地方人大及其常委会在宪法实施和监督中的作用探析

陈军

（中共山东莱芜市委党校，山东莱芜，271100）

地方人大及其常委会在宪法实施和监督中的作用探析

陈军

（中共山东莱芜市委党校，山东莱芜，271100）

关于地方人大及其常委会是否具有宪法监督权的争论由来已久，事实上，地方人大及其常委会在国家权力体系中居于特殊地位，对地方违宪行为等负有特殊责任，在宪法贯彻实施中也具有特殊作用。从地方人大及其常委会实施宪法监督的对象、范围、方式和程序四个基本范畴来看，理应发挥其在宪法监督中的重要作用。对此，地方人大及其常委会还应注意加强自身建设，正确处理和全国人大及其常委会、和人民法院以及和地方党委的关系。

地方人大；宪法；监督；违宪

宪法是国家的根本法，宪法的实施和监督在我国政治生活中具有重要意义，它关系法治权威，体现人民意志，因而必须在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。然而，现实政治生活中，我们发现部分干部宪法意识有待提高，宪法实施和监督制度有待健全，违宪现象在个别地区依然存在。十八大以后，我们党高度重视宪法的实施监督，四中全会在三中全会的基础上进一步提出要健全宪法实施和监督制度。我国宪法也在序言中明确提出一切党、政、社团组织和个人均负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这其中必然包括地方人大及其常委会，其作为地方权力机关，在宪法实施和监督过程中如何发挥作用，将关系到宪法尊严的维护和宪法权威的树立。

一、地方人大及其常委会宪法监督权之争

关于地方人大及其常委会是否具有宪法监督权的争论由来已久，事实上，对宪法实施进行监督的讨论和宪法的产生是一起出现的。早在一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中就曾赋予全国人大监督宪法实施的职权。而对于地方人大在法律实施方面的职权规定，最早见于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954年），当时该法规定县级以上的地方人大在本行政区域内保证法律、法令的遵守和执行。十一届三中全会以后，我国对于宪法实施的监督也愈加重视。继1979年《地方组织法》第一次明确赋予地方人大保证宪法实施的职权以后，1982年宪法确定全国人大常委会也具有监督宪法的职权。此后，1986年修订的《地方组织法》指出，县以上的地方人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。至此，法律也明确了地方人大常委会在宪法实施中的作用所在。

现行《宪法》第62、67条明确指出：全国人及其常委会具有监督宪法实施的职权。有专家学者据此认为只有全国人大及其常委会才具有真正的宪法监督权，并指出：“目前在法学界及人大工作的实践中，对谁来监督宪法的实施这一问题的认识有一种把监督主体多元化、扩大化的倾向。”［1］他们判断的理由主要是宪法监督机关应该具有宪法解释权，而我国《立法法》将这一权利赋予了全国人大常委会，据此，他们将地方人大及其常委会排除在宪法监督权之外，而对于宪法要求的保证宪法实施的规定，他们则将其称为“保障条款”；对于地方人大及其常委会所享有的某种改变权或撤销权，他们也置之不理。也就是说，即使地方人大及其常委会发生了纠正违宪事件的行为，他们也坚称这属于违法范畴。［2］

事实上，现行《宪法》第99条，现行《地方组织法》第8、9、44条都有条款确认，在本行政区域内，地方人大及其常委会应保证宪法实施，虽然保证宪法实施不等同于宪法监督，但“宪法监督对于保证宪法的全面有效实施是不可或缺的”［3］。可以说，离开宪法监督，保证宪法实施也将成为空谈。即使我们抛之上述条款不论，根据现行《立法法》第99条的相关规定：有权启动宪法监督程序的主体如认为地方性法规等和宪法相抵触，可以建议或者书面要求全国人大常委会进行审查。这种有权启动宪法监督程序的主体包括各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，这实际上也是赋予了省、自治区、直辖市的人大常委会具有部分宪法监督的职权。据此，有观点认为“地方各级人大及其常委会在本行政区域内实际上也具有宪法监督的职权”［4］。

在综合上述两种观点的基础上，本文认为，宪法监督有广义和狭义之分，从广义上来讲，既然宪法确定的具有保证宪法实施职责的主体是多元的，那么，同样这些主体均具有宪法监督的权利，事实上，宪法体现的是全民意志，理应由全体社会力量和全国各族人民共同参与，这其中必然包括地方人大及其常委会。从狭义上看，宪法监督是国家特定机关依法监督宪法实施的一种行为或者活动。在我国，这一权利属于全国人大及其常委会，但是，宪法同样赋予了地方人大及其常委会在本行政区域内应保证宪法实施的职权。所以，总的来看，地方人大及其常委会在宪法实施监督过程中确需负有重要责任，理应发挥重要作用，如果片面的将地方人大及其常委会排除在宪法监督权之外，不利于宪法的监督实施。

二、对地方人大及其常委会宪法监督权的理性思考

由上述讨论我们可以看出，地方人大及其常委会在宪法实施监督过程中理应发挥重要作用，然而在理论上还存在将地方人大及其常委会排除在宪法监督权之外的认识。在实践中，地方人大及其常委会的这一作用也并未受到应有的重视，所以，理性思考地方人大及其常委会的宪法监督权，明确地方人大及其常委会在宪法监督中的作用意义重大。

（一）地方人大及其常委会在国家权力体系中居于特殊地位

在地方国家机关体系中，地方人大作为地方国家权力机关，代表本行政区域内人民意志，实际居于核心和领导地位，按照相关法律规定，地方“一府两院”由它产生、受它监督、对它负责，并且法律赋予地方人大及其常委会相对应的改变、撤销和罢免、补选等权力。作为地方权力机关而言，地方人大及其常委会的监督权实际也包括对违宪行为的监督。近年来，虽有学者效仿西方国家经验，提出设立专门的宪法监督委员会、或者设立宪法法院等设想，但事实上，在世界上建立宪法监督制度的国家中，几乎没有一个国家的宪法监督纯粹是由一个机关行使的。并且，全国人大及其常委会在立法方面的工作非常繁重，如果单纯依靠全国人大及其常委会进行宪法监督，在我们这样一个幅员辽阔的国家难免有些力不从心。因此，在现实中我们也应发挥地方人大及其常委会的宪法监督作用。

（二）地方人大及其常委会对地方违宪行为等负有特殊责任

从宪法监督的重要内容——违宪审查来看，“现行宪法规定的宪法监督体制实际上一直处于虚置状态”［5］。因为，到目前为止全国人大及其常委会并没有真正做出一件有关法律或者法规违宪的判定。但事实上，近年来在许多地方都出现过违宪的行为或者问题，而这些问题多发生在基层。在目前这样一种监督体制下，如果我们人为将地方人大及其常委会排除在宪法监督权之外，明显不利于违宪行为及问题的审查。所以说，“不承认地方的宪法监督权就意味着否认地方人大及其常委会纠正这些违宪行为的合法性”［6］，要想让地方人大及其常委会保障宪法的实施则必须让其拥有一定的违宪审查权。

（三）地方人大及其常委会在宪法贯彻实施中具有特殊作用

地方人大及其常委会的工作和宪法息息相关，它不仅要带头遵守宪法、积极贯彻宪法精神、做好宪法的宣传普及工作，还要在本行政区域内保证宪法实施。比如：地方人大在制订一项地方性法规时，除了要考虑当地因素以外，首先应当确定的是该法规符合宪法精神，不会侵犯宪法所规定的公民的各项权利。［7］可以说，地方人大及其常委会和宪法关系的紧密程度仅次于全国人大及其常委会，正因为地方人大及其常委会在宪法贯彻实施过程中发挥了如此重要的作用，让其承担一定的宪法监督任务也是一种必然。

三、地方人大及其常委会监督宪法实施的基本范畴

明确这一问题，将是我们确认地方人大及其常委会具有宪法监督权的最有力佐证。对此，我们将从地方人大及其常委会宪法监督的对象、范围、方式和程序四个角度对其进行考察。

（一）地方人大及其常委会宪法监督的对象

按照宪法及地方组织法的规定，地方各级人大选举本行政区域内政府主要领导，县级以上人民代表大会还选举本级人民法院院长和人民检察院检察长，县级以上人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间还将履行部分任免权。党的十八届四中全会决定也明确提出建立宪法宣誓制度。此外，现行《地方组织法》第44条也指出：县以上地方人大常委会受理人民群众对本级政府、法院和检察院机关及其工作人员的申诉和意见。这些都说明，地方人大及其常委会的宪法监督对象应该包括上述由其产生的地方国家机关及其工作人员。当然，对于本行政区域内的其他组织或人员发生违宪行为时，地方人大及其常委会也有权进行监督。

（二）地方人大及其常委会宪法监督的范围

对此，我们可从地方国家机关及其工作人员可能违宪的范围考虑。从具体工作来看，大致分为以下三种情况：一是地方政府、人民法院、人民检察院等地方国家机关在做行政决定或者行政命令时可能存在的违宪情况，地方人大及其常委会对其监督的主要方式是听取审查相关工作报告，改变或撤销其不适当的决定或命令；二是具备制订地方规章资格的人民政府在制订规章时可能发生的违宪情况，地方政府在制订规章时需报国务院和相对应的人民代表大会常务委员会备案，在人大常委会备案时应对其是否合宪进行审查；三是地方国家机关及其工作人员在其实际工作中发生的可能产生的违宪行为。除上述内容外，在实际工作过程中，因违宪行为广泛、主体多元等原因，宪法监督的范围可能更加广泛。

（三）地方人大及其常委会宪法监督的方式

考察地方人大及其常委会宪法监督的方式应和其日常工作结合起来，从宏观层面看，这种监督方式包括事前审查和事后审查，事前审查主要指在地方规章和地方规范性文件颁布实施以前、在相关行政决定和行政命令执行以前，依照相关法律，按照相关程序进行的审查，其中审查的目的之一就是确定其是否符合宪法精神；事后审查则主要指对地方国家机关及其工作人员在实际工作过程中发生的违宪行为进行纠正，同时也包括对相关地方性规范文件颁布实施后的检查。具体来看，这种监督方式则更加广泛，包括维护法制统一（由于很少直接依据宪法行使职权，地方人大及其常委会在日常工作中维护法制统一的最重要也是最经常的标准还是法律［8］）、纠正本行政区域内的违宪行为、对法律法规实施情况组织执法检查、开展规范性文件备案审查等等［9］，其中，“执法检查已成为近年来县级以上地方各级人大常委会实施法律监督的一个重要方式”［10］。总的来说，地方人大及其常委会实施宪法监督的方式紧紧依托法律赋予其的职权，在实际工作中这种监督方式和其法律监督方式大致相同。

（四）地方人大及其常委会宪法监督的程序

尽管法律赋予了地方人大及其常委会宪法监督的相关职权，并且在宪法监督实施过程中地方人大及其常委会确实发挥了一定作用，但地方人大及其常委会在本行政区域内进行违宪审查时，必须履行法律规定的相关程序。现行《立法法》第46条、第99条相关条款规定，省、自治区、直辖市的人大常委会可以作为主体向全国人大常委会提出法律解释要求，针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等法律条款可能存在的违宪问题，法律也确定了相应的违宪审查程序，即由上述主体向全国人大常委会提出审查要求。这是法律针对行政法规等法律条款确定的违宪审查程序，但对于地方国家机关的行政决定或者行政命令以及地方国家机关及其工作人员工作过程中可能涉及的违宪问题法律并未做出明确的程序性规定。此外，需要注意的是，我国宪法解释权属于全国人大及其常委会，对于地方涉及的违宪问题，其最终确认必须由全国人大及其常委会来完成。

四、地方人大及其常委会在宪法实施和监督中应注意的问题

在地方人大及其常委会的实际工作中，其宪法实施和监督过程并不是孤立的，而是和全国人大、地方党委、地方法院等有着千丝万缕的关系，如何在宪法实施和监督过程中正确处理这些关系，决定着地方人大及其常委会的宪法监督权能否顺利实现。

（一）地方人大及其常委会如何加强自身建设

毋庸置疑，地方人大及其常委会应加强自身建设带头遵守宪法。但在理论上是否应有个前提假设，即地方人大及其常委会应正确遵守宪法，这即产生了一个新的问题，地方人大及其常委会是否会违宪？答案是肯定的，地方人大及其常委会有可能违宪，比如：“现行宪法第27条规定，一切国家机关均实行精简原则，地方组织法对此既没有重复规定，也没有做进一步的解释说明，但如果一个地方人大常委会设十几个副主任，就是违宪”［4］。所以，地方人大及其常委会必须不断加强自身建设，确保自身正确遵守宪法，即保证自身做出的决定、决议等不与宪法、法律的精神、条款相违背，不与上级人大及其常委会的决定、决议相抵触，这是地方人大及其常委会履行宪法监督权的首要前提，也是保证我国法制统一的重要基础。

（二）地方人大及其常委会如何处理和全国人大及其常委会的关系

关于二者在宪法监督上的关系，我们必须明确以下几点：一是二者权限不同，地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法实施，对本行政域内的地方国家行政机关及其工作人员依法履行监督职责，而全国人大及其常委会除了依法履行对国家机关的监督职能以外，还要负责全国范围内有重大影响的违宪案件的最终确定，范围更加广泛；二是二者效力不同，地方人大及其常委会不具备宪法解释权，因此不能对宪法性问题做出最终裁决，由全国人大及其常委会对宪法问题做出最终判定有利于维护我国法制统一，当然，这并不影响地方人大及其常委会在本行政区域内发挥监督作用；三是二者地位不同，全国人大及其常委会在宪法监督问题上的地位更重要，应居于核心地位，地方人大及其常委会的宪法监督只能作为全国人大及其常委会宪法监督的补充存在。

（三）地方人大及其常委会如何处理和同级党委的关系

社会主义法治必须在党的领导下进行，依宪执政作为社会主义法治的关键环节也必须依靠党的领导。在实际工作中，党领导人民制定宪法。各级党组织和党的各级干部在工作中不仅要做到带头遵守宪法、自觉维护宪法权威、积极捍卫宪法尊严，并且要坚决贯彻党的理论、方针、路线、政策，坚决拥护党中央的各项决定，只有这样才能真正保证党中央的统一部署和具体领导宪法监督目标的最终达成。所以，地方人大及其常委会在本行政区域内监督宪法实施时，也必须依靠同级党委的领导，在此基础上，如能获得同级党委的支持，则更能让地方人大及其常委会的宪法监督顺利开展。

（四）地方人大及其常委会如何处理和人民法院的关系

在西方国家中，存在多种以法院作为宪法监督主体的模式，如：宪法法院专门监督、普通法院附带监督、议会与普通法院共同监督等等。［11］在这其中，宪法法院制度作为一种新兴的且日益呈现出旺盛生命力的宪法监督制度备受社会关注。据此，有学者提出观点，应在我国设立专门的宪法法院进行宪法监督，需要指出的是这种观点和我国现行人民代表大会的政治体制不符，和宪法的基本要求相冲突，并不适宜我国。事实上，我国法律已经确定了地方人大和地方人民法院的关系，即“地方各级人民法院由本级权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督”［12］。并且为了保证人民代表大会监督权的行使，我国现行宪法规定了人大对司法机关的监督手段和方式，如选举产生各级人民法院院长、副院长、有权罢免由其产生的法官、可组织特定的调查委员会等等。事实上，“立法机关监督司法机关不是干涉宪法授予法院独立审判的职权，而是对法官的行为是否违反宪法、其行为是否与法官职务的特殊要求相符进行监督”［13］。但是法院在宪法监督中到底发挥什么作用呢？本文认为应授权人民法院行使部分宪法监督权，如授权最高人民法院和省级高级人民法院依照法律相关规定进行部分违宪案件的审理，当然，在这其中必须明确“法院在具体审判案件的过程中直接适用宪法规范的问题”［14］，以填补全国人大及其常委会以及地方人大及其常委会在宪法监督中的一些空白地带。只有这样，才能更好的让地方人大及其常委会发挥宪法监督作用。

总之，从理论和实践两个层面来看，赋予地方人大及其常委会部分宪法监督权，重视地方人大及其常委会的宪法监督作用，将对保障宪法实施、推动宪法监督产生积极意义。

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［8］刘松山.地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用［J］.法学论坛，2009（03）：85-89.

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陈军（1985-），男，硕士，讲师，研究方向为政治学、法学。