吉林省农村社区建设现状、问题及政策建议

李克

（吉林省发展改革委，吉林长春，130051）

吉林省农村社区建设现状、问题及政策建议

李克

（吉林省发展改革委，吉林长春，130051）

加强农村社区建设，提升农村社区服务能力和水平，是促进城乡基本公共服务均衡化，满足广大农民日益增长的公共服务需求的重要举措，也是新农村建设的重要内容。通过对近年来吉林省各地农村社区建设发展情况的梳理总结和问题分析，提出相关政策建议。

农村社区；社区建设；农村公共服务

近年来，吉林省稳步推进社会主义新农村建设，不断提升农村经济发展水平，大力改善农民生产生活条件。同时，围绕推进城乡公共服务均等化的要求，以开展农村社区服务中心建设为抓手，统筹规划，加强指导，着力建立健全以农业生产服务、社会保障、卫生计生、文化体育、社会管理和商业服务等为主要内容的农村社会公共服务体系，不断满足农民群众日益增长的公共服务需求。

一、研究背景

截止到2012年末，吉林省乡村人口为1273.44万人，占总人口的46.3％。建有乡镇卫生院770个，床位1.82万张，卫生技术人员1.95万人。已建成村卫生室1.15万个。有1328.17万农民参加了新型农村合作医疗，参合率达到99.41％，全年共筹集资金38.59亿元，已有767.66万参合农民从中受益，支付补偿资金39.11亿元，占筹集资金总额的101.35％。农村卫生厕所普及率达到75.49％。农村人均居住房面积24.71平方米，比上年增加0.27平方米。全年共筹集农村低保资金10.32亿元，占城乡低保资金的24.2％。农村低保年标准和年人均补助水平分别达到1730元和1320元，比2011年增长9.5％和10％。吉林省财政列支农村五保供养补助经费5958万元，共保障农村五保供养对象11.9万人，其中集中供养对象3.3万人，分散供养对象8.6万人，集中供养人均补助标准为3200元，分散供养对象人均补助标准为2200元。（相关数据由吉林省统计局、吉林省民政厅等单位配合提供）

2007年起，吉林省启动实施了农村社区建设试点工作，2008年，吉林省出台了《吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅关于开展农村社区建设试点工作的意见》（吉办发〔2008〕6号）和《全省农村社区服务功能设置指导意见》（吉民办〔2009〕80号）等政策性文件，同时将农村社区建设列入吉林省富民工程、城乡社区建设等专项工作当中，纳入各地经济社会发展总体规划。同年，将农村社区建设列入吉林省富民工程、城乡社区建设等专项工作当中，纳入各地经济社会发展总体规划，全力推进。此外，为进一步加强农村社区建设的组织领导，2010年8月吉林省成立了由分管副省长为组长、23个省直部门组成的和谐社区建设工作领导小组，分解任务，落实责任，并将农村社区建设工作列为部门绩效考核内容，保障工作顺利实施。截至2012年末，吉林省累计投入资金7.3亿元，建成3787个集社会管理、公共服务等于一体的农村社区服务中心，占建制村总数（9333个）的40.5％。农村社区服务中心及室外场地总建筑面积471.6万平方米。其中，社区服务中心总建筑面积113.6万平方米，平均单体建筑面积300平方米；室外活动场地总面积358万平方米，平均单体建筑面积945平方米。省会长春市的各城区及开发区所有建制村已于2009年实现了农村社区服务中心建设全覆盖。（相关数据由吉林省民政厅及有关市县发改部门配合提供）

二、吉林省农村社区发展中存在的主要问题及原因分析

（一）农村社区服务供需错位问题

吉林省农村社区提供的公共服务往往与村民实际服务需求脱钩，一方面村民想要的服务得不到满足，另一方面造成社区服务资源的严重浪费，社区服务质量和效率的难以有效提升，进而造成村民对社区服务不予认可，不愿参与社区建设发展，严重影响农村社区的长期健康发展。究其原因，主要是因为农村社区服务存在“重管理、轻服务”的体制诟病，造成社区服务供给的盲目性和强制性，缺少对村民实际服务需求的调查和服务的动态反馈机制。

（二）农村社区基础设施条件落后问题

吉林省大部分农村社区服务设施是通过对原有村部等设施进行改建而成的，建筑面积达不到国家相关标准，有的只有办公场所，没有服务用房和场地，同时内部设施设备条件也亟待改善。截至2012年末，吉林省农村社区服务中心在300平方米以上的有1813个，占农村社区服务中心总数的48％。究其原因，一方面由于吉林省省级财政和大部分市县财政均没有把农村社区建设有关经费列入财政预算，使农村社区建设缺少资金投入的保障机制。2013年，吉林省在农村社区建设方面没有省级资金投入，很多农村社区服务中心因资金问题无力改善服务条件，服务质量和能力难以提升。同时，建成的农村社区服务中心还面临着缺少正常运行经费的难题，如冬季取暖费等，对社区日常运行造成了较大影响。另一方面，与发达省份相比，吉林省农村社区建设资金投入模式比较单一，主要依靠财政投入，社会力量、民间资本参与农村社区建设发展的积极性不高。

（三）农村社区服务能力亟待提升

虽然在新建的农村社区服务中心中基本都设置了各项服务窗口或站室，但相关服务项目并未有效开展，有的窗口或站室已然成了“空架子”，社区服务能力和质量并没有因为设施条件的改善而得到相应的提高。一方面是因为这些服务项目与村民实际服务需求脱钩，没有设置的必要。另一方面，在城乡社区公共服务资源向农村社区延伸的过程中，没能形成有效激励机制，推动有关行业主管部门将公共服务延伸至农村社区，单靠村委会协调各行业部门提供社区服务，难度较大。

（四）农村社区服务供给模式有待创新

吉林省农村社区服务中心运营模式比较单一，主要采取的是传统的政府包办模式，缺少社会力量、民间资本的参与，导致机构运行效率、服务质量都比较低，难以满足村民日益增长的多层次、多样化公共服务需求。主要原因是受固有体制影响，社区创新运营模式推力不够、动力不足。同时，能够有效参与社区服务的民间组织、社会团体在吉林省发展比较缓慢，缺少服务供给主体。再次，吉林省农村社区所提供的服务，大都为基本公共服务项目，缺少盈利空间，难以吸引企业、个人参与提供营利性服务。

（五）农村社区专业人才队伍建设亟待加强

农村社区工作涉及错综复杂的各类社会问题，服务内容包含社保、就业、养老、医疗、化解矛盾纠纷、加强文化建设、丰富村民休闲娱乐生活等多个领域，要求农村社区必须配备一定数量的、具备相关专业知识背景和技能的人员，才能有效开展社区服务。而吉林省农村社区普遍存在工作人员配备不足、综合素质普遍不高、服务能力有限及缺少专业工作人员等问题，也没有建立人员定期培训制度。主要是由于农村社区工作人员收入不稳定、待遇低，欠缺经费保障机制，工作条件和环境较差，缺少职务晋升渠道等因素，导致农村社区难以吸引专业化、职业化的工作人员。同时，农村社区专业岗位设置有待进一步健全完善，需要向专业化岗位设置转变。

三、吉林省农村社区建设与发展的政策建议

（一）增加资金投入，缓解农村社区资金投入不足的问题

一是逐步提高中央及省级财政对农村基层社区建设转移支付力度，将农村社区建设与城乡社区建设一并纳入经常性财政预算，建立稳定的资金投入机制，为农村社区服务中心建设提供资金保障。二是积极拓展农村社区建设经费来源，逐步建立财政专项投入、各类涉农资金、部门帮扶资金、无偿援助及商业投资等多渠道的资金投入机制。三是动员村民以自愿投资、义务投劳等形式积极参与社区建设，建立市、乡镇机关单位结对帮扶农村社区建设制度。四是大力倡导发展农村集体经济，提高农村集体可用收入在农村社区建设方面的投入，同时采用补助、奖励、收费减免等措施，吸引民间资本参与社区服务。五是着力发展农村社区服务中心院办经济，利用耕地、院舍等资源开展种植和养殖业，逐步提升社区自身造血能力。

（二）多措并举，加强农村社区服务设施建设

一是在项目规划方面，注重对现有闲置资源的整合利用，重点依托现有村级组织、空闲校舍等场所，采取改扩建的方式，改善农村社区服务设施条件。二是围绕农村社区服务中心建设的国定标准，实行分类推进的建设模式。对现有面积在300平方米以上的村部改建成社区服务中心；对面积在200平方米左右的村部，实行先挂牌再改建成社区服务中心，并逐步完善设施条件；对面积在100平方米左右的村部，先进行改扩建，再挂牌开展服务。三是完善农村社区服务设施功能。农村社区服务功能设置应满足村民自治、社会管理、社会救助、劳动就业、社会保险、医疗卫生、农业生产、社会治安、计划生育、文化教育、体育及环保等村民基本公共服务需求。原则上服务中心要设置“五室、二站、一厅、一场所”（“五室”指社区办公室、多功能活动室、文体活动室、图书阅览室及社区警务室，“二站”指社区医疗服务站、经常性捐助站，“一厅”指综合服务厅（设置社会救助、经济发展、法律维权、计划生育、中介服务等5个窗口），“一场所”指健身文体活动广场）。有条件的地方还可以根据当地群众需要，建立日用消费品、农业生产资料超市、洗浴、理发和饭店等服务设施。同时，民政部门要带头进入农村社区，资金发放、救助要率先进入农村社区服务中心，各类事业单位要积极参与农村社区建设。

（三）提高农村社区服务供给效率

统筹乡村社区发展，积极探索由乡镇社区服务站负责辖区内各农村社区服务中心的综合协调发展，将农村公共服务资源集约管理在乡镇、服务在农村。积极开展城乡社区与农村社区结对帮扶、结对共建，推进城乡社区服务不断向农村基层社会公共服务领域的延伸和拓展。加强信息化建设，将农村基层综合公共服务信息化平台建设纳入城乡社区信息化服务平台建设中，促进服务资源的共建共享和有效供给。

（四）提高村民参与社区服务发展的积极性

一是进一步突出村民在农村社区发展建设中的主体地位，鼓励村民广泛参与社区发展，不断扩展村民参与渠道，丰富参与内容。二是建立村民服务需求动态反馈机制。逐步提高村民民主自治意识，通过发放调查问卷、集体议事等形式，不断吸引村民参与社区服务中心发展，准确把握服务需求，合理设置功能，不断提高服务效益。三是在有效发挥上级部门对农村社区服务中心的监管职能基础上，减少对机构运行的过多干预，给农村社区发展留出更多自主空间。

（五）推动农村社区服务机制创新

一是建立“先建机制、后建工程”的建管机制。在工程项目建设前，充分问政于民，召开群众会，对工程项目建设的内容、标准、方式等进行集体议定，以80％以上群众举手表决同意为准，实行相互监督的管理制度。在工程项目建设中，接受民众监督，承载协调各方利益诉求、组织群众投工投劳及监管工程建设指标等功能，对工程项目建设的形象进度及支出情况定期公示，确保“阳光操作”和顺利推进。在工程项目完工投入使用后，让服务设施切实服务于民，让村民切实得到益处。建立竞建机制，建立竞建长效机制，对项目及资金实行公示，开展绩效评价并在区内进行评比，对项目实施得好的村委给予重点倾斜，同时规范议事程序，健全各项制度，确保议事和审批过程透明、公开，实现管理的精细化。二是建立非公共服务供给机制。围绕农资、物流、农产品收储、金融和商超等市场领域，采取租赁等方式，吸引各类有资质的企业和个人在农村社区服务中心开展有偿经营，缓解服务中心日常运营经费筹措难问题，提升机构的可运行性。鼓励有实力的企业在社区服务中心开展连片连锁经营。

（六）加大农村社区人才培养力度

一是建立健全以培养、评价、使用和激励为主要内容的政策措施和制度保障，制定工作规范，通过各种形式培训农村社区管理和服务人才，扩大农村社区社会工作人才队伍规模，不断提高社区服务工作者的职业道德、服务意识和业务水平。二是加强各类高等学校和科研机构社区服务研究和社区服务相关学科建设，为农村社区服务体系培养各类专业人才。三是制订各类农村社区服务工作者的评价标准，全面推行选聘制、任期目标制和绩效考核制。制定优惠政策，鼓励吸引更多社会优秀人才、大学生到农村社区工作，切实解决农村社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇，并使待遇水平随经济发展而适当提高，同时为他们开展好农村社区服务提供必要的工作条件。四是在农村社区中普遍设立了村社区工作协调委员会、老年协会、妇联会和残疾人协会等民间组织，依托村社区服务中心开展村民自治活动

（七）健全农村社区发展相关法律法规

研究出台支持农村社区服务体系发展的有关法律法规，明确农村社区服务体系投资、建设和运行的主体与相应责任，尤其是要完善投入保障机制。制定农村社区服务准入标准、社区服务设施建设标准及社区信息化建设标准，规范服务和建设行为。加强普法工作，提高农村社区工作人员、社区组织成员和全体社区居民的法律意识。

［1］中国农村公共服务［M］.北京：中国发展出版社，2002.

［2］甘信奎.新农村社区建设模式及政策推进［J］.江汉论坛，2009（2）.

［3］易国锋.农村社区建设问题的研究评述［J］.理论与改革，2010（3）.

C912.8

A

李克（1980-），男，博士，研究方向为经济学。