大率奉行成命，故其制在当时为可行。今来陛下始初听政，理须责成辅弼。”右司谏苏辙也上言，认为三省制仅适用于处理大事和不需要议论的事，“至于日生小事，及事之方议者，一切依此，则迂缓之弊所从出也”；新的三省体制下，三省之间“参考之益未见，而迂滞之害先着”。于是，又恢复了三省合班奏事。

三是回归到中书政事堂统筹体制。元祐元年(1086)，左仆射司马光与其他三个宰执共同商定一份奏稿；不久，司马光去世。元祐四年(1089)，司马光的儿子司马康向哲宗上奏此稿。奏稿分析了三省制度的源流以及出现具备统筹职能的内辅机构的必然性，主张“乞合中书、门下两省为一”。司马光指出，宋建国后实行中书政事堂制度，“百有馀年，官师相承，中外安帖”，“故文书简径，事无留滞”。而元丰改制后，出现了公文旅游、效率低下，即“文字太冗，行遣迂回”，“困于留滞”。他们主张“欲乞依旧，令中书、门下通同职业，以都堂为政事堂。每有政事差除及台谏官章奏，已有圣旨三省同进呈外，其余并令中书、门下官同商议，签书施行。事大则进呈取旨降敕札，事小则直批状指挥，一如旧日中书门下故事”；“如此则政事归一，吏员不冗，文书不繁，行遣径直”。但司马光等宰执的建议未被采纳。南宋初年，宰相李纲上书言十事，其一曰“政出多门，纪纲紊乱，宜一归之于中书，则朝廷尊。”建炎三年(1129)，朝廷“指挥：中书、门下省并为一。”于是，宋代由三省并重体制又回归到中书政事堂统筹体制。

宋代虽然由枢密院分割宰相军政之权，但事实上，宋代“中书总文武大政，号令所从出”，“夫宰相代天理物，无所不统”。在和平岁月里，枢密院相对独立，一旦发生战争，宰相立即负责军事决策。一是有关军政须二府聚议，二是宰相常兼任枢密使，副宰相参知政事常兼任枢密副使。北宋约27宰相兼任枢密使，约占宰相总人数的40%；南宋则高达80%。宋代有很多人主张废枢密院。如庆历二年(1042)，张方平上奏说，主张“省枢密院，归于中书”，他说：“分军民为二体，别文武为两途，宣敕并行，议论难一，事无任责，更相顾望。自古为理，患在多门。”[8](P486)熙宁五年(1072)，郭逢原上言主张：“当废去枢府，并归中书”，“合文武于一道，归将相于一职，复兵农于一民”。[9](P486)

北宋又设三司，“号曰计省”，“掌邦国财用之大计，总盐铁、度支、户部之事”。三司之设有分割相权之意，但主张宰相统筹财政之权的声音一直不断。至和二年(1055)，知谏院范镇说：“宰相制国用，从古然也。”司马光主张置总计使之官，使宰相领之，说：“岂有食货国之大政，而谓之非宰相之事乎。”事实上，宋代宰相是领导财政的，三司的财权多受宰相影响甚至控制。到元丰改制时，三司取消，归并户部，名正言顺地归于宰相统筹范围。

总之，宋代元丰改制三省并重制实践的失败，宋代宰相对军政、财政的统筹以及三司的废除，证明了超越于部门之上的统筹机构存在的必然性。

明太祖猜忌中书省这样的统筹机构而废之，“罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉顽”。但后来明朝不得不设立内阁。虽然明朝规定内阁的职责主要是参谋、顾问，“政归六部，权在人主，而内阁参谋，又不得专制处事”，但事实上内阁事权有过很大的扩张，内阁与六部、言官之间发生了持久而激烈的矛盾，这恰好表明行政运作的惯性需要一个能起到总揽、统筹机构的存在；内阁虽然发挥内辅统筹作用被许多当时人认为是名不正言不顺，但事实上它不可避免地在不断的抨击中负重运行，发挥了很大的统筹作用，号称“隐然相职”。

清代军机处也“隐然政府”，带有明显的统筹色彩。嘉庆帝说，军机处“本为筹办军务；而各直省寄信事件以及在京各衙门遇有应降谕旨，势不能纷令群工承缮，是以俱由军机处拟写、交发，令事有统汇，以昭划一。”光绪帝上谕也说：“军机处为行政总汇。”

内辅机构的团队型、扁平化、统筹性特征，又恰与一些新型组织理论的主张契合。近几十年来，随着知识经济等新世界潮流的出现，使得以工业经济活动的专业化、集中化、稳定性为基本原则、以计划和控制为核心职能的传统层级组织不适应时代。知识社会产生了许多新的理念，如统筹、扁平化、合作、柔性、信任等，与之相应地，学习型组织、扁平化组织、网络组织、有机——适应性组织、倒金字塔组织等新型组织理论，开始对传统的层级制组织存在的弊端进行反思、补救，其观点的精髓大多相似之处，而扁平化管理则是其最核心的理念。扁平化理论主张减少管理层级，建立一个核心组织以统筹协调与其它组织间的关系，减少层级制带来的上下和横向沟通的障碍，增加相互之间的联系，尤其是横向联系。具有扁平化、统筹性特征的古代内辅体制可以发挥高效、灵活、沟通等优势，对官僚体制通常存在的僵化、低效等弊端起到了预防、救济作用。

三、统筹机构的普适性及启示

统筹机构是对一般行政部门官僚化的矫正，由统筹机构来辅助最高决策或日常管理，可谓是行政运行的惯性使然，是克服部门分割、本位主义、协调配合机制不畅、遇事推诿、效率低下、因循僵化等行政体系常有弊端的必然选择，它的存在具有古今中外的普适性，日本的首相官邸体制、美国的总统办事机构体制、中国的中共中央书记处体制(1956～1966年)等即是典型的例证。

日本的首相官邸主导体制。战后日本政坛曾长期存在“官(僚)高政(治)低”的现象。日本的官僚系统按“年功序列”原则进行干部晋升，包括首相在内的政治家难以对各省厅事务次官及其以下的人事进行干预；日本的政策思路长期主要由官僚体系来承担，较少受到政治家的干扰；如首相大平正芳说，大臣(政治家)不过是官厅的匆匆过客；宫泽喜一则认为，首相就和铁路司机一样，谁来驾驶都没有关系。1970年代以来，日本努力改变“政出于官僚部门”的“由下而上”决策模式，主张“政出于首相及其官邸”的“自上而下”决策模式，为此便加强首相官邸的作用，建立以首相官邸为主导的体制，以选举产生的政治家为决策人，重用“政策知识分子”，控制政策制定的领导权，防止其落入自民党“族议员”和官厅官僚的手中。2001年首相森喜朗对中央政府机构进行了二战后首次大规模改革，目的就是“从官僚主导到政治主导”；由原总理府、经济企划厅和冲绳开发厅合并而成的内阁府成为首相的辅助机构，超越于各省厅之上，有权协调、统筹各省厅。2009年民主党鸠山由纪夫竞选时主张，上台后组建“国家战略局”，作为首相的辅佐机构、政治主导的政府政策中枢，地位超越于内阁部门，以矫正“政府和执政党二元体制”，确立“真正的政治主导、首相官邸主导”的决策体制。由于阻力较大，设置后的战略局的职责与设想的有一些变化，但建立综合性统筹机构的趋势是很难遏制的。

美国的总统办事机构。近几十年来，一些过去仅仅从事白宫内部事务管理的总统私人助手班子，发展成为代替内阁会议在美国最高层决策和发布命令的一种制度性机构，称为“白宫班子，”正式名称为总统办事机构、总统行政办公室、总统行政班子。主要分为两部分：一是白宫办公厅，包括白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理、新闻秘书及其它冠以总统助理、特别助理、总统顾问和特别顾问头衔的总统私人助手；二是一些委员会、办公室。肯尼迪和尼克松时期，幕僚班子的权限从白宫外部少量事务扩展到国家内政、外交一切领域。尼克松任命的国内事务委员会主任埃利希曼把主管国内事务的各行政部门置于自己的领导之下。基辛格以总统国家安全事务助理这唯一的头衔，驰骋外交领域，又自称忙于两种工作，一是协助总统决策，二是协助执行。里根总统声称：“推进部长为中心的政治”，但实际上所倚重的仍是白宫班子，将原来由全体阁员参加的内阁会议制度改为按政策领域划分的、由部分相关阁员及幕僚共同参加的内阁委员会制度。

西方这种统筹机构可能因为设立欠妥容易产生一些弊端，如可能危害分权与制衡原则，造成总统(或首相、总理)个人专制；这种体制的严重膨胀可能丧失原有的效率优势，出现无所不包的“总统部”(首相部、总理部)；而与内阁各部之间的职责不清可能会导致一个双层政府，造成管理混乱等。但对其制约的机制还是存在的。如美国总统在政治结构中所受到的权力制衡因素如政党、压力集团及新闻媒介等，也同样会作用到总统办事机构身上。

我国的中共中央书记处体制(1956～1966年)。中共七大之后，中央设立书记处为最高领导机构。1956年八大设立中共中央政治局常委会作为最高领导机构，邓小平被毛泽东选定为新的书记处的主要负责人。开始时，邓小平主张新的书记处是政治局的办事机构，负责传送和收发国务院和中央军委的文件；毛泽东则主张它在中央政治局及其常务委员会领导之下处理中央日常工作；凡是党政军各方面送中央常委的报告、文件都要先送书记处。一般问题，书记处讨论决定，即可下达、执行；重大问题，书记处先拿意见再报中央常委讨论、决定。1958年中共中央成立五个领导小组，即财经、政法、外事、科学、文教，小组具体工作都归口中央书记处管理，书记处成为中央党务、政务、军事等所有领域的名副其实的“总参谋部”。应该说，作为当时最高决策和日常管理支持体系的书记处，在邓小平主持的十年期间，为我国进行社会主义建设的积极探索做出了重要而特殊的贡献。文革开始后，取消了书记处制度。1980年，党的十一届五中全会决定恢复中央书记处，在中央政治局和它的常务委员会的领导下，负责处理中央日常工作。

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。目前我国行政管理中存在着一些问题，如部门之间协调配合机制不够健全，部门壁垒，遇事推诿，缺乏全局观念，本位主义意识严重，影响整体决策的效率；权力部门化、部门利益化、利益法定化问题比较突出，等等。在现行的立法和管理决策过程中，相关部门的影响是非常明显的，有时候可以说是部门主导型的。这样的公共政策过程，有时难免权力部门化、部门利益化、利益法定化的问题，公共政策制定成本很高，周期很长，效率也很低；部门利益的争夺、扯皮和推诿也使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜。

因此，完善政府公共政策制定的机制，防止政府被部门“俘获”，这是最值得我们高度重视的问题，这与健全部门间协调配合机制一起，成为管理体制改革中最为艰巨的任务。而构建“大统筹体制”，即设置一个超越于政府各部门的，主要担负决策、统筹职能的统筹机构，对于解决上述问题具有极为重要的积极意义。承担“决策权”职责的，应该是超越于各部门的统筹机构，这样才能提高政府决策的效能，提高政府的权威和公信力。

[1]钱大昕.考史拾遗(卷三)[M].北京：商务印书馆，1958.

[2]许倬云.西周史[M].北京：三联书店,1994.

[3]房玄龄，等.晋书·荀勖传(卷三九)[M].北京：中华书局,2003.

[4]祁,欧阳修,范镇,吕夏卿.新唐书(卷四六)[M].北京：中华书局,2003.

[5]脱脱，等.宋史·职官志[M].北京：中华书局,1995.

[6]司马光.资治通鉴(卷一九二)[M].北京：京华出版社,2003.

[7]李焘.续资治通鉴长编(卷三二七)[M].北京：中华书局,2004.

[8]赵汝愚.宋朝诸臣奏议(卷四六)[M].上海：上海古籍出版社,1999.

[9]佚名.宋史 全文[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2005.

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2015-05-18

宁波市基层社会治理研究基地2014年课题项目(JD14JZ)

李宜春(1972-)，男，山东聊城人，教授，博士，主要从事政治与行政制度创新、文化创新研究。

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1673-1395 (2015)08-0084-06