我国环境公益诉讼原告主体再论

刘云飞，王有强

2015年1月7日，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）正式施行，这标志着我国环境公益诉讼案件的审理程序有了明确的法律规定。截至3月14日全国具有环境公益诉讼主体资格的700余家环保组织，仅有中华环保联合会、自然之友和福建绿家园三家提起了3起公益诉讼[1]。近两年来，民诉法、环保法相继修订，均对环境公益诉讼有所涉及；继全国各地一百多家环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭的设立，2014年最高法院也在其内部设立了环境资源审判庭。然而，多地的环境法庭仍然面临着“门庭冷落”的尴尬境地，无案可审。此种情况，当是我国目前环境立法、执法、司法以及制度保障等多方面原因综合作用的结果，其中环境公益诉讼原告主体的确立是无法规避的一个重要方面。本文在探讨环境公益诉讼原告主体资格获得理论基础上，对我国环境公益诉讼原告主体的发展进行梳理，并从三类主体出发对其进行进一步完善和拓展，对我国环境公益诉讼原告主体的确立提出管窥之见，以期对该制度的发展和完善有所助益。

一、原告主体资格确立的基础——诉权取得理论

长期以来，无论是环境公益诉讼的司法界还是理论界，关于原告主体的选择多有探索和争鸣。关于何人可以成为环境公益诉讼的适格原告主体，即何人对环境纠纷享有合法的诉权，对该问题的解决应当回归诉权理论。

1.原告主体资格的一般取得

原告主体资格的一般取得，即通常情况下由何人取得诉权。民诉法理论指出，诉权的取得应具备两项要素：一是诉的利益，是指民事权益受到侵犯或发生民事纠纷时，具有运用民事诉讼救济的必要性，有必要者谓之有诉的利益，无必要者谓之没有诉的利益[2]；二是当事人适格。当事人适格可分为实质的正当当事人（即实体法上的权利义务主体作为诉讼当事人）和形式的正当当事人（即非实体法上的权利义务主体，享有诉讼实施权的人）[3]。由实体法意义上的权利义务主体作为诉讼当事人是诉权行使的常态，所以民诉法规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。

然而，在环境公益诉讼领域，诉讼原告是与环境实体权利无直接利害关系的人，所以其原告主体资格的确定、原告诉权的取得应遵循特殊的方式。

2.环境公益诉讼原告主体资格的特殊取得——诉讼担当

关于该原告主体资格的特殊取得方式，目前学术界存在多种学说，如：环境权理论、环境整体主义理论、“私人检察总长理论”等，皆各有其合理之处。本文作者认为，与其利用其它学说为环境公益诉讼原告主体资格的获得提供理论基础，倒不如采用诉讼法本身自有理论——诉讼担当理论来得方便。

出于对民事权益保障和解决纠纷的诉讼目的，当事人适格的内涵从诉讼的直接利害关系人扩展至诉讼的非直接利害关系人[4]，诉讼担当便因此而产生。诉讼担当将诉权的取得与实体法权源分开，突破了传统的当事人适格理论，使得非实体权利人基于诉的利益可以对他人享有的实体权利主张诉权。诉讼担当在理论上有任意与法定之分，法定诉讼担当是指基于实体法或程序法的授权，第三人以自己的名义进行诉讼，主张一项他人享有的权利或基于他人法律关系所发生的争议[5]。法定诉讼担当理论顺应了环境公益诉讼发展的需要，为其原告主体资格的特殊取得奠定了理论基础。符合一定条件的社会民众和组织基于管理公共事务、维护环境公共利益的权利，国家特设机关基于特定职务，取得法定诉讼担当资格，通过提起诉讼参与到环境公益诉讼中来。在该理论基础下，原告资格的取得需要法律的明确授权，然而授权于何种主体，这也是我国环境公益诉讼制度发展过程中面临的重要问题之一。

二、我国环境公益诉讼原告主体的发展

虽然长期以来，在“直接利害关系”理论影响下，环境公益诉讼原告主体的确立难以取得突破性发展。但是我国立法和司法实践也在不断进行着积极的探索，2013年新民诉的施行使得环境公益诉讼有了明确的法律依据；2014年新环保法的通过使得环境公益诉讼一定程度上有了明确的原告。这两部法律的施行对我国环境司法实践都有一定程度的影响，特别是对于原告主体的确立。以其为界点，我国环境公益诉讼原告主体的发展可以分成三个阶段。

1.2012 新民诉法实施之前——多主体、不统一

在民事诉讼法修改之前，虽然长久以来环境公益诉讼缺乏法律依据，大多数的起诉也多因原告主体不适格而不予受理，但是环境公益诉讼依然在不断发展着。特别是多地环保法庭的建立，最高法院也对各地的探索进行了鼓励。但从各地方法院出台的有关规则看，关于环境公益诉讼的受案范围、原告资格、管辖、证据、审判程序却各不相同[6]。特别是对于原告主体的规定，不同省市和地区的立法和司法实践中各不相同，而且多主体、不统一。例如：贵州省规定环保局、检察院、林业局、湖泊管理局均可提起环境公益诉讼；海南省的规定则多达六类主体，从检察院、行政部门等国家机关，到相关自然保护区管理机构、相关法人组织以及群众自治性组织和公民个人都可提起环境公益诉讼。

在各地积极探索环境公益诉讼的助推之下，环境公益诉讼制度取得了长足的进展，司法实践中也出现了一些经典案例，如：2007年贵州市两湖一库管理局诉天峰化工有限责任公司；2010年山东乐陵市检察院诉金鑫化工厂违法排污案。虽然各地多原告主体的探索使得环境公益诉讼得到了发展，但是由于各地规定相互不统一，这在立法和司法实践中是难以长久的，最终不利于环境公益诉讼的发展。于是，明确环境公益诉讼的原告主体，对全国环境公益诉讼进行统一性规定的法律（法条）便呼之欲出。

2.新民诉施行后到新环保法颁布前——不适格、“零受理”

新修订的民诉法于2012年8月31日获得通过，其规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

新的规定使得环境公益诉讼有了明确的法律依据，在立法层面上为环境公益诉讼的发展提供了强有力的保证。然而其不完善在司法实践中很快便暴露出来。随着新民诉的颁布和施行，由于其对原告资格的限制以及没有相关的法律法规予以明确，使得各地的环境公益诉讼面临着“原告主体不适格”的尴尬困境。据报道，新《民事诉讼法》2013年1月1日正式实施后，中华环保联合会依据该法在2014年共开展了8起环境公益诉讼，法院均以“原告主体不适格”为由未予立案[7]。同时全国多地区多起环境公益诉讼类案件多出现了“零”受理的现象，环境公益诉讼有法可依却无法受理的局面亟待打破。因此，仍需要通过相关法律法规与制度设计使得环境公益诉讼原告主体进一步明确，为环境公益诉讼进入司法层面奠定基础。

3.新环保法颁布后——主体确定、仍需完善

2014年4月24日，备受关注的《中华人民共和国环境保护法》首次修订获得通过，2015年1月1日施行。新通过的环保法亮点之一是对环境公益诉讼的主体予以了明确，其规定“在设区市以上的民政部门登记、专门从事环保公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以向人民法院提起诉讼，且“不得通过诉讼牟取经济利益”。相较于之前环保法修订草案，新环保法对于环境公益诉讼的规定进步之处不言而喻，其对一定社会组织诉权的开放是我国环境公益诉讼发展进程中关键性的一步，也相应出现了社会组织提起环境公益诉讼的案例。然而，相较于之前的新民事诉讼法不难发现，新环保法缺失了环境公益诉讼原告主体中的“法律规定的机关”，使本就受限的主体更加单一，这不失为一种遗憾。

值得一提的是最高人民法院于2015年1月6日公布的《解释》中，对于环保社会组织提起环境公益诉讼给予了详细的规定，但其仍延续了新环保法中的规定，未对“法律规定的机关”进行明确解释。

三、对我国环境公益诉讼原告主体的完善与拓展

由上文可以看出，由于环境公益诉讼的原告主体资格源于法定诉讼担当，法律对于原告主体规定的每一次变化都会对环境公益诉讼司法实践造成一定的影响，所以原告主体的法律确立是环境公益诉讼发展过程中的关键一环。就目前的法律规定而言，符合条件的社会组织已经可以依法提起环境公益诉讼，但仍需进一步的完善；“法律规定的机关”仍需进一步明确，原告主体范围还可进一步拓展。以下文章将从环保社会组织、检察机关、行政机关三类主体出发对环境公益诉讼的原告主体进行完善和拓展。

1.环保社会组织

（1）现有法律的积极促进。一直以来，环保社会组织都是保护环境、提起环境公益诉讼的重要力量，所以无论是民诉法的修改还是环保法的修改都对其进行了规定与认可，特别是最高院通过的《解释》，使得环保社会组织提起环境公益诉讼和法院对该类案件的审理有了明确的法律指导。实践中，环保社会组织提起的环境公益诉讼案件也得到了受理，例如：2014年12月4日，江苏泰兴“12·19”环境污染公益诉讼案二审在江苏省高院开审；同月26日，广州市白云区人民法院开庭审理中华环保联合会提起的土壤污染公益诉讼案件，并当庭宣判被告对环境进行修复；2015年1月1日，新环保法实施当天，民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”对福建南平市损坏林地的采矿主提起的环境公益诉讼也得到受理[8]。

（2）现有法律的抑制与解决途径。现有法律对能够提起环境公益诉讼案件的环保社会组织进行了三个方面的限定：设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动、五年内无违法记录。有数据显示，目前我国环保民间组织有约8 000个，仅700个能满足该条件。这主要源于“设区的市级以上人民政府民政部门登记”的抑制。以环保社会组织之一的环保社团为例，国务院《社会团体登记管理条例》中规定，成立社会团体“应当经其业务主管单位审查同意”和“有 50个以上的个人会员或者 30个以上的单位会员”方可在民政部门注册登记。囿于如此高的设立登记“门槛”，我国环保社团在民政部门的登记积极性不高，正式注册率较低。这便导致大量的环保民间组织无法以正式合法的身份走进法院的大门，其提起的环境公益诉讼无法得到受理。对于该问题的解决，一方面可以适当简化社会团体登记管理的办法，降低登记准入门槛；另一方面，可以积极探索对于不参与商业经营的环保社会组织实行备案制，为其创设一个宽松的制度环境[9]。如此，我国环保社会组织的队伍将会不断壮大，对于提起环境公益诉讼、保护我国环境公共利益起到极大的促进作用。

2.检察机关

（1）赋予检察机关环境公益诉权的可行性。目前，法律尚未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。然而，无论是 2014年十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，还是今年两会期间最高检工作报告中提出“从生态环境领域入手，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，均可以看出，赋予检察机关公益诉权已经是环境公益诉讼制度领域着力建设的重要内容。理论上，从检察机关肩负的职责来看，检察机关本身就是国家的代表，是社会公共利益的代言人，其针对危害国家和社会公共利益的违法行为提起诉讼并出庭支持其主张。对于侵害到环境公益的行为，检察机关理应通过公益诉讼阻止对环境的继续侵害或者对已受侵害的环境进行修复，这是其履行职责的体现。从“诉讼担当”角度来说，面对环境公益受到侵犯的情形，无人起诉或者不便由其他主体提起诉讼的，检察机关就应当担起这份责任，及时有效地启动环境公益诉讼，维护环境公益不受或少受侵害。所以，应尽快赋予检察机关环境公益诉权，并对具体程序性问题进行明确规定，使得检察机关提起环境公益诉讼能够顺利有效推进。

（2）检察机关参与环境公益诉讼的形式。针对具体案件，检察机关除了直接起诉外，还可以通过其他多种形式参与到环境公益诉讼中来。

支持起诉。支持起诉包括实体支持和程序支持两种形式，具体可以是向已有原告提供法律咨询、协助调查取证、提出并出庭发表支持起诉意见。在近来的江苏泰兴“12·19”环境污染公益诉讼案和广州土壤污染案中，原告方均获得了检察机关的支持。但是，检察机关支持起诉时应当明确自己的法律地位，尊重公益诉讼当事人各方的独立与自主，切忌以自身地位影响环境公益诉讼案件的公正审判。

督促起诉。对于环保行政机关或有关环境监管部门不行使或怠于行使诉权的，检察机关应当督促其提起诉讼。这在实践中也有成功的案例，如2012年上海青浦检察院对全市首例环境污染案进行了督促起诉。目前，检察院督促起诉尚需进一步制度规范，应明确检察机关督促起诉的范围，增强督促起诉的刚性效力，明确有关单位必须对督促起诉意见作出答复。对拒不答复的，地方人大可以要求其作出说明[10]。

通过检察建议实现对环境公益诉讼活动全过程监督。检察机关还可以通过其特有的检察建议参与环境公益诉讼案件。在具体的案件中，检察机关可以在诉前和诉后两个程序中提出检察建议，诉前包括诉前通知、督促起诉、诉前调解等环节，诉后包括诉后调解、法律适用、程序纠正、建议重审、执行等环节[11]。

3.环保行政机关

我国宪法规定，“环境保护是国家的一项职能”，这种职能是通过具体的政府行政机关来实现的。目前，我国环境保护的政府行政机关可以分为两类：一类是环境保护行政主管机关，例如环保部门；另一类是自然资源国家管理机关，例如国土资源部门、海洋环境管理部门。

在日常的环境监管中，主要由环境保护行政主管机关代表国家行使职权。对于一般的环境行政违法行为，环保部门多是通过行政手段予以解决。但是，也会有穷尽行政手段也无法全面保护环境公益的情形，基于此，应当赋予该部门提起环境公益诉讼的权利，使其能够通过诉讼的手段更好维护环境公益。同时由于环境保护行政主管机关在人员、技术、资源等方面具有的天然优势，在诉讼实践中往往能够收到良好的效果，例如贵州市两湖一库管理局诉天峰化工有限责任公司案、昆明市环境保护局诉三农农牧有限公司和羊甫联合牧业有限公司环境污染案等。

对于自然资源国家管理机关同样如此。我国宪法规定，自然资源属于国家所有。当国家的自然资源遭到不法侵害时，应当赋予相应的管理机关环境公益诉权，使其能够代表国家提起环境公益诉讼维护公共自然资源。我国《海洋环境保护法》规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”这实际上是赋予了海洋环境监督管理部门民事公益诉权，同样国土、森林、草原等自然资源的监督管理部门也应有如此权利。因此，有必要立法规定各级各类的自然资源国家管理机关提起环境公益诉讼的权利，促使其能够积极充分行使保护自然资源的权利。

当然，应恰当处理好行政机关的行政权和诉讼权利的关系，应坚持行政权优先的基本原则。只有在行政权充分行使依然不能达到预防损害、保护环境的目的时，再提起环境公益诉讼，选择司法救济。

4.公民个人能否成为适格原告主体

根据法定诉讼担当理论，公民个人也可基于对社会事务的管理、对环境公共利益的维护而被赋予诉讼的权利。因此，公民个人理应是环境公益诉讼的适格原告主体。在我国的司法实践中也出现了公民作为原告提起的环境公益诉讼案件，但是新民诉法和新环保法中却将公民个人排除在外，就目前看来此种安排有一定的合理性。首先，相对于环境公益诉讼发展成熟的国家而言，对原告主体的逐步开放适合于我国对环境公益诉讼尚处于实践探索阶段的实情。其次，目前仍缺乏公民提起环境公益诉讼的外在激励机制和相关配套保障制度。这些都为个人提起环境公益诉讼带来实践中的障碍，所以目前我国公民个人尚不适合作为环境公益诉讼的适格原告主体。

但是，现有法律将公民个人排除在外的做法只是阶段性的设计，而且新环保法鼓励信息公开和公众参与，随着对社会组织诉权的开放，公民个人诉讼也或逐步得到开放。相信随着我国公民环保意识的提高和相关配套制度的发展，以及司法理论和实践的不断成熟，我国公民有望在不远的将来成为环境公益诉讼的适格原告。

四、结 语

近些年来，环境公益诉讼在我国得到了长足的发展，但由于其“新鲜”性与特殊性也导致了其发展与争鸣并存。环境公益诉讼原告主体的确立基于法定的诉讼担当，需要法律的明确授权，法律规定对于原告主体的确定甚至是整个环境公益诉讼的发展都会产生实质的影响。现有法律对环保组织已经做出了一定的规定，存在的限制方面还可进一步放宽；现有法律未对检察机关和行政机关进行明确授权，但其实施环境公益诉讼的理论与实践条件已经成熟。特别是对于检察机关提起公益诉讼已经成为理论界和司法实践的共识，应该尽快出台相关法律法规，对于检察机关和行政机关实施公益诉讼进行明确授权，对相关的司法程序进行明确规定。

[1] 李阳. 吕忠梅代表呼吁环境公益诉讼亟待制度保障[N].人民法院报,2015-03-14(6).

[2] 田平安. 民事诉讼法学[M]. 北京:中国政法大学出版社,2008:119.

[3] 詹思敏,辜恩臻. 我国环境公益诉讼原告主体资格再探析[J]. 中山大学法律评论,2011(9):261-275.

[4] 张晓薇. 民事诉权正当性与诉权滥用规制研究[M]. 北京:法律出版社,2014:171.

[5] 骆永家. 既判力研究[M]. 台北:三民书局出版社,1991:139.

[6] 吕忠梅. 环境公益诉讼:想说爱你不容易[J]. 中国审判,2012(10):21-23.

[7]新修订的环保法开闸环境公益诉讼[EB/OL].(2015-03-10).http://www.chinairn.com/print/3579781.html. 2014-04-25.

[8] 邢世伟,金煜. 最高法就环境公益诉讼出台司法解释[N].新京报,2015-01-07(6).

[9] 王彬辉. 新《环境保护法》“公众参与”条款有效实施的路径选择:以加拿大经验为借鉴[J]. 法商研究,2014(4):153-160.

[10] 周斌. 检察院应获直接提起公益诉讼权利[N]. 法制日报,2015-03-14(8).

[11] 杨光普. 对检察机关参与公益诉讼的思考[J]. 湖北社

会科学,2014(5):143-147.