环境风险交流的法律回应与制度建构

曾　睿，徐本鑫

（1.福建农林大学文法学院，福州350002；2.昆明理工大学法学院，昆明650500）

环境风险交流的法律回应与制度建构

曾睿1，徐本鑫2

（1.福建农林大学文法学院，福州350002；2.昆明理工大学法学院，昆明650500）

摘要：现代社会，经济与科技的飞速发展带来了大量环境风险。环境风险交流的法制化可以增强环境风险规制的法律效力，搭建起平等理性的环境风险交流平台，消解因环境风险而引发的社会矛盾，提高环境风险规制的行政效能。当前我国在法学领域内对环境风险交流的理论研究存在着不足，在社会实践中相关研究也比较薄弱。环境风险交流机制尚不健全，风险交流碎片化、交流主体不平等、信息不对称、信任基础弱、救济制度缺失等问题突出。在法律框架内建立健全环境风险交流机制，有必要统合环境风险交流规范体系，完善环境风险交流主体结构，建立多元双向的环境风险交流模式，夯实环境风险交流的信任基础，健全环境风险交流救济制度，以实现环境风险的回应型法律规制。

关键词：风险社会；环境风险；风险交流；法律规制；法律回应；制度建构 表22001年以来以“”检索的相关文献结果（条）年份检索项01年02年03年04年05年06年07年08年09年10年11年12年13年14年合计环境风险风险规制风险交流风险沟通合计36395569 1 97300 1 22 2 1 1 1 2 37415770101303 273363366451572 2 1 2 1 5 5 1 2 0 3 4 2 4 6 9 3 2 278369392482619 529 14 12 36 591 675 14 16 31 736 663 14 19 27 723 4488 63 64 184 4799

中图分类号：D922. 6

文章标识码：A

文章编号：1006-6152（2015）05-0051-09

本刊网址·在线期刊：http：//qks. jhun. edu. cn/jhxs

经历三十多年的改革开放，我国的经济建设与科技水平取得了长足进步。然而，科技进步、产业振兴、城市扩张等社会变迁在增进社会福祉的同时，也带来了大量的“人为风险”，我国也由此进入到“风险社会”。在众多风险当中，环境风险以其危害后果的严重性、广泛性和滞后性等特点，成为社会发展进程中最引人关注的风险类型。风险交流是应对环境风险的一种重要方法。环境风险交流不畅，不仅不能有效应对风险的发生，而且还极易引发群体性环境事件。我国近年来发生在宁波、昆明、茂名等地的PX事件，发生在番禺、余杭等地的垃圾焚烧项目选址事件都与环境风险交流机制缺失有着直接的关系。法律作为具有强制性和稳定性的行为规范，在其框架内建立健全环境风险交流机制，对及时回应各方的环境关切，化解利益冲突，有效防范环境风险具有必要性和紧迫性。

一、文献回顾

我国学术界自20世纪80年代才开始关注环境风险，经过三十余年的发展，研究内容不断深入，涉及领域日益拓展。而同本文研究密切相关的现有文献主要集中在环境风险、风险规制、风险交流或风险沟通等方面。在中国知网上分别以环境风险、风险规制、风险交流、风险沟通等为篇名、关键词进行检索，得到的研究文献大体上呈现出逐年增多的趋势（详见表1、表2）。

仔细分析表中数据，我们不难发现，“环境风险”的研究文献是最多的，几乎占到了“篇名”研究文献的81%，“关键词”研究文献的93. 5%，这一方面充分说明了在我国环境问题愈加凸显的形势下，环境风险议题受到了人们越来越多的关注，成为风险研究领域一个“重镇”；另一方面也反映出在与环境风险交流相关的研究中，学界对环境规制、风险交流或风险沟通的关注比较有限。此外，近年来我国也相继出版了涉及环境风险、风险规制、风险交流或风险沟通等内容的论著、译著，其中具有代表性的有孙斯坦的《风险与理性》、布雷耶的《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》、黑川哲志的《环境行政的法理与方法》、彼得·泰勒—顾柏和张秀兰主编的《社会风险治理经典译丛》及沈岿教授

主编的《风险规制丛书》，这些著作从社会学、政治学、经济学、法学等领域广泛探讨了风险研究的理论基础、基本问题、重要争论和发展方向，或多或少有一些与环境风险交流相关的内容，但都较少对其进行深入研究。

综合来看，现阶段我国对环境风险交流的研究还比较有限，如果再刨除相关研究里社会学等学科所占的比重，我们会发现所剩的与环境风险交流相关的法学研究成果更是寥寥。本文将梳理和借鉴现有研究成果，分析我国当前环境风险交流的制度缺陷，对环境风险交流的法律回应和制度建构展开研究，力图弥补国内有关环境风险交流研究的不足，并在法律制度建构上为应对环境风险提供理论思维和智力支持。

表1　2001年以来以“篇名”检索的相关文献结果（条）

二、环境风险交流机制的概念界定与运作机理

1.环境风险交流

环境风险交流是风险交流在环境领域的具体运用，是关于环境风险信息的调查收集与互动过程。环境风险信息是进行交流的核心内容，环境风险信息和环境风险认知的交换互动是在环境风险所影响到的个体、群体以及机构之间进行的。环境风险交流的过程涉及多侧面的环境风险性质及其相关信息，既直接传递与风险有关的信息，也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应，或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。［1］

2.环境风险交流机制

环境风险交流机制，就是在进行环境风险交流时，交流主体之间充分交换环境风险信息并彼此交流反馈意见，以更加合理地进行环境风险评估和管理，使环境风险达到最小化的一种理性的相互作用过程和方式。环境风险交流机制是一个多元主体相互作用的对话机制，这种对话机制是建立在各交流主体之间相互信任的基础之上，通过一定方式运行，并由法制予以保障的。环境风险交流的参与主体主要包括公众、政府、企业、媒体及非政府组织等。信任是环境风险交流的基础，同时也是环境风险交流机制的润滑剂，可以减少运行过程中的摩擦，提高运行效率，从而弱化环境风险被社会放大的负面影响。环境风险交流机制的运行需要以一定的运行模式使各交流主体发挥各自作用。环境风险交流的形式和规模是多种多样的，大致可归结为三种模式：第一种，单向权威模式。主要是从决策角度出发，关注信息单向传递及风险控制的效果，强调风险交流的告知、说服、引导和教育公众的功能。第二种，有限互动模式。该模式中规制机关在交流前就已经采取了一定的立场，参与者较少直接进入实际的决定作出过程，行政机构有可能并没有真正给予不同看法以适当考虑而最终仍采用其

最初提出的选项。第三种，民主协商模式。主要由环境规制行政机关召集环境风险的利益相关者，在交流中扮演“协调人”或“促成者”的角色，与利害相关者一起就环境风险进行讨论，彼此提出事实和观点，尝试就最终结果达成协议。实现有序化、有效化的环境风险交流，离不开法制的保障。法律制度以其文本性、强制性、严密性和系统性成为人们信任的对象，在陌生人之间搭建了桥梁，使陌生人之间得以相互信任。同时，法律制度可通过认可与鼓励符合制度规定的行为，以及禁止和惩罚违反制度规定的行为，对人们进行行为约束，填补信任本身的不完全性及信息不对称性，从而实现有效环境风险交流。

3.环境风险交流机制的运作机理

风险交流是一个建立在风险建构理论的基础上，以公众感知为基础的风险信息互动的过程。卡斯帕森等人将这一过程归纳为对风险的社会反应进行理论概括和解释的一个理论框架——风险的社会放大效应。该理论模型借用物理放大器的比喻，描述了个体和社会如何解释和放大风险事件。人们赋予风险事件一定的意义，该事件对公众的心理和行为产生一定的影响，这种影响通常会引起“涟漪效应”，从最初接触事件的个体逐渐向外蔓延到更广的范围，并在相互作用中调节个体和社会的反应［2］。风险的社会放大起因于专家和外行观点之间的不一致或专家的风险评估与风险后果的严重程度之间的差异。当公众眼中的风险远远超过专家评估所显示的程度时，称之为强化；反之，当公众的认知或行为显示风险远远小于专家判断提示的程度时，称之为弱化。因此，可以根据风险建构的社会放大效应在风险危机发生时做出科学的应对，在某一风险事件可能引发严重的风险危机的诸环节中，对风险信息的社会放大过程，进行纠偏和干预。环境风险交流机制就是利用风险的社会放大这一特质，寻求一种可以“抵消”环境风险强化和弱化过程的方式。当公众对环境风险的认知偏离科学的风险评估或政府风险规制目标时，环境风险交流就将目标指向使公众认知和社会影响与专家评估或与政府风险规制相一致的非强化方向。与此类似，当风险被弱化，公众对在管理者看来相当严重的环境危险置若罔闻的时候，环境风险交流就可能以非弱化为目标。环境风险交流机制的法律构建，可以通过法治手段使作为干预对象的环境风险认知和行为发生朝向科学理性的调整和衰减。

三、环境风险交流法律构建的意义揭示

环境风险交流法律机制的构建，概括来说，就是运用相关的法律手段整合各种环境风险交流方式，形成一种在法律框架下良性有序运行的环境风险对话交流机制，最终实现对环境风险的有效规制。通过法律来构建环境风险交流机制，可以保障公众在法律的框架下就环境风险的各个方面进行充分的沟通交流。当环境风险交流被贴上法律的标签，从很大程度上可反映出一个社会的法治文明水平。

1.增强环境风险规制的法律效力

现代国家无不因法律可凭借国家强制力来调节社会关系和影响人们行为方式而将其作为公共事务的治理之具。在环境风险规制领域，法律的作用显得尤为重要。然而，“法律治理不是独角戏”，其效力的发挥还需要多元主体的出场和相互配合［3］。根据德国法学家魏德士的划分，法的效力有三种：法律规定之所以具有效力，是因为它是根据“有效”程序公布的，因而具有普遍效力，这是法的“法律”效力（应然效力）；然而在许多领域，法律规范常常不被遵守，现行法的效力有赖于市民的遵守程度，是为法的“现实”效力（实然效力）；在法的法律效力和现实效力之外，还存在着法的道德效力，如果法律与市民的法律确信相互一致，得到人们的自愿遵守，道德效力就可以加强现行法的实效性［4］。环境风险规制法律如果排斥了公众的参与，离开了公众配合，缺乏对民意的起码尊重，其效力自然也就无从谈起了。

2.搭建起平等理性的环境风险交流平台

一般而言，在环境风险交流中，在面对政府时，其他交流主体难免会处于弱势，难以相互形成良好的信任关系，因而也就不可能建立平等的法律关系。公众环境利益诉求的表达可能会以非理性方式而成为良性社会秩序的风险和障碍，政府也可能会将公众正当的诉求表达视为洪水猛兽。如果没有法律依据，环境风险交流中表达形式的不确定性、表达内容的随意性等都有可能使表达主体与对象之间产生误解且很难达成共识。而一旦建构起环境风险交流的法律机制，各交流主体就会有明确的权利义务关系，交流者在拥有利益诉求表达权利

的同时，还要对自己的行为负责并以促进和维护环境公益的实现为己任。各交流主体在法律建构的环境风险交流机制内，能够实现关系对等和理性协商。这种平等交流协商的结果“不仅基于考虑所有人的需求和利益，而且还建立在利用公开审视过程的理性指导协商这一事实基础之上”［5］。这样不仅能使环境风险交流在充分的论证、讨论和协商中进行，而且使得各主体更易于了解自己和别人的不同偏好，在交流讨论中调整自己，达到形成共识和行为适应的目的，使环境风险的社会放大向着理性的方向发展，并最终形成更易于被各利益方接受和执行的最优风险决策。

3.消解因环境风险而引发的社会矛盾

由于风险的建构具有社会放大效应，使得环境风险信息在传递扩散过程中，危害性会逐渐被夸大而引起信息内容的失真。一个环境风险事件的影响在社会上的传播速度快并且公众对该事件的相关信息或知识缺乏了解，那么该事件就会成为对社会影响巨大的公共风险事件［6］。面对这种情况，必须有一个能让公众释放不满和焦虑情绪的渠道和表达不同意见的平台，以避免出现矛盾激化而危害社会秩序。环境风险交流机制的法律构建，正是理性应对环境风险，化解因环境风险而引发社会矛盾的必要措施。以法律建构的环境风险交流机制可以提供一个法制化的平台，打破彼此间的“信息隔离”，实现“信息共享”，以对话代替对抗，使各方都能够平等地表达意见，这是减少解决环境风险问题社会成本的有效手段。在环境风险交流机制的法律构架内，强化对权力的制约和民主监督，能促使不同群体的合法权益获得有效的实现和保障，是化解不同群体环境利益矛盾冲突，宣泄环境风险焦虑的“安全阀”，从而实现风险的调适与主体的自律，维护社会的稳定。

4.提高环境风险规制的行政效能

环境风险交流的重要作用除体现在它是保障每个公民的环境知情权的基本手段外，还是成功实施环境风险规制的必要前提。这是因为环境风险管理中的决策过程就是在潜在风险和社会可接受风险的诸多影响因素之间的平衡过程。环境风险规制价值目标的实现需要政府在广定的规范内运作，最基本的规范就是法律、法规。政府的社会规制应以法律为依据，充分发挥法律在社会管理中的重要作用，以保证规制的合法性、权威性。在法制的框架内，风险交流使重要的决策要素明朗化，从而指导各交流主体作出正确的决策；深入广泛的风险沟通过程，使得行政主体恣意、违法的成本增大，行政恣意得到控制，公民合法权益得到保障；动态的、双向的、反复的沟通和交涉，可以较大限度地屏蔽公众“群体极化”①的出现，也更有利于环境风险信息的去伪存真。于是，较接近真实理性的和可接受的决策得以作出，既提升行政决定的正确性，又减少事后反抗的概率，从而提高政府在环境风险规制上的行政效能［7］。

四、我国现行环境风险交流法律制度的缺陷分析

近些年来，我国在环境风险交流的法制建设上取得了不小进步，主要体现在环境影响评价、环境规划、环境行政许可等三个方面，先后颁布了两部法律：《环境保护法》《环境影响评价法》，两部条例：《信息公开条例》《规划环境影响评价条例》，三个办法：《环境保护行政许可听证暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》及《环境影响评价公众参与办法》。再加上各单行环境法律法规及地方法规的相关规定，我国已经初步形成了系统的环境风险交流法律制度，对保护公众的环境权益，加强政府与公众进行风险交流，化解环境风险问题具有重大意义。但就整体而言，我国的环境风险交流机制仍处于正在完善的阶段，交流过程中公众的话语权尤其缺失，存在着诸多亟待解决的问题。

1.环境风险交流碎片化问题突出

首先是法律法规的碎片化。环境风险信息是环境风险交流的核心内容，能否得到准确的环境风险信息是环境风险交流是否成功的关键。在我国，环境风险信息的获知主要依赖于环境信息公开制度。从我国已有的立法上来看，虽然在一定程度上促进了环境风险信息在政府、企业、媒体、公众之间的沟通，但由于相关规定过于散乱，效力层级不一，甚至规定之间相互矛盾，难以形成系统的环境风险信息公开制度，不利于环境风险交流机制的建立。其次是政府管理的碎片化。在政府管理领域，“碎片化”指的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况［8］。我国的政府碎片化，在环境领域主要体现为环境风险规制职责分散于各职能部门之内，各地方政府之间、条块部门与各级政府之间存在着结构碎片化。

这种碎片化的规制权限必然会带来环境风险交流机制的碎片化。传统体制下的各自为政，使得环境风险信息很难做到在不同部门间互通有无。平行职能机关、上下级行政机关、行政区域之间可能会因存在多重的利益冲突，从而在环境风险信息交流方面缺乏动力，进一步加重了环境风险交流的管理碎片化。此外，在中国社会转型过程中，还存在着个体的碎片化现象，即个体由传统社会中未分化的整体碎片化为零散体［9］。当面对环境风险时，碎片化个体由于与社会隔离，其决定能力和个体风险认知能力于无形中被弱化；个体的社会疏离和自我疏离则使个体自我系统零碎，不愿意与其他主体联系，个体的片面性则使个体整合自我与社会的能力趋弱，不能有效地判断环境风险，从而使环境风险信息无法有效在各主体之间交流。

2.环境风险交流主体地位不平等、信息不对称

与政府规制部门相比，其他交流主体处于明显的弱势地位，救济能力也相对低下。当前的政府机关中汇集了专业人才，掌握着大部分风险信息资源，在人力、财力、物力方面都远非其他环境风险交流主体所可比拟。无论公众在人数以及对环境风险规制的事务量上达到什么样的程度，政府的中心地位仍然没有任何改变，而且在整个科层官僚体制未变的情形下，虽然公众参与到环境风险交流中具有重要意义，但其参与意见实际发挥的作用仍然十分有限；环境风险交流的主体中，国家扮演主角，其他主体是配角，彼此之间是一种不平等的关系。反映在环境风险交流实践中，政府多以自上而下的指导者、管理者身份自居，而较少以辅助者、倾听者和合作者角色出现，政府规制部门官员与其他主体之间出现互动隔膜，影响了交流的效果。在环境风险交流中，掌握知识的专家和掌握权力的政府容易相互结合控制话语权，将其他交流主体排除在科学决策话语权之外，造成环境风险信息隔离。公众则因缺乏专业的环境风险知识，在不知情的情况下很难有效参与环境风险交流。规制者没有足够精力检查所有企业以掌握真实风险情况；掌握更多环境风险信息的企业害怕环境风险交流会给自己带来负面影响，通常不愿意将风险信息提供给相关主体，政企之间的博弈加重了政府的信息不完全性和政企信息不对称；由于缺乏有效的激励和监管，规制者不一定有积极性去获得环境风险信息甚至有可能成为被规制企业的“俘虏”，从而对企业隐藏影响自己获利的环境风险信息的行为视而不见。而个别媒体刻意片面夸大风险甚至以炒作为目的，致使环境风险信息失真，从而加剧了主体之间环境风险信息的不对称。因此，很多时候我国的环境风险交流更多停留在单向度的宣传告知层面，缺少了官民互动和意见反馈，即使是借助权威的解读也通常被误解成“为决策背书”。

3.环境风险交流机制缺乏必要的信任基础

由于转型期我国尚未建立起促进社会整合、社会团结的社会信任体系，从而出现了信任关系的断裂。而信任关系的断裂必然导致社会结构的“失衡”与“断裂”，从而为社会危机事件的产生埋下种子［10］。因而当某种环境风险事件的出现与政府因素产生牵连的时候，公众就可能对政府的环境行政行为提出质疑。很多环境行政人员的行政理念和行为仍然停留在威权式和压制型的“命令主义”模式，将其他风险交流主体单纯看作管理的对象，漠视相对人的权利尤其是程序性权利，不可避免地会破坏公众与政府之间的信任关系而产生对立。在规制过程中，由于立法者和规制机构也会追求自身利益的最大化，也可能被利益“俘获”而与被规制者共同分享垄断利润，使政府环境规制成为企业追求垄断利益的一种手段，从而进一步摧毁公众的信任，让单纯的环境风险问题变得更加复杂。公众与专家系统之间的信任关系是整个社会信任系统稳定与否的“晴雨表”。部分专家个人职业道德操守下滑，也是造成当前社会信任危机的重要原因。于是，公众就会对专家和管理者提供的信息不信任，对新兴科技的安全性产生了怀疑和排斥；而专家和管理者认为公众的行为是无知的和非理性的。新闻媒体加入风险的社会建构，使得信任链条又增加了新的不确定性。当作为风险交流中介的媒体利用其建构风险议题的能力，暂时宰制风险交流话语权时，有可能会滥用公众的信任，放弃应该坚守的社会责任与职业操守。他们有时不是与政府和企业结成联盟操纵风险议题，就是凭借传播优势肆意夸大风险后果。这无疑是对公众信任的重大打击，有些媒体在放弃社会真相“守门人”角色时，也摧毁了公共信任可以依赖的最后屏障［11］。

4.环境风险交流救济制度缺失

有权利就应当有救济。“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利本质。”［12］当环境风险交流主体的权利受到侵犯时，从法律上给予有效的

救济，可以提高公众参与环境风险交流的积极性。环境风险交流涉及到公众的环境风险知情权以及环境行政参与权，也必须通过完善相关的法律救济制度来进行保障。我国现有的行政救济制度框架中，对相对人的合法权益的保护范围一般只限于人身权和财产权等实体性权利。由于环境知情权及行政参与权这两项权利仍然属于新型的权利，现行立法还未对其设置有效的法律救济途径，因而也就无法对侵犯它们的行为提起行政复议或行政诉讼。现有的行政调解制度也只适用于对民事争议和特定的行政赔偿争议的解决，政府与公众之间因未满足环境风险交流中的环境知情权或行政参与权而发生的行政争议，也无法通过行政调解加以解决。同时，我国的行政复议和行政诉讼的受案范围都设定为只针对“具体行政行为”，而行政立法和绝大多数行政决策等抽象行政行为则不属于行政复议和行政诉讼受案范围［13］。以环境风险交流的重要内容——环境信息公开为例，我国《环境信息公开办法（试行）》的第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

另外，我国《行政诉讼法》对原告资格的规定仍限制在直接利害关系人范围内，对非直接遭受损害的相对人，缺乏司法救济的依据。而解决具体的行政争议问题的行政复议制度，适用于不服行政机关处理决定的直接利害关系人，对于无明确相对人的环境风险交流违法行为，则难以起到约束作用。而且在环境风险交流领域，受侵害的往往是环境公益和不特定的公众权利，具体侵权只是其中很少一部分；违法方式通常是风险信息不公开、假公开，行政许可听证流于形式，环评公众参与走过场等等，损害对象具有非特定性、直接与间接性并存、损害后果难以确定的特征。作为个别事后救济的行政复议制度，涉争结果很难直接惠及公众。

五、环境风险交流法律机制的构建与完善

近年来，随着风险管理趋向于较少技术统治论，转而强调风险相关各方在风险决策和管理手段选择上的参与。传统的、刚性的、科学程序化的风险管理模式逐渐被打破，代之以多向交流互动的、“弹性”和“参与式”的模式，风险交流贯穿于整个风险决策链条［14］。在整个环境风险规制过程中，进行多元化的环境风险交流，鼓励广泛参与和协商合作，各交流主体对其他相关方的不同观点和质疑进行积极回应，促进环境风险规制逐渐转向回应型规制，已经成为当前应对环境风险的最佳选择②。回应型的环境风险规制欢迎来自不同利益关切方的不同意见，寻求能够被各方接受的共同风险认知和规制目标。其实施的过程并不是单向线性的，而是需要利益相关主体之间实现有效互动，从而不断地调整环境风险规制策略，提高规制效率。因此，这就要求相应的法律框架提供既能保障交流主体之间平等、对话、协商、信任、妥协与互惠的制度，同时也能够实现各主体相互进行有效监督与问责的制度安排。

1.统合环境风险交流的法规体系与主体结构

针对环境风险交流法律法规的碎片化，第一，应由国务院尽快制定一部更高层级的统一的《环境信息公开条例》，形成对所有掌握环境风险信息的部门的约束，避免之前因《环境信息公开办法》仅是由原来的环保总局制定而效力过低的尴尬处境。第二，要统合现有的相关法律法规中关于环境信息公开、行政许可听证、环评公众参与等环境风险交流方面的规定，形成系统的环境风险交流法规体系，以保障环境风险交流顺畅进行。

对于各环境行政执法机构相互之间的环境风险交流不畅的问题，应加强与环境相关职能部门之间在行政执法中的配合，建立信息共享平台与交流机制和平台，保证时间上连续、空间上全面的环境风险的发生状况以及有关分析结果能为各管理部门动态掌握，不但减少各部门信息搜集成本，更促进各部门之间权限的统合。由于环境风险信息涉及到多个部门之间的工作协调和利益平衡，既存在于同级之间，也可能存在于上级专管部门和下级主管部门之间。这些部门都需要参与到环境信息公开的制度运作中，在各自管理领域和职能范围内承担环境保护的责任。同时各个部门都应当加强合作，突破区域间利益导向产生意见分歧和利益冲突，建立统一的环境信息中心，在环境信息管理的办法上寻求突破和创新，丰富环境信息公开的内容，为公众环境信息的获取创造更为顺畅的渠道。政府机构为推进环境信息公开构建一套完整的环境信息网络系统，并在此基础上对环境信息数据进行包括收集、校对、分析、存储、交换、发布以及解释

等在内的信息收集发布过程。

此外，还要积极培育环境非政府组织和社区利益团体，并创设一种包容性的参与途径，保证不同的主体均有机会参与环境风险交流且免于弱势地位。社会转型过程的“个体碎片化”让环境利益相关人没有统一的组织，故而参与环境风险交流的能力较弱，在与政府、企业等主体的交流中处于不利地位。由一些具有同质性或利益地位相似的公众个体构成环境组织和团体，不仅能协调和规范内部利益，还能代表部分群体与公共权力及其他利益群体进行博弈。这些组织一方面能及时把成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府；另一方面，又把政府的环境政策意图和对相关环境风险的处理意见转达给成员，从而实现信息的互通交流。

2.建立平等协商的多元双向交流模式

环境交流主体由于受到知识水平、职业差异、利益分歧及信任程度的影响，对环境风险的认知呈现出多元化的特征，容易产生风险认知争论和分歧，必须要通过民主的程序作出决断。环境风险交流的有效条件必须是将合理可理解的环境风险信息正确传递至必要的接受对象，并影响信息接受者的选择和回馈。而传统的风险交流模式，顶多仅有信息告知的功能，公众大多不得其门而入，更遑论与专家、官员对话，其意见也无法实质地对决策有约束力。无法消除公众、政府与专家之间的认知鸿沟，也难以呈现风险建构的主体多元性。因此，需要重新建立一种更为民主和更具效果的环境风险交流模式。这种模式应当是一种平等协商的多元双向交流模式，它以多元表达和合意建构作为交流基础，注重社会多元主体的平等协商，在形成风险决策之前充分考虑各方的立场和利益，追求科学理性和社会理性的调和，强调在成本与收益分析的基础上达成共识，使最终的风险决策在开放、多元的沟通程序中作出。在这一决策过程中，科学理性放下高高在上的权威身段，平等地与社会理性进行竞争，彼此之间尊重对方的关切立场，在多元双向的交流中相互批判、讨论和协调。

反馈与回应是环境风险交流取得实效和建立公众信心的关键。平等协商的多元双向交流模式，对公众的风险认知度和接受度给予关心和理解，对交流过程中的质疑、意见和建议作出积极回应，在意见表达和信息交互中推进交流主体之间构筑互信和尊重的持久关系，建立起资源、信息的交流和互补的运行机制，真正做到环境风险的良性沟通，这样才能使各种社会力量形成合力，共同应对可能和已经发生的环境风险事件。而这一切的实现又必然离不开法制的保障，从法律上解决环境风险交流应作为政府环境风险决策和治理程序过程的刚性制度问题，在法律的框架内通过建章立制，把平等协商的多元双向交流机制固定化、常态化，搭建起一个理性的平等对话交流平台，加强环境风险知识的科学普及、交流和宣传，促进多样化的科学环境风险信息传播，及时、客观、准确地进行环境风险规制和做出环境风险决策。

3.重建环境风险交流机制的信任基础

环境风险交流机制最终是要建立在良好的社会信任基础之上的。只有通过完善法律制度来建立起一个能够有效遏制失信行为的社会信任体系，实现社会信任从传统向现代转变，寻求适应社会发展阶段、体现社会发展特质的社会信任实施与监督机制，才能有效进行风险交流，更好地规制环境风险，防范环境风险事件的发生。在信任的基础上，专家和风险规制机关尊重理解人们对环境风险的关切，最终能在理性交流的过程中，提高公众对他们的信任，搭建风险议题讨论的公共场域，重塑不同利益主体之间以信任为基础的社会关系，并以此为基础，纠正公众对环境风险的认知偏差，提升风险规制效果。

首先，围绕信任权利问题要建立一整套相关制度，用法律条文的形式将公民的信任权确定下来，并对相关的信任活动程序及操作过程以法律形式加以规范。以法律的强烈规范性和严格程序性来进行制度安排，并以法律的强制性和约束力有效威慑环境风险主体的失信行为，使其相互间因惮于法律的制裁而被迫在行为上表现出合乎法律和预期的确定性和可靠性，从而保障社会信任的形成和环境风险的降低。

其次，加强信任体系和征信系统的建设，在重视政治信任的同时完善社会信任的建设。既要加强政治信任建设，规范政府环境行政行为，做到依法行政、透明行政，密切政府与公众之间的联系，增强公众对政府环境规制部门的信任度；也要加强社会信任建设，理顺环境风险交流各主体之间的信任关系，明确各自的信任要求与诚信责任，规范各主体的交往与行动，在环境风险交流中互信互谅，形

成良好的民主协商氛围，减少彼此的对抗与冲突；同时，还要继续加强征信系统建设，建立健全风险交流中对各主体（尤其是环境风险规制者、专家及企业）失信、违法行为的信息披露机制。

再次，注重推进信任制度的转型与创生。预先存在的信任感与环境风险规制措施的可信度让环境风险规制机构可以通过“提取”过去积累的信任储备来应对环境风险。然而，传统社会向现代社会转变，原来建立在相互了解基础上的传统熟人间的信任关系远远不能胜任现代社会的合作与交流需求，现代社会的信任关系也应该从传统向现代转型。为此，既要着眼于加强环境风险规制部门及其工作人员的政治信任制度建设，增强环境风险规制部门、环境行政规制行为的公信力，还要建设适应现代风险社会要求的社会信任制度，维护好各环境风险交流主体的利益，从而在政府、企业、媒体及公众之间建立起良好的信任关系，减少因为各交流主体之间的不信任而爆发的环境风险危机。

最后，以建立信用信息系统和监督机制为核心来推动社会诚信体系建设，全面记录和高效传递信用信息，形成全社会对失信者的联防惩戒机制。以法律规范的形式树立诚信制度的权威地位，无论是环境风险规制者还是专家、企业、媒体、社会组织或个人，只要在环境风险交流中出现失信行为，就要受到必要的责任追究以及惩处，让所有交流主体都能够遵纪守法，不仅将诚信内化于心，而且在环境风险交流过程中能外化为行。

4.完善环境风险交流中的权利救济制度

我国虽然建立了行政复议和行政诉讼制度以及责任追究制度，但是对在环境风险交流中有可能受到侵害的环境知情权和参与权并无有针对性的救济保障，需要进一步的完善。

第一，将涉及环境知情权和参与权的争议纳入到行政复议与行政诉讼制度的受案范围。虽然说环境知情权和参与权是一种比较新的公民权利，但也应该受到行政复议和行政诉讼的保护。因此，将涉及环境知情权和参与权的争议纳入到行政复议与行政诉讼制度的受案范围，公众可以以程序违法为由，对政府机关环境风险交流中不履行满足公众知情权、参与权义务的行为提起行政诉讼，追究政府机关侵害公众环境知情权、参与权的法律责任。

第二，将侵权的抽象行政行为列为行政复议和行政诉讼审查对象。公众在环境风险交流中知情权和参与权受侵害，通常发生在不属于行政复议和行政诉讼受案范围的行政立法与行政决策这样的抽象行政行为中，抽象行政行为很多时候表现在行政规范性文件的制定上，这些文件的制定程序和内容如果违反法律规定，很显然就缺乏合法性基础。当不合法的文件在适用的过程中给行政相对人带来直接损害时，制定文件的行政主体就应当承担相应的法律责任；当不合法文件不直接针对特定人，或者即使针对特定人但未适用，没有对特定人造成具体的损害，也应当允许公民提出质疑，并请求撤销文件。授权公众质疑政府政策，可以更大程度和更大范围地保护公众的环境知情权。在公益诉讼救济模式下，任何限制知情权的行政行为，不论是具体行政行为还是抽象行政行为都应具有可诉性。

第三，完善环境风险交流权利救济的程序设计。相对而言，环境风险交流中所涉及的争议焦点主要是相关利益主体的环境知情权和参与权是否得到了满足，利益相关人是否参与到了风险交流中来，环境风险决策是否听取与采纳了公众的意见与建议等。从司法促进环境风险交流，调整多种利益的功能发挥的角度，除了立法本身的刚性提高为司法提供武器外，其本身似乎也可在公众参与方式的选择裁量、公众评论机会的赋予、公众意见处理反馈情况等问题上有更深的介入。这有赖于行政程序法的制定或者行政诉讼法制修改，以提供给司法更多的腾挪空间，如利用补正判决在交流方式的选择、公众表达机会的增加、公众意见反馈积极性的提高方面发挥更好的作用。

六、结语

只有从主体互动的角度才能为公民“自我立法”找到操作性机制。主体互动性的决策模式在行政决策领域的恰当运用，可以超越传统的法律控制模式，通过“合法律性之法”向“合法性（正当性）之法”的过渡，有效限制和约束行政权在公共治理领域的运用，从而实现“社会正义与个人正义的统一”［15］。赋予环境风险决策以合法性是建立环境风险交流机制的目的所在。从环境风险交流的过程来看，风险决策的正当性在于公民的广泛参与，而且来源于参与交流的各主体之间所达成的共识。从法治的视角来看，通过行政软权力运用方式所形成的协商与对话机制，决不能脱离一个社会赖以存在的法治

文化价值基础，也不能背离法治国家的基本原则和社会正义的根本价值追求，尤其是，它只有在其运行过程中按照法律正当程序的要求，才能真正符合“依法治国”的基本法治理念。因此，以法律制度构建环境风险交流机制，使民意在风险决策中得到充分体现，也是增强环境风险规制正当性、合法性和法律效力的内在要求。

显然，环境风险交流机制的法律建构可以在公众与政府之间搭建一个更为平等理性的交流平台，有利于收集全面、准确的风险信息和不同的公众偏好，较充分地评估环境风险决策结果对不同受众可能造成的影响，并通过公众的介入来监督决策权的运用。环境风险交流法律机制所提供的程序、制度，促进了风险规制的协商性和可接受性，开启了平等对话的窗口，强化了风险交流主体间的共识，促进了对价值选择和风险责任的认同。虽然法律通常并不要求规制机关做出的决定就是环境风险交流的结果，但其中必须对公众的利益诉求给予回应，对交流过程中出现的质疑给出合理的解释和回答。而且法制化的环境风险交流并不会消解责任，而是将每个主体的责任置于一个平等的交流平台上，让大家不会只关注自己的权利而忽略自己应尽的义务，实现对环境风险的理性面对和有效规制。

注释：

①群体极化指的是“进行讨论的一个群体的成员通常到最后所采取的立场，与讨论前成员所持有的倾向总体相同，而且更为极端”。这种现象主要出现在持有相同观点的人群或组织中，其群体成员与社会其他部分分离，群体以外的信息和观点会受到怀疑。由于缺乏来自群体之外的交流意见，其极化过程就会在不受干扰的群体内交流中形成。参见［美］凯斯·R·桑斯坦：《极端的人群：群体行为的心理学》，尹弘毅、郭彬彬译，新华出版社2010年版，第3-6页。

②Ayres & Braithwaite认为，回应型规制是背景依托型的，应该根据当前规制环境的变化而采用不同的规制方案。规制者应该广泛考虑到被规制者所面临的问题和环境，同时应该根据被规制者的不同改变其行为，也应该根据被规制者的不同反应做出不同的回应。参见Ayres Ian and John Braithwaite. Responsive Regulation. Oxford：Oxford Univ. Press，1992：451-453。

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［15］高鸿钧，等.商谈法哲学与民主法治国——《在事实与规范之间》阅读［M］.北京：清华大学出版社，2007：10.

责任编辑：刘伊念

（Email：lynsy@ jhun. edu. cn）

作者简介：曾睿，男，河南光山人，福建农林大学文法学院讲师，博士；徐本鑫，男，河南光山人，昆明理工大学法学院副教授，博士。

基金项目：云南省哲学社会科学规划专题研究项目“云南省环境风险防范法律机制研究”（YB2013140）

收稿日期：2015 - 03 - 12

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.05.007