党的纪检工作领导体制的发展和完善

李中天

（中国人民大学马克思主义学院，北京，100872）

党的纪检工作领导体制的发展和完善

李中天

（中国人民大学马克思主义学院，北京，100872）

根据党领导革命、建设和改革的实践，中共纪检工作领导体制先后存在过“党委、纪委两委平行制”、“党委单一领导制”和沿袭至今的“党委、纪委双重领导制”几种类型，其发展变化分为两个带有循环性的历史阶段，每个历史阶段最终采取的都是“党委、纪委双重领导制”，说明这种现行的领导体制客观上有利于维护党的集中统一，也有利于确保党的纪检工作顺利开展，具有现实合理性。对于其客观存在的纪检机构相对独立性不够等局限，应按十八届三中全会改革的精神通过强化纪检机构职能、加强派驻制度、巡视制度等方式加以完善。

纪律检查；领导体制；党内监督；监督机构

全面推进依法治国背景下，加强党内监督，不仅需在制度层面上加强党内法规制度建设，而且应当在体制层面上进一步健全党的纪检工作领导体制。中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要“推进党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”，这对进一步完善党的纪检工作提出了新的要求，同时也指明了其改革的方向。

一、党的纪检工作领导体制的发展

党的纪检工作领导体制经历了从无到有、从有到变、从恢复到发展的过程，具体可分为两个具有循环性的历史阶段。第一个历史阶段（中共建立到文革前夕）：从成立专门党内监督机构，计划实行“党委、纪委两委平行制”到实行“党委单一领导制”，再调整为“党委、纪委双重领导制”。第二个历史阶段（文革以后至今）：恢复党内监督机构，实行“党委单一领导制”到恢复“党委、纪委双重领导制”并沿袭至今。

（一）第一个历史阶段

1.从成立专门的党内监督机构到计划实行“党委、纪委两委平行制”。党的一大制定的党纲中明确，党内监督权的行使主体是党的各级执行委员会，地方执行委员会监督党员的活动，中央执行委员会监督地方执行委员会的活动。

1924年，以国共合作为基础的国民革命兴起后，中国共产党的党组织规模逐渐扩大，党由单纯的在野党变为“半公开的半政府党”［1］，但是随之而来，党内也开始出现艰苦奋斗精神和革命热情减弱以及贪污腐化等问题［2］。针对这些情况，党的五大成立了中央和省级监察委员会，追根溯源，这是中国共产党党内最早的专门的监督机构。1926年，关于监察委员会的规定被纳入《中国共产党第三次修正章程决案》，对于其产生方式，则在六十一条、六十二条中载明：“全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”，也就是说以党章修正案的形式明确了监察委员会与党委会的平行关系，即确立了“党委、纪委两委平行制”，该体制的建立借鉴了联共（布）党内监督的“两委基本平行”模式，包括：监委的产生方式为“由党的代表大会，区域、边区、省和专区的代表会议选举产生”，并“向原选举机关报告工作”；职权范围是：监察委员会的决议同级党委不得撤销，但需经党委同意后方可实施；监察委员会与同级党委的不同意见可提交同级党的代表会议或上级监察委员会或党的代表大会处理解决［3］。

实践中“党委、纪委两委平行制”并未真正实行。大革命失败后，党组织在白色恐怖下遭到严重破坏，地方监察委员会难以履职。针对这种情况，六大党章中以审查委员会代替了监察委员会，并且明确审委会由各级党代会选举产生，名义上是与党委平行的，但是实际上其职责是监督各级党部的财会等具体事务，这就意味着，党内监督权实际上是由各级党委来行使了。

2．从计划实行“党委、纪委两委平行制”调整为“党委单一领导制”。监察委员会取消后，为防止党内违反党章党纪、官僚腐化等问题发生，党内曾先后成立特别委员会、中央党务委员会、省县监察委员会等监督机构。但是，六大党章规定，党员大会或各级党部负责审定违纪问题，各级特别委员会只负责预先审查，且审查决议必须经同级党委批准后才有效［4］，也就是说这种特别委员会已成为党委实施纪检权力的预审机构。1933年9月17日，党中央发布的通告中规定，关于组织和党员个人处分，中央党务委员会和省县监察委员会决议必须报中央和同级党委会批准执行。这也意味着，中央党务委员会和省县监察委员会已隶属于党委，权力来源已经不是党代会了。这种变化究其原因仍在于受苏共高度集权的党内监督机制的影响，苏共党内监督机制具有一定的示范效应，从而被借鉴采用；另外，大革命失败后的严峻形势迫使党必须加强集中统一。七大虽然恢复了五大党章中“监察机关”的规定，但是也明确各级监察委员会由同级党委会选举产生，并且在同级党委的指导下开展工作，从而党委通过专门监督机构行使党内监督权的“党委单一领导制”得以确立，且一直延续到新中国成立后。1949年11月，《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》要求建立各级纪律检查机构。1952年2月26日，《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》明确各级纪律检查机构隶属同级党委。

3．从实行“党委单一领导制”调整为“党委、纪委双重领导制”。1954年起，党内开始意识到“党委单一领导制”面临纪委对同级党委难以有效监督和上级纪委对下级纪委工作指导“虚化”等问题。对此，1955年全国党代会通过的《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》中，用监察委员会取代纪律监察委员会，为确保监察委员会独立行使职权，并规定其由党代会选举并经上级党委批准［5］，在同级党委“指导”下进行工作。可是这种变化与当时特别强调的保持党的高度集中统一的要求不符，因此只维持了一年。1956年9月，八大党章重新规定，各级监察机构在同级党委“领导”下进行工作，其逻辑结果是中央监察委员会对中央委员会之下的权力主体有监督权，但中央委员会却处于监督缺失状态；各级监察委员会无法监督同级党委，甚至对下级党组织的监督也要以同级党委同意为前提。1962年八届十中全会决定加强和扩大各级监察机关的职权。1963年1月27日，《中央监察委员会常驻各中央局、国务院所属各部门监察组试行工作条例草案》明确了对驻中央、国务院检查组的双重领导体制，即受各级监察委员会和所在部门党组的领导［1］。“党委、纪委双重领导制”得以确立。

（二）第二个历史阶段

1．从恢复党内监督机构到恢复“党委单一领导制”。“文革”十年，党和国家各方面的工作都受到了影响，党内监督工作亦不例外。1969年4月，九大党章取消了关于党的监察机关的条款，规定：党员违反党的纪律，由党的各级组织，在自己的职权范围内，按照具体情况处理。之后，十一大党章重新规定各级党的委员会设立党的纪律检查委员会，各级纪委由同级党委会选举产生并在其领导下，负责党员纪律教育和纪检监察工作，也就是说，实际上恢复了八大党章中关于纪检工作的“党委单一领导制”。

2．从“党委单一领导制”再到“党委、纪委双重领导制”。邓小平同志曾提出对各级干部“最重要的是有专门的机构进行铁面无私的监督检查”的重要论断［6］。十一届三中全会，新一届中央纪律委员会被选举产生。1982年，十二大党章中就监督机构的产生、领导体制及同级党委监督的有关问题进行了新的规定，从而确立了“党委、纪委双重领导制”：一是将各级纪委由同级党委选举产生改为由同级党代会选举产生；二是将各级纪委以同级党委领导为主改为受同级党委和上级纪委双重领导；三是明确各级纪委有权向上级纪委提出申诉，请求协助处理同级党委或其成员的违纪问题。这一领导体制一直沿用至今。

二、党的纪检工作领导体制的完善

上述两个历史阶段最终确立的都是“党委、纪委双重领导制”，说明这种体制客观上有利于维护党的集中统一，同时有利于确保党的纪检工作顺利开展。但为适应全面深化改革和加强党内监督的需要，笔者认为，应从以下五个方面对现行纪检工作领导体制加以完善，避免监督者与被监督者处于同一利益体。

（一）扩大纪检机构职能范围

要进一步明确纪检机构的监督权、检查权、受理权、初核权、立案权、调查权、审查权、处理权和处分权；给予并适当扩大纪检机构对同级党委进行质询、问责的权力，使其有权参加同级党委有关会议，对同级党委所作重大决策应有“发言权”，对同级党委的人事任免应有纪检角度的“建议权”等，保证其在履职时不受同级党委的干扰。

（二）增强纪检机构相对独立性

党的十八届三中全会提出要强化上级纪委对下级纪委的领导，这有利于提高纪检机构的独立性，更好履行纪检监督职能。一是在人事任命方面，制定并实行下级纪委人事任命以上级纪委为主的工作实施办法，同时纪检机构的人员编制、经费保障等应由上级纪检机构统一负责管理，解决同级依赖的问题。二是在业务指导方面，建立健全各级纪委查办腐败案件以上级纪委领导为主的工作机制和案件查办向上报告机制。

（三）突出纪检机构纪检监察主业

一是优化调整内设机构、新设执纪监督机构，使机构设置、人员配置进一步向执纪监督、查办案件倾斜，“把更多的力量调配到主业上来”。二是理顺内设机构的职能关系，使其更加高效运行。三是加强纪检队伍能力建设，提高业务工作能力。

（四）加强派驻监督，加大对同级党委的监督力度

党的十八届三中全会提出要全面落实派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。为贯彻落实这一要求，首先要全面推进派驻监督，逐步实现对包括中央党政机关在内的派驻机构全覆盖，同时突出重点监督、专项监督；二要创新制度，按照科学布局、整合力量、统筹安排的要求，结合实际情况探索派驻监督的有效途径和方式方法；三是细化明确派驻机构的监督职责，完善考核评价制度，强化监督意识，加大对派驻部门党员领导干部违法违纪行为的审查和处置力度，提高监督实效；四是强化对派驻机构的垂直统一领导，加快推进派驻机构人员配置、经费保障、工资待遇等配套制度建设，统一管理派驻机构的人财物。

（五）完善巡视制度，填补对“一把手”的监督缺位

党的十八届三中全会提出要改进巡视制度。完善巡视制度要实现四个转变：一是由定期巡视向不定期巡视转变；二是由选择性巡视向巡视全覆盖转变；三是由“运动式”巡视向常态化巡视转变；四是由常规型巡视向普遍开展专项巡视转变；五是由任用组长固定制向授权制转变、成员组成由单一制向“专、兼、广”转变。同时，要着力推进相关配套制度和机制建设，逐步建立完备的巡视工作制度体系：完善巡视工作保障机制，进一步增强巡视组的独立性，提高监督的有效性；健全并深入推行巡视报告公开制度、巡视意见反馈制度，建立长效工作机制和工作责任机制；重视巡视成果的实效化，建立巡视结果运用机制；加强经验总结，把一些好的做法形成制度，修订巡视工作条例。

［1］中国共产党组织史资料（第8卷）［M］.北京：中共党史出版社，2000：158、986.

［2］中共中央文件选集（第2册）［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：172.

［3］苏联共产党章程汇编［M］.北京：求实出版社，1982：56.

［4］中国共产党党章汇编［M］.北京：人民出版社，1979：43.

［5］中国共产党组织史资料（第9卷）［M］.北京：中共党史出版社，2000：286.

［6］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：332.

（责任编辑刘强）

D630.9

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1671-0681（2015）03-0075-03

李中天（1985-），女，云南昆明人，中国人民大学马克思主义学院博士研究生。

2015-01-13