论公民教育与民族地区民意表达能力培育*

周晓丽

（中央民族大学管理学院，中国北京，100081）

论公民教育与民族地区民意表达能力培育*

周晓丽

（中央民族大学管理学院，中国北京，100081）

公民教育作为提升民族地区公众民意表达的有效性的重要渠道，有利于公民素养的提升和积极公民的重现。目前，民族地区民众的学历水平普遍偏低，公众民意表达技能不足，公民参与意识不强等问题，严重影响公民民意表达的效果。所以，民族地区公民教育的核心目标是关注人权、注重参与、强化理性和提升能力。应通过大力发展基础教育推动民族地区民众文化水平的提升；通过法律教育提高民族地区公民的法律知识和意识，强化公民参与能力教育，提升民意表达的有效性。

公民教育；民族地区；民意表达

民意表达作为人民群众直接表达意见或利益诉求的手段，也是公民参与的重要形式。从某种意义上说，公民参与主要就是社会公众通过一定的渠道充分地直接地表达自己的意愿，从而对政府治理和公共政策的制定和执行施加影响。民意的充分表达不但是民主政治发展的必然要求，也是构建和谐社会的基础条件，更是政府社会治理过程中不可或缺的环节。随着我国经济发展和社会进步，人民群众利益诉求多元多样，对美好生活有更多的新期待，民主意识和权利意识也日益增强，从而进入一个民意高涨的时代。但民族地区由于少数民族公众多，地区条件较差、情况复杂，相较东部发达地区发展较慢，经济建设、政治建设都较为落后，公民的民意表达能力相对不足。如何通过民族地区公民教育提升民族地区公众民意表达的有效性，既有利于加强各民族的信息交流和沟通，同时有利于我们充分了解少数民族的诉求和取向，帮助实现少数民族地区的发展和繁荣。

一、公民教育的内涵与作用

随着社会的发展和政府对于民主政治建设的重视和关注，与民主和法治密切相关的公民自由表达意见和公民教育，也成为学界和政府研究和探讨的重点。在党的十七大报告中，首次提到“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念”，更使大家认识到提高公民素养、培养和塑造符合社会建设和治理要求的公民，是当前最为紧迫的任务。对于公民是什么，仁智见仁，智者见智，认为“人待人如豺狼”观点正确的霍布斯还指出过，“在正义和仁慈这些和平的德性方面，公民跟上帝有些相似”［1］（P2）。

对于什么是公民教育，学者们对于其是为了“理解市民权、公民权的教育”，还是“为培养公民或国民之教育”，抑或是“培养公民资格的教育”发出了多样化的疑问，但其中一种核心观点认为，公民教育就是公民性教育。在“国家是唯一的保障人民权利、要求人民具备公民性的主体……培养公民性的教育自然成为‘培养国民之教育’”［2］（P1）。由于“现代公民性由权利、义务、参与、认同四个要素构成”，而且理想的公民性“不仅作为权利的受益者和义务的履行者消费来自政府的服务，更作为社会之成员、行为之主体的公民”，对所属集团抱有归属意识，主动参与其管理［2］（P8）。另一方面，公民教育就是培育现代人的教育。何为现代人？其特征一是应蕴涵理性精神；二是民主、法制精神的体现；三是个性与人格的独立［3］（P186）。综上所述，公民教育就是相关机构或部门，通过一定的形式、途径和措施使一些缺乏公民意识的受教育者培育成为有意识、有责任、有能力，能够正确有效履行公民权利和义务的一种教育活动。民族地区由于经济相对落后，整体教育水平比较落后。

没有公民教育，就没有公民素养的提升。社会成员的素养好坏和其对社会治理的影响力成正比。“如果所有影响到个人的事物都能影响到社会，那么社会就会抗拒所有可能贬损个人的事物。这样做，不仅会避免个人受到最轻微的侵犯，更重要的是，社会必须全力以赴提高个人的地位，促进个人的发展。相反，如果个人仅仅出于一种无足轻重的地位，社会就会对个人所遭受的严重暴行置之不理，并容忍他们。……人格构成了物质和社会环境的一部分”［4］（P54—55）。我们国家正努力建设的和谐社会的实质是社会成员间的和谐，其不但涉及到经济、政治、文化等多方面的因素，更需要全体社会成员共同来完成，需要全体社会成员具备多个层次意义上的素养。社会成员具备了合格公民素养，整个社会也就能够达到各尽所能、各得其所、和谐相处的状态。而没有公民教育，就难以提高公民素养，就没有积极公民的重现。“在民主共和体制下，公民的角色扮演是积极主动的”［5］（P136）。有效的公民教育，是培养公民道德、塑造公民人格，强化公民意识的最佳方式。“在这个领域里，普及公立国民教育是最为重要的……教育和启蒙却发挥着治病救人的作”［6］（P104—106）。

具体而言，通过公民教育可以影响公民的权利意识及其他知识水平，从而促使公民在选择民意表达的途径、理念产生不同，进而影响民意表达的有效性。一方面，公民教育影响公民权利和法律意识。虽然人权是“人因其为人而享有的权利”［7］（P336），但由于受几千年封建教育理念的影响，民众的权利意识在无形中被忽视和弱化。权利意识作为人们对于一切权利的认知、理解和态度，是人们对于实现其权利方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反映，它构成了公民意识和宪法精神的核心。通过公民教育，要达到的目的主要体现在以下两个方面：一是使公民正确认识和理解依法应享有的权利的具体内容；二是使公民掌握如何有效行使与捍卫这些权利的方式和途径。要使公民自觉地行使公民权利的行为，公民必须对法律有相应的理解，即具有法律意识，以免其在行驶自己权利的时候损害其他主体的合法权利。法律意识的培育一方面要通过对法律知识的学习获得，另一方也要通过政府有计划的宣传，从而使民众运用法律知识维护自己的合法权利，避免在民意表达中非法和违法行为的出现。概而言之，公民的权利和法律意识决定着公民是否对自己的权利和义务有正确的认识，决定着其在民意表达中是否选择合适、合法的手段和方式，决定着民意表达的效果。一个权利意识和法律意识淡薄的人，当自己的权益受到侵害时，他可能选择缄默或者使用不正当的方式维权。而正确的权利意识和法律意识能够帮助公民在政治参与中准确理解自己的政治权利和义务，当自己有明确的利益诉求时，能够根据正确的判断选择合法的手段进行表达。公民教育有助于公民表达技能和素质的提升。随着科学技术的发展，民族地区社会公众表达自己意愿的途径和方式也在不断改变。但总的来说，知识匮乏、参与能力不足，特别是网络的发展，公民如果不能很好采用新兴方式表达自身意愿，在很大程度上会影响民意表达的后果。因此，在现实中，一是通过公民教育可以帮落后的民族地区社会公众学习知识，了解政府政策、接受新知识、明白新变化，同时运用自己的知识顺畅表达自己的意见和建议，采用多样化途径进行民意表达。二是通过公民教育可以使民族地区社会公众学习多媒体技术和网络应用等，使多媒体、网络正真成为民族地区公民民意表达的重要途径。所以，公民教育成为民族地区民众掌握和使用这些技术并进行民意表达的必要条件。具体在教育方式上政府可以通过授课、培训等方式使民族地区民众掌握使用多媒体、网络的方法，利于以多种形式发布自己的意见和建议。当出台关于民意表达的新政策、新制度时，政府也可以通过宣传教育增进公民的理解等等。此外，公民教育培育能积极健康的民意表达理念。民众只有具有民意表达意识，他们对自己的利益诉求才会有清醒的认识，才会更加自觉地、有效、理性地表达自己的利益诉求。而公民教育，可以增强民族地区民众民意表达的勇气和信心，最大限度地激发公民民意表达的参与热情，塑造独立的主体人格。公民教育，可以增强民众民意表达的理性。民意表达的理性化不但是形成合理的社会利益关系的前提，也是社会稳定的重要心理支撑，对目前民族地区各种政民冲突、干群关系的解决具有重要的作用。

二、民族地区公民状况与民意表达

成功的社会治理，离不开具备良好素养的公民，同样，良好的民意表达离不开具有高效表达能力的公众。认识民族地区公民的素质状况与民意表达的情况，有助于进一步理解民族地区民意表达的不足与原因所在，便于有的放矢，促进民族地区公民民意表达能力的提高。民族地区公民的素质既包括学历、还有技能和意识等水平。

（一）从学历层次来看，民族地区公民的学历层次普遍偏低

由于我国民族地区大多地处西部山区以及偏远地区，大多数民族地区集“老、少、边、穷”于一体，甚至还有的省份位于西部高寒地带。严峻恶劣的地理条件，极大地制约了民族地区各方面建设与发展的步伐。在教育方面，较低的工资待遇、艰苦的工作条件、简陋的教学设施很难吸引或留住高水平的教师到当地任教。再加上少数民族民众对教育理念缺乏认识，民族地区的教育状况不甚理想。从高等教育方面看，我国少数民族人口占全国总人口的8.41%，而高等院校当中少数民族学生的比例只占总数的6.23%［8］。这个数据在某种程度上直观地反映了我国少数民族公民学历偏低的情况。从初等教育看，民族地区有的县到目前为止初级教育设施不完备，不能满足学生对教育设施的需求。例如在西藏自治区墨脱县，目前还没有一所高中，学生初中毕业后由于不能在本县继续上学，要求学只能到林芝地区或者其他地方去，大大增加了民族地区学生求学的成本，以至于一些人不得不辍学在家。虽然学历不能完全决定民族地区民意表达的效果，但是总的来说，学历较低的公民，一方面受到知识水平的制约，对事情的认识比较会片面，在遇到事情时容易不知所措，自身权益受到侵害时，他们往往选择沉默或容易采用非制度化的表达途径，如在民族地方出现的一些非法聚会、围堵政府等行为。另外，学历的高低会影响公民对于国家方针、政策的解读，在一定程度上阻碍公民有序高效地表达自己的意见和建议。

（二）从技能水平看，民族地区公众民意表达技能不足

一是语言和文字表达能力不足，影响沟通的进行。有效的民意表达需要良好的语言和文字能力，然而，民族地区很多民众由于教育水平低，从小到大接触较多的是民族语言，对汉语和普通话的学习不够重视，难以有效地用汉语表达自己的意愿和需求。再加上我国大多数的政策和文件的解读、宣传都是使用汉字进行的，这样很多少数民族群众因为不识汉字而影响对于政府政策的认识，甚至产生误解，引发不满。二是民族地区相较东部发达地区各方面发展较慢，特别是网络等新媒体的应用较少。有的民族地区的许多农村目前还没有网络，有的地方甚至还没与电脑等设施，严重限制民族地区民众掌握网络应用等技能，极大地阻滞了民族地区民众借用现代网路技术进行民意表达的可能性。

（三）从意识水平看，民族地区公民参与意识不足

一般来说，学历较高的人拥有比较完善的权利意识和观念，会为自身权利而积极地参与公共事务和表达自己的诉求和意愿；相反，学历较低的人则权利意识相对淡漠，参与公共事务意识不强，对涉及自身利益的问题也不善于表达。当少数民族自身权益受到侵害或得不到保障时，他们就会寻求途径解决。概而言之，正确的权利意识能够帮助公民在政治参与中准确理解自己的政治权利和义务，当自己有明确的利益诉求时，能够根据正确的判断选择合法的手段进行表达，反之则不能有效参与。因此，提高民族地区公民的权利意识，以便在社会治理中从途径、诱因等方面提高民意表达的有效性。

三、民族地区公民教育的核心目标

要使民族地区的社会公众能够具有有效表达自己愿望和诉求的能力，公民教育成为重要的渠道。民族地区公民教育必须有清晰的目标定位，从而更加有效地让民族地区公众行使自己的权利，表达自己的愿望，同时又不至于在利益表达中采用非制度化的手段，影响别人的利益和权利的行使。具体来说，民族地区的公民教育应该遵循以下目标。

（一）关注人权

现代社会，人权已经成为人类文明进步的重要基石，人们人权意识的觉醒意味着“人性的觉醒和美德诞生”［3］（P217）。在中国几千年的封建长河中，培育的是对特权阶层服从的“臣民”观念。个人的权利被忽略，因为“在生活的根本原理只是服从的社会中，没有发生权利概念的余地”［9］（P18）。民族地区由于受历史影响存在的自卑、封闭的民族意识下，人权意识不强，为此，民族地区的公民教育必须将民族地区的公众从自然状态的无人权意识转变到公民身份应有的权利和状态。所以，现阶段民族地区公民教育必须关注所处地公民的权利，让受教育者意识到除了生存权和发展权是他们的根本权利之外，作为一个合格的公民还有很多权利，这些权利的正确行使既有利个人的正确发展，也有利于个人更好的表达自己的诉求。

（二）注重参与

参与公共事务是民众表达自己意愿和需求的基础和条件，没有参与就没有表达。公民参与作为一个涉及公民权利的重要概念，主要“涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未有公民权益的人，能够被包容在未来发展中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……”［10］。为此，民族地区公民教育必须强化公众的参与意识，通过社会治理中的实际参与活动使个人成为自己的主人，表达自身诉求。另外，公民参与有助于政府回应社会的意愿，从而实现政府社会治理合法化。具体来说，公民可以借助于言论自由、集会、结社等公民权利的行使，表达自身的诉求和声音。一个回应性的政府、负责任的政府必定会对民众的诉求积极回应和解决，减少社会矛盾出现。

（三）强化理性

理性是指人们在正常思维状态下，对面临和遇到的问题能够全面的了解和分析，并采取制度化途径有效处理和解决相应的问题。党的十八大报告就提出要培养“理性和平”的社会心态。理性和平的心态不但是民众的心理和道德品质的需求，也是民众理性表达自己意见和建议的重要途径，更是社会和谐实现的重要路径。目前在民族地区，许多民众处理遇到的问题都会采用非理性、非制度化的表达形式，上访、静坐、围攻政府等许多事件的不断出现，本身都是理性缺失的表现。但是，理性的行动既需要知识的积累，又需要相关人员社会使命感的培育。理性的培育，对社会公众来说，一方面要正确处理个人与社会发展的关系，个人与社会治理的关系，让民众以国家和社会发展大局为重，避免非理性化的行为给经济和社会发展带来的灾难。另一方面，由于制度和法律是理性精神的外在表现和依据，所以就要通过教育告诉公民表达自己需求和交流思想的过程中，要谨遵制度和法律的约束，避免个人情绪化的思维方式、简单无序的表达形式带来的非理性结果。

（四）提升能力

一般来说，能力是指“人们顺利地完成某种活动所必须具备的个性心理特征的综合。它直接影响着人们的活动效率，是顺利地完成某种活动的必要条件”［11］（P309）。“身为有能力的公民，他们会觉得自己有能力利用政治影响力……他们会从行政部门得到公平的对待，他们的意见会被考虑”［12］（P177）。所以，公民教育必须把培养公民认知能力、沟通能力、交流能力和表达能力作为其重要的目标。特别在民族地区，由于语言障碍，民众在表达自己诉求中困难重重，培育公民能力使他们顺利参与公共生活、承担公共责任，真正实现公民参与政治生活所具备的一切能力。美国学校管理协会认为21世纪人才所需要的公民必须是能负责、可自律、具诚信等特征，这本身是对公民认知能力的综合。民族地区的公民在表达自己权利时必须首先对公共事务有合理的认知，通过理性有效的表达，使问题有效解决。

四、公民教育视角下民意表达能力提升的路径

民族地区公众民意表达能力的提升，一方面离不开国家对他们实际基础文化、科学、知识的教育，另一方面，民族地区民众民意表达结果的有效性也离不开当地群众的主体意识的提升。有了主体化的民意表达意识，民众对自己的利益要求才会有清醒的认识，才会更加自觉地、主动地追求合理的利益要求，并且采取正当的手段维护合理的利益要求。“人们被赋予的经济地位和其他资源越多，他们越倾向于参与政治，因为这些资源对他们关心公共事务是可能的、可取的，这与他们的私人追求是一致的”［13］（P68）。因此，要通过公民教育帮助民族地区民众提升教育素质，树立正确的权利观念和法律意识，从而最大限度地激发公民民意表达的参与热情和有效性。

（一）大力发展基础教育推动民族地区民众文化水平的提升

培育良好公民，需要民族地区所有公民都能接受良好的基础教育，避免文盲和半文盲的出现，使他们能够运用科学文化知识武装自己的头脑，指导自己的行动。因为，“受教育程度较低的人，学到参与技巧和参与规范的可能性也较小，并且置身于需要他们有政治能力的环境的可能性也要小些”［12］（P289）。因此，实施中一方面要从财政上加大对民族地区教育的投入，改善民族地区基础教育的教学条件、教学设施，使学生有一个安定舒适的学习环境，使民族地区的学生也能享有和发达地区同样的教育环境。另一方面，除了义务教育阶段的免学费和生活补助之外，对民族地区的学生也应减少高中或大学阶段的花费，保障每一个民族地区学生都能受到良好的教育。此外，提升民族地区民众的文化水平，必须提高民族地区学校教师的能力和水平。现实中可以通过教师进修学习制度，完善原有教师水平的不足。也可以通过大学生支教活动，让具有活力和丰富知识的大学生去传播知识，提升教育水平。

（二）通过法律教育提高民族地区公民的法律知识和意识

公民法律知识是影响公民的政治素养和有效民意表达的重要内容。没有法律意识，公众面对国家和社会治理中的问题会感到无所适从，也最容易遭受一些别有用心的人的蛊惑或煽动。要通过普法教育和宣传，使公民明白自己的权利和义务，能对自己的公民身份进行法律意义上的确认，认识公民的合法有效的政治参与对国家和社会治理顺利前进的意义和作用。具体可以通过社区宣传，专家讲座、政策解读等形式加强民族地区居民对宪法和法律知识的学习。通过学法，才能懂法，通过懂法才能有效地用法律武器维护自己的权利和义务，才能成为一个合格的能够表达自己意愿和愿望的公民。概而言之，对民族地区公民法律教育的关键是培育具有现代法治理念的公民。如果法律至上的理念永固于心，成为民族地区群众社会生活各方面的价值标准和尺度，自然也会成为解决矛盾和纠纷的最权威的途径，就会减少不合法民意表达的出现，使整个社会走向法治化的道路。

（三）强化公民参与能力教育，提升民意表达的有效性

民主制度之下将权力交给公民是必然之路，但是要想正确行使权力和权利，公民必须经过教育和训练。卢梭就指出，作为主权权威的参与者才叫公民［14］（P26）。而要成之为公民必须经过充分有效的培养于训练，具备参政的能力，才可以恰当地、理性地参与到国家政治活动当中，恰当地使用手中的权力。由于实践出真知，具体可以通过让民族地区社会公众参与基层社区管理活动、参与农村村民自治活动，在实践中锻炼民众的参与能力。另外，在信息社会，国家应充分应用网络、报纸等渠道，让民众了解现实问题，共同创造民族地区民众参与的渠道和氛围。

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（责任编辑陈文兴）

D648.3

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1671-0681（2015）03-0123-05

周晓丽，女，河南漯河人，行政学博士，中央民族大学管理学院副教授，硕士生导师，美国佛罗里达州立大学访问学者。主要研究方向：公共管理与决策分析。

2015-01-21

本文系是作者主持国家社科基金项目“民族地区社会治理中民意表达途径研究”（课题编号13BZZ024）和中央民族大学行政管理专业建设的阶段性成果之一。