略论新生代农民工市民化进程中的政府责任

王　锐

略论新生代农民工市民化进程中的政府责任

王锐

摘要：新生代农民工的市民化是新型城镇化的一个组成部分。目前，新生代农民工市民化过程中还存在许多制度性障碍。政府应推进制度创新，改革户口管理制度，构建平等的就业制度，完善社会保障制度，完善住房保障和供应体系，从而促进新生代农民工市民化。

关键词：新生代农民工；市民化；政府责任；制度供给

中图分类号：C924.21

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）07-0031-02

作者简介：王锐（1988-），男，硕士，自贡广播电视大学（四川自贡643000）助教，研究方向为政治学、思想政治教育。

收稿日期：2015-05-04

2010年的中央一号文件指出：要推进城镇化发展的制度创新，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题［1］。这是中央文件中第一次使用“新生代农民工”的提法，并明确要求“着力解决新生代农民工问题”。促进新生代农民工市民化，需要政府发挥主导作用，推进制度创新，消除制度障碍。

一、新生代农民工市民化的内涵

“新生代农民工”是相对于20世纪80年代外出务工的“第一代”农民工而言的，指于90年代初次外出务工或经商的农村流动人口［2］。近几年的《中国流动人口发展报告》和《清华大学中国城镇化调查》以“80后”来称呼该群体。

在我国，“市民”特指在城镇居住的非农业户口的城镇居民。新生代农民工市民化是指新生代农民工转化为城镇居民的过程。促进新生代农民工市民化，对于我国的现代化进程具有重要战略意义，它影响到农村人口向城市有序迁移，影响到城乡社会经济结构的转型，影响到数亿农村人口的生存状态，是落实“四个全面”和实现“中国梦”的客观需要。

二、制度供给方面的问题

新生代农民工市民化也是一项系统工程，每个环节都需要有相应的相对完善的制度支撑。目前，有关制度体系还存在一些问题。

城乡分割的二元户籍制度最初是为了粮食统购统销而设计的。计划经济时代结束后，在市场力量的冲击下，处于“锁定”状态的户籍制度的客观局限性依然存在。即使像“郑州模式”这样的户籍改革形式上取消了户籍，但也并未解决附着于户口上的其他权利和制度问题。户籍制度仍限制着新生代农民工融入城市，他们还不能真正享有户籍背后应有的权利和均等的公共服务。

（一）就业制度问题

政府应依法履行保护劳动者权利的职责，但现实中的执行状况却较差。在一些城市，政府追求地方短期利益，对用人单位不给予法定社会保险和劳动保护条件的行为默许甚至纵容，农民工不容易获得平等的劳动报酬权利。

在技能培训和职业教育方面向农民工实行政策倾斜，但政策覆盖面总体较小，培训教育质量与效果也较差。新生代农民工获得培训的机会很少。可以自主参加的，许多人又往往因经济原因无法参加。职业技能水平直接影响到农民工的收入增长和职业稳定性。

（二）住房制度问题

住房是新生代农民工能够在城市扎根的基本条件。由于户籍的限制，他们却难以成为城市住房保障制度所要保障的对象。居无定所，必定影响其工作和生活。购买商品房，对于普通市民而言都已是沉重的负担，对于整体收入水平偏低的新生代农民工而言更是难上加难。城市的经济适用房，其保障对象是以城市中低收入居民为主，新生代农民工基本上没有机会。

（三）社会保障制度问题

对于进入城市工作生活的新生代农民工来说，

社会保障能够实质性地增加他们留城追梦的安全感。近些年，许多地方政府已经开始将城市社会保障的有关政策向农民工群体倾斜，正规就业的农民工可以参保。但是，这并不意味着新生代农民工已被纳入城镇职工的社会保障体系，真正参加或享有医疗、养老、失业保险的新生代农民工占比仍然很小。这跟政府对企业与农民工投保行为的监管缺位和有关宣传缺乏持久性、系统性都有关系。

制度供给缺失的根本原因在于城乡二元结构。城乡二元结构是在特殊的历史时期形成的，已成为我国经济和社会发展的一个严重障碍。城乡二元结构实质是“城乡分割，一国两策”，表现为“城市保护、城市偏向，歧视农民”［3］。城乡二元结构不只是将城乡在空间上分割、户籍上限制，更主要的是在与户籍挂钩的就业、住房、社会保障、子女教育等方面，实行的是“一国两策”。

三、制度视角下政府的责任

李克强总理强调“城镇化关系到我国现代化的成败”。新生代农民工市民化问题是新型城镇化建设的难点之一。在其中发挥主导作用的政府，要解放思想，转变职能，进行制度改革和创新，为新生代农业转移人口市民化创造良性的政策环境，并积极引导其他社会主体参与配合。

（一）改革户口管理制度

城乡分割的户籍制度是城镇化和农民工市民化的一大障碍。户籍制度的改革不可能一蹴而就，在继续深化户籍制度改革的同时，要积极推进基本公共服务均等化。

2014年7月，公开发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了户籍制度改革的目标：“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施”［4］。户籍制度改革的步伐要加快，同时必须坚持以人为本、尊重群众意愿的原则，防止出现“被落户”现象。居住证制度是变革城乡分割的户籍制度的一个十分重要的过渡性措施，使得户籍改革由原先的“一次性、高门槛”模式过渡到“渐进式、低门槛”模式。只要符合最低居住条件，就可以在居住地申领居住证。居住证持有人具备一定条件后，再到居住地申请登记常住户口。要保证居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利，还需要建立和完善一系列配套的制度措施。要逐步剥离附着在户口上的公共服务和福利功能，还原并突出其人口登记、信息管理功能。

（二）改革基本公共服务制度

1.构建平等的就业制度

影响新生代农民工收入的因素，除了其自身能力和素质以外，主要是就业制度。政府应坚持以持续稳定提供就业机会为前提，把构建以公平获得劳动报酬和改善劳资关系为重点、加强新生代农民工职业培训和教育为关键的平等就业制度作为就业层面制度改革和政策创新的核心。一方面，构建和谐劳资关系，建立农民工工资合理增长机制。保证并逐步提高最低工资标准，加强对企业订立和履行劳动合同的监督执法力度，加强职业安全卫生指导和管理。另一方面，发展面向全体农民工的职业培训和教育，提高新生代农民工就业能力和素质。完善职业培训和教育制度，把新生代农民工纳入国民培训教育体系。坚持尊重自主选择、市场导向与政府投入兼顾的原则，形成企业、政府、劳动者、培训机构联动推进的教育培训机制。加大公共财政专项投入，引导企业转变观念，强化企业培训的责任。

2.建立住房保障和供应体系

将农民工纳入城镇住房保障体系，意味着中央和地方政府都要在这方面加大财政投入。要逐步完善政策性支持之外的农民工住房供应体系，鼓励企业提供标准化工人宿舍，进一步规范和培育住房租赁市场，引导房地产市场提供低总价、小户型的普通商品房。构建适合新生代农民工特点的住房保障体系，主要住房供应源为政府、市场、用工企业。政府组织建设适用于农民工的保障性住房，其中，公租房应占较大比例。市场包括规范有序的租赁市场和公开透明的一二级市场，租赁市场提供相对低端、便宜、生活功能齐全的普通出租房。

3.完善社会保障制度

加强有关立法工作，加强社会保障有关知识的宣传和咨询服务。针对新生代农民工的特点和市民化意愿，修改完善社会保障法、劳动法及其配套的相关政策法规。

实行分层分段管理，实现城乡、区域之间的转移接续。国务院发布的《社会保障“十二五规划”纲要》早就提出了这项任务：以农民工为重点，妥善解决人

员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接，逐步提高各项社会保障水平，缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距。地方政府要联系地方实际，建立和完善统筹城乡居民基本养老保险的规章制度。

为职工购买社会保险，许多用人单位尤其是私营企业、集体企业缺乏主动性、积极性。对此，要强化政府的监督责任。政府相关职能部门应定期检查企业员工的工伤、医疗等保险办理情况，督促用人单位贯彻落实有关法律法规和政策的精神与要求。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[EB/OL].（2010-02-01）.http：// politics.people.com.cn/GB/1026/10893985.html.

[2]王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系[J].社会学研究，2001（3）.

[3]刘铁芳.乡村教育的问题与出路[J].读书，2001（12）.

[4]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].（2014-07 -30）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014 -07/30/content_8944.htm.

（编辑：米盛）