“公共利益”、“新闻自由”与“IPSO”*——英国报刊业监管改革核心问题述评

■李丹林

“公共利益”、“新闻自由”与“IPSO”*
——英国报刊业监管改革核心问题述评

■李丹林

英国报刊业的监管目前处于一种尴尬局面。根据《莱维森报告》中的建议，议会通过了经女王签字生效的《皇家宪章》文本，但是报刊业并未按照这一宪章的要求，而是根据自身曾经提出的皇家宪章文本和相关法律文件组建了新的自律监管机构IPSO。这次改革的宗旨是在不损害新闻自由的前提下，更有效地保护公共利益，因此，新的监管机构的“独立性”和机制的“有效性”是改革的核心。本文通过对两个宪章的差异介绍和分析，以期对英国报刊业监管改革的宗旨和核心问题能够有一个清晰的呈现。对于英国报刊业监管改革过程中复杂性和本质有一定程度的分析。

报刊监管；莱维森报告；皇家宪章；新闻自由；公共利益

本文是笔者《谁来监守守护者？》①一文的续篇。笔者其时访学于牛津大学，实地观察了2011年《世界新闻报》窃听丑闻曝光之后，英国报刊业经历的震荡。当时国会授权莱维森法官主持进行了“对于报刊界的文化、伦理和实践”的调查。根据调查，既有的报刊业的自律监管制度即PCC制度被认为不能再继续施行下去。英国社会普遍认为，为了保持一个高水准的良好的报刊界，为了更好地维护公众利益，必须建立新的报刊监管制度。从2012年11月29日莱维森法官向英国议会众议院提交报告进行辩论，到现在已经两年多。相对于笔者基于截止到2013年5月份的观察完成的上文，现在，对于英国报刊业监管的一些重要问题的研究有了进一步的拓展，并对其最新进展也有了更为全面的观察。其中关于这次改革的原因、过程、争论和博弈等另文分析，本文通过比较莱维森报告和建议、两个皇家宪章、IPSO的相关法律文件等重要文献，围绕新的监管制度的核心问题“有效性”和“独立性”进行分析。

一、英国报刊业监管制度概况

英国报刊业发展300多年来，在经历了与王室、政府的斗争并获得新闻自由之后，一直在这一原则保护下，通过遵循自身的职业伦理自由运作。20世纪中叶英国报刊业进入了行业自律时代，其标志是1953年报业评议会（Press Council，PC）的设立。报业评议会的目标是保持新闻记者的高水平的职业伦理和增进新闻自由。60年来，针对新闻自由制度下报刊业存在的问题，在2011年之前进行过6次调查。第六次调查的成果就是1990年6月发布的《卡尔卡特报告》，成立了报刊投诉委员会（Press Complaint Commission，PCC），作为报刊业的自律机构，来对报刊业进行自律监管（self－regulation）。报刊投诉委员会一直运营到2014年9月。

报刊投诉委员会由17名董事组成，其中10名是来自业外的公共成员（public member or lay member），7名来自业内，是在任的编辑。PCC的资金来源，由新闻标准财务委员会（Press Standards Board of Finance，PressBoF）通过向各报业机构征收来保证。在PCC体制下，PressBoD拥有任命董事会成员和执业守则（code of committee）委员会成员的等权力。PCC对于违反《执业守则》的行为可以采取如下行动②：谈判协商救济措施（这些措施包括进行道歉、发表更正声明、修改记录、删除文章）；对违反执业守则的行为进行谴责，由PCC主席发布公众批评的文章；主席向编辑发出谴责信；为避免重犯错误，跟踪被谴责编辑的行为是否已经改变；制定必要的措施（这些包括在适当情况下的纪律处分），对严重违反守则者追究责任；向编辑所供职的出版商提示对该编辑采取惩治行动，等等。

按照当初制度设计者的构想，公共性成员占多数，就可以代表报刊业之外的公众的利益，使得PCC的运营和行为能够独立于报刊业。PCC的运营经费也不是来自政府，由于没有政府投入，因而能独立于政府，避免政府侵犯新闻自由。

PCC成立运营20年来，对于保持报刊业的执业水平还是发挥了很大的作用。在对PCC的多次评估中，无论是专门的评估机构，还是政府部门，都给予了良好评价。直到2007年，议会的一个特别委员会在对报刊业的自律状况进行调查后，其结论仍然是应该保持报刊业的自律制度，认为没有理由需要制定成文立法监管③。但是社会上时有对PCC的批评，要求通过成文立法，特别是制定隐私法，来约束报刊业，以保护公众免受媒体侵犯的呼声一直不断。在窃听丑闻被曝光前，PCC存在的问题已经引起了政府、公众的关注。2009年，议会的一个独立委员会对于PCC的治理结构（gorvance review）进行了审查。2010年7月份发布的审查报告表明，PCC在治理结构的关键方面存在着需要改进的问题：委员会（PCC）对于自己存在的目的和扮演的角色定位不够明确，董事会中非业界委员的制衡力量不够，人员任命和运作系统不够透明公开，缺乏对委员会的运作和投诉处理的严格监督和审查等等④。

一言以蔽之，PCC框架下的报刊业的自律监管机制，对于行业来说“独立性”（independence）不够，在保护公众利益方面缺乏“有效性”（effectiveness）。因此法官在调查报告中明确表示“PCC不应该再继续存在下去了”⑤。虽然旧有的自律制度存在如此问题，但鉴于实行自律为保护新闻自由所必须，对于如何建立新制度，法官仍然建议要采取自律监管机制。因此，新制度的核心就是如何在自律的前提下，使自律机构更加独立于报刊界，自律机制对于报刊界具有更有效的约束力，进而避免报刊界滥用自由权利对公众造成新闻侵害，使受到侵害的公众个体能够获得及时有效的救济。

二、“莱维森建议”（Leveson’s Reco mmendation）和“跨党宪章”（Cross-party Royal Charter）

在进行调查的过程中，莱维森法官提出，在未来一个什么样的监管制度适用于报刊业，有三个方面的问题要考虑：第一，一个监管制度的目标应该是什么（what）？第二，这个监管制度应该如何构建（how）？第三，适用哪些具体规范（detailed rules）能够达到其目标。这里“什么（what）”关涉“效果”，“如何（how）”关涉程序、结构和职责。这些“具体规范”应该体现在相关执业守则（code）或规章（regulations）的宗旨和实质性内容中。在对未来制度方案进行设计的时候，对这三个方面的问题既要分别考虑，但同时由于他们之间又不是完全独立，因此还必须把他们进行不同组合，以达到预期目标。⑥

围绕“独立性”和“有效性”，法官在对未来的监管制度的构建方面，认为关键在于监管机构自身的治理结构（governace）、功能赋予（function），以及是否有对于监管机构自身的外部监督（recognition）。

为了达到“独立”和“有效”的目标，法官建议应该通过议会立法的形式来确立这一制度；建立一个新的、能对自律监管机构进行监察的实体（recognition-body），这个机构不受新闻界和政府的控制；要为公众提供便易有效的仲裁服务；对于报刊违反守则的行为给予更为严厉的制裁，包括最高一百万英镑的罚款等。这些考虑体现在基于调查而形成的报告（Leveson Report）中，被称为“莱维森建议”（Leveson Recommendation）。在2012年11月29日的议会辩论中，三大党基本全部接受了建议的内容，但是就采用议会立法的形式来建立新的制度未达成一致。随后首相卡梅伦提出用“皇家宪章”（Royal Charter）⑦的形式，来为新的监管机构的设立提供法律基础。2013年2月7日，皇家宪章草案公布。经过修改，新的文本内容与莱维森建议更加吻合。2013年3月18日，三大党对新的皇家宪章文本达成了一致意见，即“跨党协议”（Cross-party agreement），这一许可状版本被称为“跨党宪章”（Cross-party Charter）⑧。

跨党宪章首先对于独立的监督机构——“督察委员会”（Recognition Penal）⑨做出了详细规定。督察委员会的功能是：确定是否许可报刊业的监管机构的申请（以确定其是否可以开始运营）；对于已经获得许可的监管机构是否许可其继续运营进行审查监督；对于监管机构符合终止其资格条件的时候撤回许可；对于自律监管制度的成功和失败之处提出报告。

督查委员会设有主席和理事会（board）。理事会由包括主席在内的4—8名成员组成。这些成员中，不能有在任的报刊编辑、出版商和政治家。督察委员会理事会的职责是：（一）确定能够为督察委员会服务的雇员或者其它从业人员，特别是为理事会提供辅助、顾问工作的人员。（二）确定督察委员会的工作所需的后勤和资源需求、内部治理结构和传播战略。（三）为了发挥督察委员会的功能，为督察委员会制定战略计划。（四）对是否给予报刊业的自律许可作出决定，并且建立与利害关系人，如报刊界和支持个体权利的压力集团的联系。⑩

理事会是督察委员会的重要组成部分。它既是督察委员会的代表机构，又是决策机构和执行机构。它对督察委员会的行动、业务和运行进行负责，确保督察委员会自身遵守皇家宪章的要求。督察委员会的财务方面，其头三年运营的费用，由国库提供。在这个初始阶段之后，督察委员会将从其收取的许可费中来支付其运营成本。

督察委员会制度的构想，是为了保证新的自律机构能够按照跨党宪章和莱维森报告的要求建立，其目的是使新的自律机构能够保持对于业界的独立性并且能够有效发挥其监管作用。这一制度设计较之PCC时代，有了明显的不同。这是法官考虑如何不使政府直接干预的同时，又能够对报刊业的自律机构增加一层外部的约束。

在对“督察委员会”作出规定之后，跨党宪章文本对于未来的自律监管机构应该如何设置，具有哪些功能和机制，以及相关费用和财务问题也作出了规定。

2013年10月30日枢密院会议（Privy Council）11通过了跨党宪章，经女王签字，宪章生效。但是，这并不表明关于报刊业的监管改革大功告成。恰恰相反，如何建立新的监管制度和组建新的监管机构，真正的博弈才刚开始。因为，按照莱维森报告的建议，新的报刊业的监管制度依然是自律性质，那么组建新的自律机构的工作要由业界来进行，而业界又以自己的实际行为表明，他们并不承认跨党宪章的效力。

三、“业界宪章”（PressBof Charter）和“独立新闻标准组织”（IPSO）

在《莱维森报告》发表后，引起报刊界强烈反应。在2012年11月29日下议院会议上，三大党没有能够就采用莱维森建议达成一致意见，报刊界或许还存在政党们会拒绝法官报告的幻想。但是3月18日三大党就使用皇家宪章的形式达成一致，皇家许可状完全采纳了莱维森建议，于是报刊界开始了相应的行动。

2013年4月25日，PressBof代表业界提出了自身的“皇家宪章”文本，4月30日提交枢密院12。虽然5月份的枢密院会议没有讨论皇家宪章问题，但是，报刊业接下来还是积极行动起来，进行组建新的监管机构的活动。

报刊业首先成立了一个基础工作组织（Foundation Group）——报刊行业执行小组（Industry Implementation Group）。该小组成员由英国主要的全国性报业机构组成，主席由三一镜报集团的主编鲍尔·威克斯（Paul Vickers）担任。2013年7月8日，执行小组公布了新的自律机构的名称为“独立新闻标准组织”（Independent Press Standard Organization），简称“IPSO”。虽然在2013年10月8日，枢密院拒绝了业界提出的皇家许可状，但是在2013年10月24日，业界依然公布了成立IPSO的各项文件，11月27日登载在其官方网站。这些文件都是依据“业界宪章”，结合相关法律的规定制定的。这些文件共有五个部分，具体如下：（一）《成员协议方案》（Scheme Membership Agreement，SMA）。这一文件也就是监管机构和参加到监管系统中的出版商之间签署的合同（contract）。它是支撑新的监管机构建立的具有法律约束力的文件。合同约束出版商归属于IPSO，赋予监管机构进行调查、强制和处罚的权力。该《方案》还规定监管者没有权力以非公平的、不合理的、差别性的方式拒绝任何出版商加入监管系统。（二）《规章》（Regulations）。这组文件确立新的监管机构“独立新闻标准组织”的职权范围和功能，是《成员协议方案》的组成部分。其内容主要涉及确立IPSO框架下的监管机构的监管职能，运营、实施标准调查等。（三）《独立新闻标准组织章程》（The Articles of Association of the Independent Press Standard Organization，IPSO的章程）。这个文件主要涉及独立新闻标准组织的组成、如何进行监管等方面。（四）《监管基金公司章程》（The Articles of Association of the Regulatory Funding Company，）。该文件主要是对监管基金公司（Regulatory Funding Company，RFC）的职责和功能做出规定。监管基金公司负责为独立新闻标准组织提供资金和组建守则委员会。（五）《金融制裁指南》（The Financial Sanctions Guidance），该文件针对如何实施金融制裁，也就是罚款提出指导建议。

对于上述制度设计，报刊业认为IPSO将会实现莱维森建议带来的七个不同的好处：严厉的制裁；前期修正；调查权力；真正独立；向公众免费；报纸及杂志业的支持，以及保障言论自由13。

但是，报刊业对于自律监管机构如此设计，并没有获得社会的认可。相反，它被认为没有按照莱维森法官的建议去做，IPSO只不过是PCC的翻版。

四、《跨党宪章》与《业界宪章》、IPSO的比较

2013年10月8日，BBC网站以一种客观描述的方式，登载了对于二者的比较15。具体有如下方面：（一）针对“政治涉入”（political involvement），跨党宪章：皇家宪章可以被议会修订，但必须是在两院都是超过三分之二通过。业界宪章：议会没有权力阻止或通过宪章的修改和变化，应该由业界和督察委员会共同决定改变宪章。（二）针对“督察委员会”，跨党宪章规定：因为督察委员会将决定报刊界是否被恰当监管，因此禁止离任编辑任职于督察委员会；业界宪章规定；离任编辑应被允许任职于督察委员会，而且要求应该至少有一名委员有报刊业从业经验。（三）针对“任命过程”（appointments process），跨党宪章规定：对于自律监管机构董事会成员的任命委员会，应由不少于4名不多于8名的委员组成，他们中不能有现任的编辑或议员。但业界宪章则规定可有一名能够代表相关出版商的利益。（四）针对“更正与道歉”（corrections and apologies），跨党宪章规定：监管机构有权责令（direct）出版商进行显著的更正和道歉，施以100万英镑的罚款。监管机构董事会能够直接要求更正的性质、范围和位置；业界宪章规定：监管机构有权保证在头版对于不准确报道给予完全的和显著的纠正。对于系统性错误给予100万的罚款。但是，就道歉而言，董事会是要求（require），而不是责令（direct）。（五）针对“仲裁”（arbitration），跨党宪章规定：监管机构可以确定，并经督察委员会同意，对投诉人要求支付一个小额的注册费，要建立一个快速的投诉处理制度，以保证所有个人能够支付得起投诉报业寻求救济的行动。如果地方和地区性报纸能够证明这会给他们带来严重的财务危险，可以选择退出；业界宪章规定：一个仲裁服务应该提供“相对于诽谤诉讼，一个快速的不算昂贵的替代，并且应该是经过试点证明是成功的。

这些差异说明，业界宪章所规定的内容，体现了业界对新的监管机关机构和督查委员会具有更强的影响力，对宪章本身的命运也具有直接的影响力。比如业界宪章规定，督查委员会的初始成员应该是前PressBoF的成员。对《皇家宪章》的修改不应由议会决定，而是由业界决定等。

枢密院根据审议业界宪章委员会提出的意见16，拒绝了业界宪章。这一意见很具体地说明了业界宪章与莱维森建议的差距。枢密院拒绝的理由是：根据莱维森报告，政府的政策已经被限定于应该建立一个独立的验证机构（一个督察委员会）去识别、许可一个报刊界的自律机构。这个自律机构应该是独立于新闻界、议会和政府的。以莱维森报告为标准，业界宪章（PressBof charter）存在如下问题：

（一）在独立性方面：1.业界宪章中的督察委员会缺乏独立性。督察委员会由业界基金组织提供经费，这会导致督察委员会对于监管机构的独立性和有效性的判断产生影响；对于督察委员会理事会进行任命的委员会，包含代表基金组织的意志和代表相关出版商的利益的成员，这会使得业界对任命委员会的工作产生非常强烈的影响；那些具有编辑能力的人有资格成为任命委员会的成员和督察委员会的成员；与政治有关联的成员，如上议员议员，欧洲议会的成员还都有资格成为督察委员的成员。2.业界宪章中的自律机构缺乏独立性。业界对于自律机构的人员任命具有操控性，也不排斥政治家进入自律机构，“上议院的成员、欧洲议会的议员都有资格成为自律机构的成员”。3.业界宪章对于宪章的“确定性”（certainty）没有保障。委员会认为业界宪章没有“可以阻止未来政府单独修改宪章的设计”。举例来说，它没有采用《2013年企业与监管改革法》中“宪章的修改要求有议会通过”的规定。这一规定要求对于宪章的任何修改，除非议会同意修改，满足这一条件，才能向枢密院提出修改的建议。

（二）在仲裁方面：业界宪章将仲裁作为具有可选择性的要求，不作为是成立自律监管机构的必要条件。而莱维森报告要求是必要条件。委员会认为，如果没有仲裁服务，由《2013年犯罪与法院法》引入的激励机制，这也是议会期望的，就不能被激活。

（三）在行业标准守则方面：业界宪章建立的制度是：标准守则必有自律机构的董事会来采用，由守则委员会来撰写。守则委员会包括独立成员和现任编辑。但是，该宪章没有阐明守则委员会和自律机构董事会之间的关系。委员会业界宪章难以最终提供一个强有力的标准守则，而这最终是自律机构的责任。

（四）在“道歉”方面：业界宪章表明自律机构应该有权“要求补救措施”和“有权要求一个补救行为的性质、程度和地点。但是它未说清楚这些补救措施是什么。根据莱维森报告，委员会用这种措辞不能够确保自律机构拥有必要的权力来要求出版商直接道歉。

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（五）在“第三方投诉”方面，业界宪章规定：在第三方投诉的情况下，只有在被宣称的违规行为相当严重，并且有重大公共利益在其中时，自律机构才对投诉予以考虑。根据莱维森报告，所有这些投诉都必须考虑，无论是否有公共利益在其中。委员会认为业界宪章对于第三方投诉提出了比政府政策更高的门槛，这难以为投诉提供有效的处理机制。

基于上述理由，委员会认为，根据莱维森报告，政府政策要求任何处理措施都应该被公众信任并被业界支持。首相曾说“像莱维森所建议的，我们需要一个严厉的、独立的自律机制，这一机制能同时符合受害人的利益、满足莱维森报告的要求。基于上述理由，枢密院拒绝了业界宪章。

对此，业界向法院提起了诉讼，在诉讼被驳回之后，提出上诉，再一次被驳回。但是业界仍然按照自身的意愿提出了建立ISPO的文件。

2013年11月，媒体标准组织对IPSO的文件所体现的内容进行了评估。评估依照莱维森报告所提出的建议，逐项进行了分析17。评估报告指出：成立IPSO的组织机构公开宣称，IPSO所确立的标准：“将会实现莱维森大法官在其报告中所倡导的所有核心内容”。但是，实际上对于莱维森法官的关于自律机制的38条建议，IPSO只满足了其中的12条，有20条并未满足，还有另外的6条，考虑到信息提供的日期，不能确定其是否满足。IPSO满足要求的12条建议中，一些要求应该实质性地改善现有体制，尤其是考虑到内部的投拆和遵守情况，以及出于对记者爆料行为的保护。然而，在IPSO未实现的20条建议中，许多是莱维森报告中的关键内容，包括独立于行业、诉诸司法及投诉。

评估报告认为，通过IPSO建立起的体系应当对于新闻组织成员的投诉及承诺制度有一个实质性的改善。IPSO相对于既有的PCC制度，在某些方面确实有改进，最明显的体现于以下几点：（一）改善了报刊界自身的内部治理及投诉程序。如“合同”规定每一个出版商应当“实施和维护内部的治理规范及程序，以确保其遵守编辑者《守则》；协议也规定每一个出版商应当“实行和维持有效及明确的程序”，以确保对于投诉做到负责及迅速地处理”。（二）为记者人员提供检举热线。即检举人被其单位要求或代表其单位做出违背编辑者“守则”的行为时，IPSO应当提供“一条秘密的检举热线”。（三）记者拒绝违背行为守则，不应受纪律处分。以上这些措施对现有的自律体系而言代表了一种实质性的改进，并且对于记者及新闻组织中的公众人士来说应该会起到更好的保护。

评估报告进一步指出：相对于莱维森报告所给出的建议，围绕这些建议要实现的目标：独立于政府、独立于业界、为公众提供便捷公正的救济等，IPSO的制度设计还差得很远，远未达到报告建议的要求。IPSO实质性的不足在于其缺乏独立性——尤其是对于报纸行业——以及未能向普通人提供法律救济的途径。

首先，在“独立性”方面，IPSO依赖于行业中最大的出版集团并受RFC管理。IPSO的预算，规则及章程，调查及制裁将全部受到RFC的控制。未经RFC的同意，其不得提供仲裁服务、不得对规章体系进行修改变动。这就无法使其独立于行业，反而使其严重依赖于行业。与业界之间有着密切的联系，受制于业界的约束太大。几乎在每一个层面，监管者是依赖于行业的，例如给行业施加实质性的影响，甚至对行业起着控制作用。这种控制和影响通过一个被称为“资金监管公司”即RFC来予以实现。RFC在资金投入、人员任命、章程、投资、制裁、仲裁、选举方面起着重要作用。目前尚不清楚为什么RFC起着包括计算、收集和分发会员费在内的一切职能。

第二个最显著的不足之处是，关于获得法律救济方面。在莱维森法官的建议中，最新及最富有建设性的内容是仲裁部分。仲裁为普通人获得法律救济提供了一种途径——通过高等法院获得救济的费用普通人是无法负担的。同时，仲裁也为新闻出版商提供了一种途径，使其能够避免因诽谤和隐私案件通过高等法院解决所产生的惊人费用。这主要体现在以下方面：（一）关于仲裁：莱维森法官考虑的关键问题之一是普通人应当通过仲裁而获得正义，尤其是随着《按条件收费协议》的修改，修改后的协议很快就会生效。IPSO并没有实现莱维森建议的这一关键内容。只有当经过适当的考虑和协商、经过RFC（行业资助组织）的试验和同意之后，IPSO才可以提供仲裁。即使到那时，每一个出版商可以选择是否签署仲裁服务，即便签署了，出版商可以视具体情况就某个案例而拒绝仲裁。（二）关于投诉：IPSO的投诉过程与PCC非常相似，即投诉是通过调节而不是规章进行处理。事实上，相比PCC，IPSO的投拆过程存在着延长的风险，因为投诉者在向IPSO投诉之前，需要先向出版商投诉。莱维森法官建议投诉者应当先去找出版商，在IPSO制度下，这一内容过程没有时间限制。（三）关于调查和制裁：正如莱维森法官所说的，调查过程应当是“简单及可靠的”。允许至多出版商的6个干预措施。相反，对于受害者来说，不允许其进行干预。（四）关于执业守则：与报刊投诉委员会一样，编辑者实践守则委员会承担着编写标准守则的责任。该委员会是RFC的下属委员会。这一情况违背莱维森的建议，即编定守则应该是董事会的责任。

以上就是这份评估报告的结论。在笔者看来，莱维森报告所提建议围绕“独立”“有效”的核心，一切制度设计和具体规范都是考虑如何达至这一目标，超脱于报刊界的局部利益之上，应该说更有助于未来对于报刊业的监管，以更好地保障公众利益，这些也是英国广大公众所希望的。一些实证数据表明了这一点。比如在枢密院委员会在审议业界宪章的公示期内（Period of Openness），得到社会反馈意见约19400条，其中19000条是反对业界宪章的18。

针对IPSO，媒体标准组织在英国一个全国性网络调查的网站“YouGov”进行了调查，在2014年6月24日公布了结果。总体结论是：“IPSO不能满足公众对一个新的报刊监管机构的期望”（IPSO falls short of public expectation for a new press regulator）。19有一些具体数据，比如，67%的人认为，有一个独立的督察机构对监管机构进行定期检查，这对于报刊业的新的监管制度是非常重要的，如果没有一个独立的监察机构，这个制度就不会有公众的信任。如果监管机构没有独立的督察机制，将会有违反职业伦理和违法行为的风险。

五、现实局面与相关分析

2013年10月30日之后，媒体撇开跨党宪章，自行组建新的监管机构，几经推迟，最终IPSO于2014年9月8日开始运营。截至那时，英国全国性媒体除了少数几个媒体外，其余都签署加入这一新的监管机构的协议。而根据跨党宪章设立的督察委员会直到11月3日才建立起来。但是，IPSO没有要去申请依据跨党皇家宪章成立的督察委员会许可的意愿。代表公众的利益、致力于对媒体进行批判和推动媒体改革的院外压力集团“清除窃听运动”（Hacked－Off）一直在不遗余力地对报刊界的行为进行批评，在IPSO成立时，与受害人代表前往抗议，现在还要募捐拍摄政治广告片，以期让更多的人了解和认识到IPSO并不能发挥其应有的作用，并同时期望通过自己的行动影响下届大选和未来政治家的态度20。英国报刊业的监管未来会如何，IPSO的命运会如何，这都需要待以时日的观察。但是就这一个过程所体现出来的问题我们还是可以有一些初步的结论。

英国报刊监管制度改革，是一个复杂的过程。总结这一复杂过程，可归纳为：两条主线，三方角力。两条主线是：一条为政党和政府为推进改革所进行的努力，包括启动调查、提出皇家宪章、启动督查委员会的组建、呼吁业界遵循法官建议；另一条是报刊业为争取自身利益和权利的斗争。这角力三方是政府、报刊界及利益相关组织、公众及代表公众利益的压力集团，其中主要是代表公众利益的组织是“清除窃听运动”。三者之间的角力状态是：报刊业千方百计地对确立在跨党宪章的莱维森建议的一些方面进行反对和抗争；政府则督促业界尽快按照莱维森报告的要求建立自己的自律机构；清除窃听组织一方面对报刊业不断予以抨击，同时对政府的态度和行为有些予以支持，有些也予以批评。清除窃听组织，作为促进报刊业监管改革的受害人和公众利益的代表，对新的监管改革的制度发挥监督者的作用，即对政府采取的促进加强监管的措施表示支持，又对政府力度不足和妥协之处进行批评，同时更是不遗余力地谴责新闻业的失范行为。因此，在新的制度框架下，有三个“看门狗”（watch－dog）：新的自律监管机构是整个报刊业的看门狗，督察委员会是自律机构的看门狗，而清除窃听组织以及其他类似组织是整个报刊业监管改革，针对政府、报刊业等方面行为的看门狗。

两个宪章的不同，IPSO和法官建议的差距，实际上就是报刊业为了自身能够受到更少的约束，享有更多的自由，承担更轻的责任和避免更多的风险。但是以往的经验已经表明，由于媒体过度的自由，缺乏有效的约束，才使得遭受到报刊侵害的公众没有能够得到及时有效的救济。由此我们看到，无论是法官提出的以成文立法的方式来建构报刊业的监管制度，同时又强调这依然是一个自律监管，还是首相提出用皇家宪章的形式；无论是法官建议和跨党皇家宪章提出的制度设计方案，还是与之相比具有较大差异的业界宪章草案及IPSO的设立文件，都是处于对新闻自由、公共利益的多重价值目标维护和利益维护的博弈与协调中。在对这一问题的追踪研究中，我们看到了媒体为了自身的自由和利益，不屈不饶的斗争；也看到为了促进对于媒体的监管，维护公众利益的压力团体的坚持不懈的努力；也看到遭受媒体入侵的那些受害人及其亲人遭受的痛苦；也看到政府部门的审慎与妥协。

如果说“freedom of press”是从印刷自由演化到报刊自由，再到“新闻自由”，形成了西方社会的一条民主政治的原则和公民的基本权利，那么，报刊业作为媒体，一个市场化组织，它们实际行使的“媒体自由”（freedom of media）已经与人们所设想的“新闻自由”不再是同一事物。正如英国学者所言，“英国媒体自身经常以维护言论自由来反对自由的价值……媒体成为违反《人权法》背后的推动力量不是偶然的”。21

在新闻自由的庇护下，不仅使英国的报刊业产生了一些世界知名的报刊，同时也为英国社会的民主政治运行、信息流通透明、公民知情权实现提供了保障。英国自由主义的媒体史认为走向自由的媒体以各种“不同的方式巩固了民主程序”，“把效忠的对象由政府转移到人民身上，为民主政治服务。民粹主义的媒体史认为，媒体“为大众提供了他们想要的东西，因而促进了文化的民主化”等等22。

那么，如今英国报刊业监管改革，究竟是以牺牲新闻自由为代价，还是为了保护公众的利益对媒体自由的必要约束，这似乎不是一个可以简单回答的问题。但是在信息时代，公众的利益不应该受到媒体自由的侵害，应该受到更好的保护，这是一个历史必然趋势。

注释：

① 李丹林：《谁来监守守护者？》，《新闻记者》，2013年第5期。

② 资料来源：http://www.pcc.org.uk/AboutthePCC/WhatisthePCC.html，访问时间：2014年8月29日。

③ 资料来源：http://www.pcc.org/，访问时间：2014年8月29日。

④The Governance Review of the Press Complaints Commission：An Independent Review.July 2010，http://www.pccgovernancereview.org.uk/gr.

⑤ 资料来源：Leveson Report，p.12.

⑥ “Draft Criteria for an Effective Regulatory Regime”，http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140122145147/，http://www.leveson inquiry.org.uk/wp-content/uploads/2012/06/Draft-Criteria-for-an-effective-Regulatory-Regime.pdf，访问时间：2014年8月29日。

⑦ 采用皇家宪章的方式，是英国报刊业监管改革过程中政党妥协性的表现。从形式上来说，皇家宪章不是政府权力行使的方式，也不是议会通过的立法，从逻辑上讲不会带来政治家或政府干预新闻自由的后果。

⑧ 这一宪章在英国媒体上有多种称呼，如“politics charter”“politician’s charter”“parliament’s charter”等。

⑨ 在笔者另篇《英国新时期报刊业监管改革研究》（《南京社会科学》2015年第2期）注释中有对于如何作此翻译的解释。

⑩ 资料来源：http://www.recognitionpanelappointments.com/，访问时间：2014年11月30日。

（11） 枢密院本是英国的高级决策机构，随着君主权力的减弱，这一地位被内阁替代。现在，枢密院的职责是主要是以正式的会议的形式通过在其他地方已经制定和通过的决定和任命皇室的官员。但是在某些情形下，它也可以行使一些行政、司法的权力。枢密院有550名成员，包括所有现任和离任的内阁成员、主要政党的领袖、议长、大主教、资深法官和其他重要的社会人士（public figures）。其成员有资格在其姓名前使用“阁下”（Right Honourable）的前缀。对于关于报刊业监管制度改革的皇家许可状的通过，就是一个“特定情形下”行使“立法权的行为”。如今这种会议通过决定仅仅是一个程序和形式，因此被称为是一个“橡皮图章”（Rubber stamp），其通过之后还要由女王签字封印。

（12）这一宪章，在英国媒体也有多种称呼，如“industry charter”“rival charter”“pressBof charter”“press charter”“alternative charter”等等。有些称呼是针对“跨党宪章”来表述的，比如“rival charter”“alternative charter”。

（13）（14））（17） 媒体标准组织：The Independent Press Standards Organization（IPSO）An assessment，November，2013http://mediastandardstrust.org/，访问时间：2014年8月29日。

（15） 资料来源：http://www.bbc.com/news/uk-24439588？postId＝117563949，访问时间：2014年5月30日。

（16）（18） 资料来源：https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/248887/Privy_Council_Committee_ Letter_of_Recommendation.pdf，访问时间：2014年8月29日。

（19） http://mediastandardstrust.org/mst-news/media-standards-trust-poll-shows-ipso-falls-short-of-public-expectations-for-a-new-press-regulator/，访问时间：2014年8月29日。

（20） 资料来源：http://hackinginquiry.org/comment/hacked-off-what-did-we-do-and-did-we-win/，访问时间：2015年1月11日。

（21） Helen Fenwick＆Gavin Phillipson.Media Freedom under the Human Rights Act.Oxford University Press，2006，preface.

（22） ［英］詹姆斯·卡伦：《媒体与权力》，史安斌、董关鹏译，清华大学出版社2006年版，第8－9页。

（作者系中国传媒大学文法学部教授、媒体法规政策研究中心主任）

【责任编辑：张毓强】

*本文系国家社科基金重点项目“媒介融合背景下的我国媒体政策与法律研究”（项目编号：13AXW005）的研究成果。