服刑人员未成年子女社会救助体系之法律完善*

姜　玮

(广西大学法学院，广西 南宁 541006)



服刑人员未成年子女社会救助体系之法律完善*

姜玮

(广西大学法学院，广西 南宁 541006)

摘要：服刑人员未成年子女的生活境况随着父母的锒铛入狱而急转直下，其普遍面临着生活窘困、监护不利、心理压力巨大等诸多问题。然法律亦未规定针对这一特殊群体的帮扶救助措施，实践中该群体又因远离权利中心而所获关注寥若晨星。从现代政府职责的角度出发，贫困居民享有政府为其基本生活需求埋单的权利；从保护被害人的刑事政策出发，服刑人员未成年子女属于广义上的刑事被害人，公检法三机关亦有义务参与救助体系之建设。更高层次看，不管是基于社会契约论还是人民主权论，对社会弱势群体进行救助理当成为为政府之应尽义务，可靠的资金物质保障来源毋庸置疑的由政府承担，故应坚定无疑的支持政府作为社会救助的主导地位。

关键词：社会救助；服刑人员；未成年子女

1服刑人员未成年子女概述及其生存困境

服刑人员未成年子女是指其父母至少一方服刑的未满18周岁的未成年人，以服刑场所之不同，可将该群体分为狱内与狱外服刑人员未成年子女。狱外服刑人员家庭基本结构较为完整，子女生活也有所保障，因此本文着重阐述狱内服刑人员未成年子女的生存状况与救助体系建设。截止2012年末，我国在监狱服刑人数达到166万，其未成年子女总数亦接近100万，《监狱法》19条明确指出该群体不能随其父母在监狱生活。对服刑人员未成年子女的救扶工作亦只能依据《未成年人保护法》、《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)等法律法规展开。

大量实证研究数据表明该群体的生存状况令人堪忧。2006年司法部全国范围内的抽样调查表明约46%的服刑人员坦诚其子女的生活教育得不到保障，这一比例在农村地区更是高达52.8%。严浩仁等人的实地调查结果表明，该群体面临的不稳定因素主要来自于家庭、学业、社会以及自身[1]。从家庭方面讲，一方面，随父母一方或双方入狱服刑而来的生活质量下降及亲子互动缺失已经严重影响儿童的身心发展；另一方面，父母一方在另一方服刑后离家出走引发的监护缺失和隔代监护现象普遍存在。

从学业方面讲，该群体在义务教育阶段的辍学率达到了13.1%，为全国中小学平均辍学率(1.28%)的10倍，此外该群体亦很少有机会获得更高层次学习深造的机会。从社会角度出发，受传统 “老鼠的儿子会打洞”思想的影响，社会公众对此群体的包容度较低且关怀不够，调研显示仅19.1%的人认为其对这一群体持关心的态度，漠不关心或存有敌意的不在少数。从未成年人自身角度看，青春期的未成年人心理素质较低且抵御外界干扰的能力较弱。该群体中有超过六成七的人存在学习焦虑，四成五的人存在身体症状，接近四成二的人存在自责倾向，除此之外还普遍存在过敏倾向、对人焦虑及恐怖倾向等心理问题。

2域内外服刑人员未成年子女救助体系探析

2.1 域内服刑人员未成年子女救助体系评述

由社会救济发展而来的现代救助以强调政府职责与公民权利为社会救助之思想基石，更多的依据现有的法律与政策。然法律并未就服刑人员未成年子女之社会救助程式予以明确规定，对其救助仍依赖相对笼统模糊的公法与私法规定，实践中的救助而多以此为依据进行。

《办法》将社会救助总体上分解为经常性救助、紧急性救助、及社会力量参与救助等，其中经常性救助包括最低生活保障、特困人群供养等；紧急性救助多指自然灾害造成的受灾人员救助；社会参与救助主要以捐赠、志愿服务、发展帮扶项目等方式进行。《办法》亦对各种救助方式的适用范式及申请操作流程作出详细规定，同时还规定详尽的监督管理办法与法律责任以保障社会救助工作的顺利开展，在无针对性的法律制度规定的前提下，对服刑人员未成年子女的救助理当以此为据，也正是《办法》规定的笼统性导致实践中救助工作进展缓慢且自选动作较多，无法形成保护该群体应有权利的最后一道防线，以致选择性救助的情况时有发生，这亦于普惠性社会救助的基本目标相背离。按救助主体不同，社会救助可分为政府救助与非政府救助，其中政府性救助包括民政救助、司法救助等。政府救助具有保障民生、促进社会公平正义、维护社会和谐的功能，是社会救助体系之根本；非政府救助也称为民间救助，作为政府救助的重要补充，其具有自发性、公益性等特征，主要包括“太阳村”、“小希望之家”这样的民间组织。

2.2 域外服刑人员未成年子女救助体系浅析

在法律移植并调试适用的时代背景下，以他山之石攻玉实为上策。作为英美法系的代表国家，美国在该群体的权利保障、社会救助方面有着弥足珍贵的经验。主要体现在以下几个方面：①法律体系较为完善，美国先后颁布并实施《收养与安全家庭法》、《儿童和家庭服务促进法案》等多部法律，在此基础上，通过开展“指导计划”的方式对参与救助的人员予以规范化、专业化的培训。②政府与非政府组织的互动良好，非政府组织的有序发展为社会救助的多元开展和深入发展提供了可能，政府以授权、资金保障、购买服务等方式有效接纳非政府组织作为自身力量的有力补充，以显保障社会稳定之责。③救助内容更为全面，除了物质与教育保障之外，美国政府更注重干预儿童的成长，包括矫正心理偏差、预防犯罪、亲子互动等辅助项目。法律体系的完备与非政府组织的有力参与亦是澳门服刑人员未成年子女救助的基本特色，但澳门将对该群体的救助内容作了更为细致的分类，包括事实单亲家庭救济、事实孤儿救济、亲情沟通、亲职教育以及特殊关怀，其中特殊关怀主要体现在隐去在监狱出生孩童涉及监狱部分的出生信息、允许3岁以下的子女和随母亲入监生活等。

3我国服刑人员未成年子女社会救助的困境

3.1 法律规定缺失且可操作性不强

我国浩瀚法律海洋中，无专门针对服刑人员未成年人子女救助的法律扁舟，法律的缺失导致了承担社会救助之职的救助主体不知其责任之所在，困境服刑人员家庭也不知其所求于何处。相关政策文件的要求又过于笼统且可操作性不强也是阻碍该群体获得救助的障碍之一，如中央综治委早在2006年就以通知的方式要求各级民政部门应在法律和政策的框架下，及时合理的为服刑人员未成年子女尽可能多的提供帮扶。具体帮扶措施包括但不限于低保、特困人群救助等。受法律位阶的影响，有关部门出台的政策性文件因欠缺法律的强制力而不能被有效落实。十几年间，民政部门也只在2014年出台政策将贫困服刑人员家庭作为困境家庭予以救助，实践中，对这一困境服刑人员家庭的救助也只是一种号召性规定而已。

3.2 混淆救助与救济的内涵，以救济取代救助

由社会救济脱胎而来，现代社会救助更侧重于制度化与持续化，以救危助困为直接目的的政府行为，是一种积极的保障行为。而社会救济则倾向于选择化与临时化，是以善意乐施为价值追求的政府或民间行为，是一种消极的帮扶行为。换言之，社会救助的给予与获得体现的是一种义务与权利的关系，而社会救济尤其是民间救济行为的施救者与受救助者之间并没有法律上这种关系。作为社会救助的主要形式，低保、五保等制度担当着托底救助的重要角色，调研显示只有13.6%的服刑人员家庭享受社会救助保障，而多数情况下他们可能获得的只是临时短暂的社会救济。在见诸于报端的诸多报道中，对服刑人员未成年子女的帮扶救助以民间组织和司法机关救助的情形居多，广西钦州市检察院就曾以检察建议的方式干预该群体家庭的救助。以临时性、紧急性的社会救济的有无来衡量对该群体的社会救助的是否缺失显然没有科学依据，亦不符合现代社会救助的基本要求且与普惠性社会救助的宗旨相背离。

3.3 信息沟通不畅，导致救助不及时

广西民革区委指出，负有救助职责的主体并不能及时掌握服刑人员家庭的基本信息，可见，信息沟通不畅已经成为该群体能否获得救助的重要障碍。而这种信息不畅既体现在服刑人员家庭的基本信息不能被其户口所在地基层组织及时获悉，也体现在服刑人员家庭在受困后不知向那些职能部门寻求帮助。一方面，受犯罪人异地关押和刑事案件属地管辖规则的影响，服刑人员家庭所在社区并未及时了解其社区服刑人员的基本情况。对于有未成年人需要抚养的困境家庭来讲，其困难可能始于犯罪嫌疑人被警方采取控制之时，通常简单的刑事案件也需要经历四个月的审查、起诉与审判阶段(重大案件可能长达数年)，然而从犯罪分子入狱之后再按社会救助程序将救助落实到实处之时，可能其未成年子女早已食不果腹了。另一方面，法律也未将这一特殊群体予以特殊保护亦未提供明确的救济途径供其选择，这势必导致困境家庭在部分家庭成员服刑后不知向何机关求助，以及其应享有的获得救助的权利。不同于一般贫困家庭之贫困事实的延续性、显见性，服刑人员家庭之不幸可能仅在一夜之间，及时的社会救助对于困境家庭生活的为继显得极为重要，尤其当涉罪人员为其家庭的主要收入来源时，此时信息的及时准确沟通显得颇为必要。

3.4 现有救助方式较为单一，不能满足孩子的需求

《儿童权利公约》强调儿童享有生存权、发展权、受教育权与参与权，未成年人处于生长发育的重要阶段，人生观世界观还没有完全形成。对该群体的救助理应从儿童自身利益的需求出发，然我国现有的救助措施并不能满足儿童身心发展的需求。救助方式单一在以下两个方面得到体现：①重视物质给予而忽视精神关怀。吃饱穿暖固然是生存之基础，但儿童之健康成长理应依靠其家庭所提供的物质与精神支持，必要的亲子互动是孩子生存与发展的“必需品”，然于服刑人员未成年子女而不得。②物质救助基于生存权，发展保障力度不够。每一个孩子因困楚所带来的成长障碍不仅会影响其一生还会对其子女及后辈的成长带来不可估量的影响。我们不能将解决孩子温饱等生存问题作为救助的最终目的，而应以孩子的健康发展等权利保障为价值追求。

4我国服刑人员未成年子女社会救助体系的完善途径

4.1 完善法律及相应保护制度的制定与设计

对服刑人员未成年子女的救助工作的开展离不开政策与法律制度保障，虑及现有法律规定之不足，实有必要从以下几个方面予以完善。首先，将该群体作为特殊群体予以特别保护，从扩大救助范围、简化救助程序等方面积极实施保护。其次，完善国家监护机制，父母服刑会引发关于其未成年子女的一系列监护问题。由于监护的缺失，其未成年子女的各项权利均容易受到侵害且易步其父母后尘走上犯罪道路。目前主要可以通过监护权暂时转移、收养、寄养等途径保障服刑人员未成年子女的监护利益。最后，保障其教育权利，服刑人员未成年子女的教育障碍主要来自于自身和外界两个方面。前者是指孩子因厌学等原因主动放弃或者不愿入学，后者是指因家庭变故引起的经济困难、受歧视等因素干扰而无法入学。鉴于此，笔者建议，对此类未成年人一方面要进行积极的心理咨商以重建其对未来生活的信心，另一方面，教育部门应通过适度调整户口限制及两免一补等政策解决孩子的入学问题，与此同时还应注重保护有可能影响孩子学习和成长的隐私。

4.2 坚持民政救助的主导地位、合理衔接其他社会保障制度

本着托底线、可持续、救急难的社会救助要求，考虑到服刑人员未成年子女成长所涉及的诸多问题及障碍，实有必要在坚持民政救助主导地位的基础上合理衔接其他社会保障制度。《办法》第三条就明确指出，“全国救助体系由国务院民政部门统筹建设。”研读《办法》不难发现最低生活保障和特困人群供养依旧是最基础且重要的社会保障手段，其资金来源已得到国家财政的有力保证。民政部门除负责低保等救助措施外，其所管辖的福利院、救助站等救助机构亦是保障困境儿童生存权利的最后安全网，坚持民政救助尤其是基本生活救助的主导地位的另一优势还体现在民政救助具有稳定持续性。然我国是发展中国家的这一基本国情决定了我国的社会救助应当有别于发达国家完全依赖政府的模式，还应积极借助企业、社区、民间力量的有力参与，充分做到各种社会保障制度的合理衔接，以期服刑人员未成年子女社会救助之网的严密。

4.3 建立互通互联的社会救助管理信息系统

相较于流浪儿童的基本信息难以掌握，服刑人员未成年子女的基本信息统计工作却要简单的多，这主要得益于服刑人员未成年子女以父母可能或者已经被判处刑罚为前置性条件，故而在司法机关、行政机关等部门之间建立社会救助管理信息系统是必要可行的。从公安机关对犯罪嫌疑人采取强制措施起，直至法院作出有效判决审理结束时止，公检法三机关可在案件处理的每个节点都收集涉罪人员的基本家庭情况尤其是未成年子女信息，并通过信息平台将信息实时传输至民政部门。民政部门在收到材料后及时对服刑人员家庭进行必要合理的风险评估，将符合救助条件的纳入救助体系之中，并根据具体工作需要引入妇联、团委、教育、医疗等各个职能部门。所涉救助信息都应以社会救助管理信息系统为载体，实行自由无缝流转与对接。信息系统建立的意义在于：一方面，这体现了司法机关的职责，因为从保护被害人的刑事政策出发，涉罪人员未成年子女亦属于被害人范畴。另一方面，这有利于司法机关、民政部门等职能部门对涉罪人员未成年子女实施必要的救助与关怀。

4.4 立法完善基础保障性救助，努力促进发展性多元社会救助

虽然《办法》规定了社会救助的基本程式，但并未就服刑人员未成年子女这一弱势群体作出更为具体的救助规范，根据分类救助的基本要求，立法理应突出对这一特殊群体的特殊保护，以彰政府践行儿童利益最大原则之责。实践中，有些地方已经开始制定并实施针对残疾人的具体社会救助。对服刑人员未成年子女的社会救助应当坚持保障性救助与发展性救助相结合，前者以保障儿童温饱、教育等基本权利为工作重心，后者以儿童身心发展、人格成长为重心，前者为后者之基础，后者为前者之必然要求。保障性救助主要包括低保、五保、困难救济等多种途径，发展性救助应以具体救助的对象的需求为导向，主要包括：心理谘商、情感辅助、就业辅导以及亲子互动等。在遵循社会救助的基本规律的基础上，以立法的方式细化及巩固针对这一特殊群体的社会救助程式既是落实社会救助的基本要求，亦是保障弱势群体基本权利的应有之义，只有借助法律的强制力才能推动社会救助体系的发展与完善。

作为祖国的未来，少年儿童之健康成长关系到民族之兴替；作为刑事被害人之一，服刑人员未成年子女却要承受着父母犯罪行为带来的诸多压力；作为社会的一员，政府与公众理当保障其生存与发展的需求。从社会救助的角度来保障服刑人员未成年子女的基本权利应坚持民政救助为导向，非政府组织积极参与，并在保障性救助的基础之上探索多元救助路径。从立法角度看，法律是社会运行与发展的规程，善法应以民意为基础，良法亦可保障每个人生存与发展的夙愿。

参考文献：

[1]严浩仁，陈鹏忠.服刑人员未成年子女生存状况与社会救助研究[J].法治研究，2009(3).

[2]朱华燕，朱华军.服刑人员未成年子女生存状况实地调查[J].青年研究，2008(4).

[3]郭鑫，杨美荣.心理干预对服刑人员未成年子女心理健康影响的实践研究[J].中国儿童保健杂志，2013(9).

[4]刘新玲，张金霞.中美服刑人员未成年子女救助的理论与实践比较[J].福建行政学院学报，2009(1).

[5]郭瑞霞.澳门服刑人员未成年子女救助探析——兼谈对内地的借鉴[J]. 山东警察学院学报，2014(4).

[6]黄晨熹.社会救助的概念、类型和体制[J].华东师范大学学报，2005(3).

(责任编辑孙胜文)

中图分类号：D922

文献标识码：A

文章编号：1673-5382(2015)04-0055-04

作者简介：姜玮(1991-)，女，江苏兴化人，广西大学法学院硕士研究生.

基金项目：2015年广西壮族自治区研究生创新计划项目课题(YSW2015011).

收稿日期：2015-07-16