我国大部门制改革热点问题综述

唐忠义，段平平

（武汉科技大学马克思主义学院，湖北武汉，430065）

我国大部门制改革热点问题综述

唐忠义1，段平平2

（武汉科技大学马克思主义学院，湖北武汉，430065）

十七大以来，大部门制改革作为中国行政体制改革的重要内容成为学术界关注的热点。学界围绕大部门制改革，尤其是原因、阻力、解决对策等方面展开了大量的研究。在此，基于学术界已有的研究成果，从大部门制改革的缘起、改革的深层问题等几个方面进行梳理，并对此阐述了个人观点。

大部门制；政府职能；热点问题；综述

改革开放以来，我国的机构改革事实上存在着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象。党的十七大报告首次提出构建“大部门体制”，十八大再次强调推进以转变职能为核心的大部门制改革。大部门制改革成为新一轮行政体制改革的着力点和突破口。近几年来，关于大部门体制改革的内涵及必要性、改革过程中的阻力因素、大部门制改革的思路和对策、大部门制改革与政府职能转变等成为行政学界的研究热点。

一、大部门制改革的内涵及必要性

20世纪70年代，西方各国为了解决能源危机等问题，克服公共服务碎片化的管理弊端，提出整体性政府的理念，即改进以私有化、市场化、分权化和竞争为主要手段的新公共管理改革所出现的碎片化的制度结构，以更好处理涉及不同公共部门、不同行政层级和不同政府部门的棘手问题［1］。西方各国大多坚持所谓“大市场、小政府”，在行政管理上实行大部门体制。我国提出和实施“大部门制改革”，还是近几年的事情，而且无论在实务部门还是在学术界对所谓“大部门制改革”都存在不尽相同的理解和解读。

（一）我国大部门制改革的内涵

十一届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，以大部门制为特征的新一轮行政体制改革引起各方关注。但是，究竟何谓大部门制改革？在改革的初步实践基础上，学界从不同角度揭示了其基本内涵。

国家行政学院汪玉凯指出“所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动”［2］。王平形象地用“加减乘除”法解释大部制的内涵，他提出“加法”是大部门制改革是以转变政府职能为核心，政府通过职能补位，增加一些必要的职能以更好的服务市场经济；“减法”是摒弃全能政府，打造有限政府，把政府不该管的事项舍弃出去；“乘法”是政府从纵横两个方向整合职能到同一个部门去，打造“宽领域、扁平化”的治理模式；“除法”是大部门制改革在提升政府职能（“分子”）的同时，要不断降低政府的行政成本（“分母”）［3］。

总而言之，大部门制改革从政府组织结构上是“合并同类项”，在职能上是“职能补位、职能退位”，对政府该管理的领域中缺位的职能一一补齐，从不属于政府职能所管辖的事务中退出来。

（二）我国大部门制改革的必要性

我国大部门制改革不是偶然的随波逐流，它结合了中国的实际国情具有中国的特色，其实施具有一定的必要性。中国大部门制改革的必要性可以分为内在必要性和外在必要性。对内在必要性研究中主要有以下几种观点：（1）学者李丹阳认为首先是经济状况发生了改变。我国的经济发展已由政府主导的经济发展模式转变为以市场主导的经济发展模式，而我国的机构设置还适应于计划经济体制的机构设置，其特点主要是部门设置过多，分工过细，部门专政等。因此，为了适应经济的进一步发展，必然要求对现有的行政体制进行改革［4］。（2）刘海波提出社会发展的必要性。改革开放30年，政府已经从一个计划经济的政府转变为基本适应市场经济发展的政府，但是政府自身存在一些诟病，比如部门分工过细，机构重叠，职能交叉，而市场监管、社会管理与公共服务部门等又出现“缺位”现象。这些诟病将制约政府职能的发挥，降低行政效率，必须进行改革［5］。（3）瞿方业从行政经费上分析由于我国高昂的行政成本导致改革的必要性。政府机构众多，人员冗杂，人浮于事，给腐败提供了滋生的土壤。我国行政管理支出增长过快，从2005年至今，大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在激增［6］。1995年—2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%［7］。但是高昂的行政成本并没有带来行政效率的提高，相反由于巨额的行政开支带来行政腐败，不仅对经济环境造成了危害，还破坏了政府与群众的关系。这种“高成本、低效率”的政府管理局面亟待改变。

我国的大部门制改革的推行不仅来自国内发展的要求，还同样受到外在环境的影响。国外市场化程度比较高的很多国家已经实行了大部制改革，并且取得了较好的成果，这为我国大部门制改革提供了经验和借鉴的意义。其次，我国的经济发展迅速，在国际上的地位迅速提升，越来越多的掌握了话语权，行政体制与国际接轨的要求促使大部门制改革的推行。

除了上述学者列举的大部门制改革必要性之外，笔者认为人民群众的要求也是大部门制改革的助推器。随着生活水平的提高，群众对政府的要求也越来越高，对政府的行政效率赋予了更高的期望。而目前臃肿、办事效率低下的政府机构已不能让群众满意，同样不利于我国服务型政府的建设，如若再不对政府机构进行改革将会导致群众对政府失信。此外，虽然国外的改革为我国的大部门制改革提供了经验借鉴，但是需要值得注意的是，我国需要根据自身的具体国情来因地制宜地制定实施改革政策。

二、我国大部门制改革的深层问题

任何改革都不是一帆风顺的，大部门制改革也不例外。大部门制改革把职能相同的机构进行合并，必然会对政府管理和运行产生较大的影响，虽然国外大部门制改革取得了成功的经验，但是由于我国的国情不同，在推行大部门制改革的过程中这些困难和阻力更值得关注，妥善解决改革运行中的阻力才能避免改革流于形式，真正实现机构的精简。

（一）我国大部门制改革中的阻力

综合各位学者的研究，我国大部门制改革的阻力主要有来自以下几个方面：第一，官本位思想根深蒂固。聂延庆、张玉春、卢萌认为官僚制的惯性和官本位的根深蒂固是大部制改革所面临的困难。大部制改革对当权者来说就意味着“资金拨付、审批权力”的移位，为了巩固自身的权力，上级必然选择自己的得力下属，在原有权力基础上构建的新部门依然带有“旧部”的色彩，改革也将流于形式［8］。另外，传统行政文化的惰性导致政府务实不够，务虚有余，为改革带来了相当大的阻力。第二，部门间的博弈。学者江梅指出在长期的政府决策和履行职能的过程中，有些部门偏离了“公共部门利益”的思想，凡事从本部门的利益出发，使“公共利益部门化”。大部门制改革要整合部门，精简机构，必然会触及部门利益，比如人员裁减所带来的失业以及高福利高地位的损失，这些损失带来的心理落差引发对改革的抵触情绪［9］。汪玉凯也指出大部门制改革的最大阻力是多年来被强化的部门利益，因此在改革的过程中要注意改革的策略和方法的选择［10］。第三，人员分流障碍重重。我国改革开放以后进行了五次规模较大的行政机构改革，也取得了一定的成果，但是改革最终都未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其重要原因就是未能处理好改革过程中人员的分流问题。由于官本位思想根深蒂固、人事制度不健全等原因导致改革中人员分流举步维艰。第四，机构职能转变困难，行政三分不理想。由于我国在计划经济时期设置部门众多，导致机构重叠，职能交叉，政出多门。政府管了太多不该管也管不好的事，而该管的领域却没有能够发挥正确的职能。职能配置不合理尤其体现在行政三权上。过去我国政府的设置中决策、执行与监督常常出现在一个部门中，形成决策不能多元化、执行不能高效率，监督流于形式的局面。此外，大部门制改革是将职能相同的机构进行合并，邱聪江指出这可能会导致“强强联合”和“弱弱结合”的局面，原来存在于强强部门之间的权力制约因为合并而消失，部门的权力更大了，能不能对权力实现有效的制约，建立强有力的监督机制，以防止权力过分集中而滋生腐败这将是一个难点［11］。第五，中央政府与地方政府的博弈。在大部门制的改革过程中，中央政府为了方便工作的开展，中央部委往往希望地方有与之相适应的机构设置。如果中央设立有相关部委，而地方没有与之相适应的机构设置，其相应的资源必然会受到影响。在实际的操作中，地方政府的部门设置应该与当地的具体情况相适应，是否与中央部委对接也是根据实际情况而定。但是地方政府为了争取更多的资源，就将地方政府大部门制改革简单化，在名称上尽量与中央部委一致，这就是“上动下不动，越动越被动”的状况，这对地方大部门制的改革将是一个困扰［12］。除上述学者指出的改革阻力外，笔者认为配套改革不完善也是一大问题。大部门制改革除涉及职能整合和机构合并外，还涉及政府组织结构和运行机制的深刻变革，涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等复杂问题。如果一旦机构改革的供给制度不足并且制度落后于机构改革实践，那么改革很难取得成效［13］。比如，人事制度不健全，那么在大部门制改革的过程中人员的分流就容易流于形式。此外，行政审批制度的改革是稳步推行大部门制改革的重要内容。

（二）我国大部门制改革的思路与对策

面对上述大部门制改革所面临的难点，如若不能妥善解决那么改革将困难重重而不能实现改革目标。对大部门制改革的解决对策学者们主要有下列观点：第一，解放思想，转变思维。高小平指出，如果转变政府职能是大部门制改革的关键，那么解放思想是转变职能的关键。转变职能是一个艰难的过程，目前政府的管理方式依然以行政审批为主，政府人员还是习惯于传统的工作方式，要实现职能的转变就要解放思想转变思维，深刻认识到政府职能“越位”“缺位”的危害性［14］。第二，合理配置人员分流，广开人员分流渠道，做好补偿。在大部门制改革中应该把人员的配置、利益的补偿置于改革的战略高度，学者胡寅主张多渠道分流，合理补偿，以保障改革的顺利进行［15］。虽然强调公务员应该有大局意识，为了公共利益要愿意牺牲个人利益，但是公务员也有另一种身份——人民，其切身的个人利益受到损失后，尤其是身份、地位、权力的损失，如果得不到与之相适应的补偿，则会产生精神低落或者抵触改革的情绪，因此在大部门制改革的过程中为了确保改革的顺利进行，对分流人员进行合理的补偿是必须的［16］。对于分流人员可以采取鼓励其自主创业或者到企业中建功立业等方式，对于分流中的正职干部可以采取淘汰制、选拔制、竞争制等方式对行政领导体制进行相应的改革。第三，行政三权要适度分离，相互制约。国外政府机构改革中注重决策和执行的分离，借鉴这一做法我国可以设立专门的决策机构和执行机构，使决策和执行职责明确，并且能够保证决策的科学性和执行的高效性。对于决策，由政府的核心部门为主导并引进多元化参与，让公众、专家、相关利益群体加入到决策的过程中，保证决策的民主化。对于执行机构，可以引进企业，把部分执行权授予企业，这样不仅能提高效率，节约行政成本，还可以对政府部门带来竞争意识，自觉提高其效率。此外，合理划分中央和地方的执行权，设立中央和地方相对独立的执行机构，并建立协调机制，对跨部门事物进行协调。对于强化政府机构的监督，主要有两方面：一是强化内部监督。可以通过内部机构设置，用部门间的权力制约实现监督，其次用行政问责制实现权力监督。建立完善的行政问责制，按照“谁审批、谁负责”的原则，制定内部行政责任追究办法，使责任追究能真正落实到直接部门、直接人，制定出责任人过错过失的追究办法［17］。二是强化外部监督。加强人大的监督，开展多渠道的民众监督，利用媒体手段进行监督等。第四，配套改革需完善。王澜明指出，推进大部门制改革要继续深化行政审批制度的改革，行政审批制度改革是政府转变职能的突破口。他认为深化行政审批制度改革要进一步清理和精简现有的审批事项，要简化审批程序，最重要的是办好政务服务中心，实现审批“一条龙”服务［18］。另一方面，大部门制改革还要加强法律制度的建设，改革后出现的新部门可能不适用于现存法律的诉讼管辖和范围，因此加强法律制度建设是我国的法律体系进一步协调和统一。加强行政组织的法制体系建设，保证行政组织的有效设置，机制运行的法律化，并以法律形式将政府部门设置的数量确定下来，不得随意删减［19］。大部门制改革需要遵循系统协同原理，完善各种配套改革，以保证大部门制改革的顺利进行。

（三）我国大部门制改革中的政府职能转变

政府职能实现根本转变是我国行政体制改革跳出怪圈的根本保证。我国学者对如何转变政府职能方面也做了深入的研究。唐铁汉认为加快转变政府职能就要把宏观调控与发挥市场机制的基础性资源配置结合起来。他认为由于政府过多的涉足微观经济而导致市场的不良竞争，政府职能的越位、错位也降低了政府宏观调控的力度，政府转变职能就要按照法定程序和规则行使行政权力、履行职责［20］。沈荣华也认为要想实现政府职能的根本转变就要转变经济发展方式，把经济职能调整到良好的模式上来，政府要减少对微观经济的干预，充分发挥市场的资源配置作用发挥企业的投资主体作用。此外，沈荣华还认为加快政府职能的转变还要改革财政体系、改进政绩考评体系，明确政府的职能分工等［21］。吴知论在《转变政府职能中几个值得注意的问题》一文中指出转变政府职能要把政企分开作为突破口，要把规范和减少政府的审批权力，并且要在转变职能、机构改革的过程中关注老百姓的意见，以群众的满意度为落脚点［22］。中国行政管理学会执行副会长高小平指出大部门制改革应该通过转变政府职能来提高政府效能，如果只是简单的机构数量上的加减，而没有实现职能的整合，那么合起来的大部实际运行的效果将会适得其反。他指出大部门制改革只是政府职能转变的一个途径，决不能脱离职能转变这一根本点［23］。笔者认为政府实现职能根本转变的首要途径就是放权，放权给企业和个人，一方面能提高企业和个人创业积极性，激发社会的活力，并且能够增强群众的社会责任感，用主人翁的地位共同管理社会；另一方面政府减少了对微观经济的干预，可以集中精力加强宏观调控，调节经济提供更优质的公共服务和社会管理。

（四）我国大部门制改革中的政府结构优化

大部门制改革不是简单的对政府部门数量上的精简，更重要的是对政府结构的优化，我国国土辽阔为了保证政府管理的顺利进行，只有对政府部门的结构优化才能真正实现政府职能的转移，行政效率的提高。汪玉凯在《新中国行政管理体系变革的主题与主线》一文中指出优化政府结构是我国行政管理改革的主题之一，是实行机构改革以来我国行政管理体系变革中的核心内容和鲜明主线，我国各地也先后进行了优化政府结构的举措，省直管县的改革就是典型案例［24］。杨志晨在《优化政府结构和推进大部门制改革》一文中指出要优化政府部门结构，就需要在改革的不同阶段采取不同的措施：改革前导期预制的应用型对策；改革推进期量制的结构型对策；改革深入期特制的攻坚型对策；改革完善期制定的调谐型对策［25］。叶麒麟指出政府结构包括政府的总体规模、政府间关系结构和官员结构三部分，政府的结构是个动态变化的过程，没有单一固定的最优模式，政府结构的最核心因素是政府职责，因此在大部门制改革中规范好政府职责范围做好政府职责配置是优化政府结构的重重之重［26］。笔者认为，在大部门制改革中优化政府结构首先需要实现政府职能的转变，界定好政府的职责范围，才能实现结构的优化。政府可以把部分职能转交给有资质的社会组织去承担，由社会组织去提供公共服务，政府就只负责对社会组织进行监督和引导，这样可以减少政府机构的设置，人员的精简，实现结构的优化。另外，政府的结构不是固定不变的，要随着社会的发展去改变，没有一个组织结构是能适应所有的发展阶段。

三、我国大部门制改革的实践经验

第一，大部门制改革应坚持因地制宜，突出地方经济特色的原则。地方政府推行大部门制改革首先需要对本地的条件进行充分认识，根据当地的特点进行改革。学者刘文俭指出随州作为改革的先驱之所以能取得成功，主要因为由县级市刚升为地级市，旧包袱较小，改革的阻力也弱，并且新成立的随州市经济基础差，为了节约行政成本改革是迫切选择［27］。而其他地方政府在进行大部门制改革中遇到的阻力将远远大于随州市，因此在改革的过程中需要根据本地的特点采取改革措施。其次，改革还需要突出地方的经济特色。大部门制改革不是简单的机构合并，而应该突出地方经济、社会发展的优势，重庆是全国统筹城乡综合配套改革试验区，因此改革就要突出城乡统筹的农业、交通等。

第二，大部门制改革要突破党政关系的束缚。顺德大部门制改革采取党政联动的方法，改革的范围不仅包括政府还涉及党政机关，突破了党政关系的束缚。大部门制改革可能触及党政体制，为了保障改革有更大的空间，需要突破党政体制，化解体制束缚。地方政府在突破党政束缚中可以设立非实体的决策、监督、执行机构，以保证部门的协调运转。当然化解党政体制束缚，需要经济体制、政治体制的同步改革。第三，大部门制改革需要转变政府职能。大部门制改革不仅仅是政府规模缩小的过程，更重要的是政府职能的转变，只有改变政府职能中的“越位”和“缺位”现象才能保证大部门制改革的成果。地方政府职能“越位”主要表现在政企不分、政社不分、政事不分，政府管了太多不该管也管不好的事。比如，直接插手和干预经济，包办了很多本该由企业、市场和社会履行的职能。政府职能“缺位”主要表现是公共服务职能薄弱、公共产品分配不公、公共服务体制不适应等。转变政府职能首先要明确政府的定位，减少政府对经济、资源、企业、社会事务等的控制和管理，把职能重心放在公共产品和公共服务的提供上来。这就要求地方政府在大部门制改革中，完善公共服务提供的途径，合理划分公共部门的职责权限，另一方面要加强行政问责制度的建设和实施，改变权责不一致的现象［28］。

此外，笔者认为地方政府大部门制改革需要获得高层政治支持，妥善处理机构设置上下对口问题。改革只有首先要确立中央权威，自上而下的进行，先在上层政府进行整合，下层政府以此为参照再进行改革，这样才能减少改革的阻力保证改革的顺利进行。但是由于我国特殊的国情，在进行大部门制改革中是由地方政府先进行尝试的，因此为了防止改革的中途夭折，地方政府必须获得高层的政治支持以保证改革的成果。广东省委省政府出台了《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，为此减少了试点县（市、区）改革的阻力。随州是最先进行大部门体制改革的尝试，之所以改革的成果得以保持，主要是由于后期能得到湖北省政府的支持。在大部门制改革中如何处理中央与地方政府的机构设置是一个难题。地方政府在改革中遵循因地制宜的原则，根据当地的实际情况进行机构设置，但是上级政府为了方便工作的开展，希望下级设置对口机构，这因此会造成机构数量的反弹。对于这一难题，笔者认为下级政府可以采取“挂而不设”的方法，地方政府可以把上级政府要求的对口机构进行挂牌而不单设，这样既利于上级政府工作开展，也未增加下级政府的机构设置。并且上级政府可以根据地方政府的项目分配行政资源，而不需要根据机构设置来划拨，这样也防止地方政府因为担心行政资源减少而虚设机构。

最后，笔者认为地方政府大部门制改革要秉承遵循渐进原则。改革是一个触动各方利益的运动，不可一蹴而就。改革的速度应该与当地的经济发展速度、社会稳定程度相匹配。地方政府要渐进地推进大部门制改革，先在市区县试点再全面推广。

大部门制改革是一个长期探索、持之以恒的改革，改革的政策要逐渐细化，改革的范围要逐步推广。大部门制改革不仅仅是单纯的行政体制改革还需要政治体制改革、经济体制改革、学术界的研究等各方相配合。学术界对大部门制改革的各方研究要与时俱进，针对大部门制改革进程中的不断出现的问题难点进行分析，以给改革更好的建议，保证改革的顺利实行。

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（责任编辑陈文兴）

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A

1671-0681（2015）03-0105-06

唐忠义（1967年-），男，湖北恩施人，武汉科技大学马克思主义学院院长，教授，硕士生导师；段平平（1989年-），女，河南信阳人，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生。

2015-01-12