地方政府融资债务绩效的评价

陈业华，邓 君

（燕山大学 经济管理学院，河北 秦皇岛 066004）

0 引言

为应对国际金融危机的冲击，地方政府融资在一定程度上有效地拉动了国内投资，较好地缓解了金融危机的蔓延。另一方面，地方政府为筹集建设资金，不断增加债务，致使地方政府债务呈现不断膨胀的态势。在国际金融危机和欧洲部分国家爆发主权债务危机的大背景下，我国地方政府债务及融资平台问题备受理论界的关注。国内学者关于地方政府融资的研究主要集中在对地方政府融资的特征、融资模式、地方政府融资风险及对策等方面，但研究尚处于起步阶段。正确评价地方政府债务融资绩效，并采取相应防范和改进措施，可以为地方政府融资风险的防范提供新的视角。本文拟针对地方政府融资债务的运作特点和融资绩效内涵，设计出地方政府融资债务绩效多层次递阶评价指标体系，结合网络层次分析法（ANP）和模糊综合评价法(Fuzzy)，构建地方政府融资债务绩效网络层次模糊综合评价（ANF）模型，为实践部门开展地方政府融资债务绩效评价搭建操作平台。

1 地方政府融资债务绩效评价指标体系的设计

1.1 地方政府融资债务运作特征及债务绩效的内涵

地方政府融资是指由地方政府部门或机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从融资平台的性质来看，它代表地方政府以公司法人的身份来对外募集建设资金。正是由于地方政府融资的这一具备“双重身份”的特殊性质，使得其作为举债主体而形成的债务，有着与其它政府性债务或公司债务的明显不同之处。因此它具有如下三点特征。

(1)从地方政府融资债务的举借来看，地方政府融资的债务资金除了小部分来源于发行“城投债”之外，大部分是在政府信用担保的前提下，通过资产抵质押的方式向银行贷款获得，银行贷款构成了地方政府融资债务的最主要资金来源。

(2)从地方政府融资债务的使用情况来看，由于地方政府融资的经营目标主要是解决地方政府投资项目，尤其是公益性项目资金不足问题，因而融资债务资金也更多地投向了符合地方政府利益目标取向的市政建设、道路交通、土地储备等项目。

(3)从地方政府融资债务的偿还来看，由于融资债务资金投向的大部分公益性项目都无法带来稳定的项目经营收益，因此，除了少数有城市建设机场、高速公路等现金流还款来源的融资平台，土地出让收入和地方政府财政补贴收入是融资平台偿还债务的主要来源。

地方政府融资债务绩效的内涵可以参照“4E”的概念来解释，即地方政府融资债务绩效是债务资金的经济性、效率性、有效性以及公平性的统称。其中，融资债务的经济性是指以最低的成本获得既定目标的债务资金投入，融资债务的效率性是指既定的债务投入是否获得了最大的债务项目产出以及债务资金的运作过程是否体现了使用效率、配置效率和管理效率，融资债务的有效性是指债务项目的产出和影响对于既定目标的实现程度，融资债务的公平性是指由债务支出通过合理的配置而带来对社会成员影响的公平性。

表1 地方政府融资债务绩效考核指标体系

1.2 地方政府融资债务绩效评价的指标体系

依据地方政府融资债务的运作特征，以及融资债务绩效的经济性、效率性、有效性以及公平性的“4E”内涵，设计出评价指标体系见表1。

2 融资债务绩效的网络层次模糊综合评价

根据地方政府融资债务绩效评价指标体系特征，将网络层次分析法（ANP）和模糊综合评价法（Fuzzy）结合，构成一种网络层次模糊综合评价法(ANF法)，用来评价地方政府融资债务的绩效，具有一定的可行性。

2.1 设定地方政府融资债务绩效模糊评价的指标集和评语集

将融资债务绩效模糊评价的指标集U设为4个层次。即

第一层：目标层，确定地方政府融资债务绩效评价体系中的绩效目标，表示为U={地方政府融资债务绩效}；

第三层：绩效因素，包括债务资金来源、债务投入成本、目标设定情况等11个二级指标，例如设U1={ }C1，C2，C3={债务资金来源，债务投入成本，目标设定情况}，U4={ }C10，C11={经济效益、社会效益}等等；

第四层：绩效评价指标，是评价系统中的基层元素，设为Cih，表示银行贷款债务比率，抵质押贷款债务比率，政府担保债务比率等35项指标。例C1={ }C11， C12，C13={银行贷款债务比率，抵质押贷款债务比率，政府担保债务比率}，C11={ }C111，C112，C113，C114={就业率、城镇化率、环境污染指数、公众满意度}等等。

然后针对设定的指标集，确定用于模糊综合评价的指标评语集V。评语集是对各层次指标的直接描述和表征方式，评语集一般采用等级评价，本文将评语集设为优、良、一般，差四个等级，表示为V={ }V1，V2，V3，V4={优，良，一般，差}。

2.2 确定指标隶属度，构造基层指标的模糊关系矩阵

下面分别运用模糊统计方法和隶属函数方法来确定各类指标对于评语集的隶属度。

(1)定性指标评语集隶属度的确定

(2)定量指标评语集隶属度的确定

对于基层元素评价指标中定量指标的评语集隶属度，运用三角型线性隶属函数定义，分别按成本型指标和效益型指标来确定定量指标评语集的隶属度。

第一，成本型指标评语集隶属度的确定。

第二，效益型指标的评语集隶属度确定。

2.3 评价指标权重的确定

采用网络层次分析法(ANP)来确定各层次绩效评价指标的权重。一般按如下三个步骤进行。

（1）根据建立的绩效评价指标体系，判断指标间的相互影响关系，构建如图1所示的网络层次结构。

图1 ANP的典型层次结构

2.4 合成模糊综合评价向量得出综合评价结果

运用加权平均算子◦（·，+）对模糊关系矩阵R和对应的模糊权向量B进行模糊运算，从而得到综合评价结果。

首先，根据第四层基层元素指标中隶属于第三层元素组指标Ci的元素指标Cih的模糊关系矩阵RCi和相对应的基层指标模糊权向量BCi，计算第三层指标Ci的模糊评价向量Gi为

其次，根据第三层元素组指标Ci的模糊评价向量Gi构建隶属于第二层准则指标Ui下的总体评价矩阵GUi，如

然后，根据隶属于第二层准则指标Ui的总体评价矩阵GUi和相对应的模糊权重向量BUi，计算第二层次准则指标Ui的模糊评价向量Di

最后，根据第二层次准则指标Ui的模糊评价向量Di，得出隶属于第一层目标U的总体评价矩阵D，结合相对应的模糊权重向量BU，计算地方政府融资债务绩效的最终总体评价向量E。

在最终总体评价向量E中，最大隶属度Emax所对应的评语等级即为第一层目标层地方政府融资债务绩效U的最终评价结果。

3 结论

文中提出一种网络层次模糊综合评价方法，并利用该法对地方政府融资债务绩效进行评价。该方法不仅能对地方政府融资债务的投入、过程、产出和影响四个环节中的定性指标进行定量化处理，准确反映出各定性指标的绩效实效，而且还确定出绩效考核指标的权重，精确反映各考核指标之间相互影响的关系，最终得到地方政府融资债务各个环节间绩效的差异，从而为政府改善融资债务，控制可能出现的债务风险提供了决策依据。

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