依法治国视“下消防法律体系现状及对策

张镇宇

（昆明消防指挥学校训练部，云南昆明650208）

依法治国视“下消防法律体系现状及对策

张镇宇

（昆明消防指挥学校训练部，云南昆明650208）

目前我国已经初步形成了以《消防法》、地方性法规及行政规章为主要内容的消防法律体系。但随着我国经济和科学技术的快速发展，现代公共安全体系及人民群众对消防安全提出了更高更新的要求，而现行消防法律体系的局限性就成为制约消防工作发展的不利因素。探讨建立分类管理、内容具体、标准补充的消防法律体系已经成为当前消防工作的当务之急。

消防法律体系；立法建设；经验借鉴

加强对消防工作的组织领导，落实消防安全责任制，是地方各级人民政府进行社会管理和开展公共服务的一项重要内容，是维护社会秩序稳定、保证经济快速发展的重要举措。同时这也是贯彻落实科学发展观指导思想、推进依法治国和依法行政、依法构建和谐社会的应有之义。要完成这项基本工作，重要的前提和保障就是加强消防法律体系建设，建立健全高效、公平、公正、合理、有序的社会秩序。

一、我国消防法律体系建设的发展历程及现状

建国以来，党和政府非常重视消防安全工作，在不同历史时期，通过立法工作来加强对消防工作的领导和监督管理。“1957年11月，实施的《消防监督条例》，是我国最早规定一部关于消防工作的法律，涵盖了消防工作的主要内容。[1]”1984年10月1日起施行的《消防条例》，确立了消防工作“预防为主，防消结合”的方针。1998年9月1日生效实施的《消防法》，增加了防火安全责任制、消防队伍建设-则以及消防违法行为的法律责任等内容。

2009年5月1日施行的《消防法》是我国目前关于消防工作的唯一规范性法律文件。

二、消防法律体系的不足及其对消防工作的影响

随着新《消防法》的实施，国务院公安部门进一步加强了《消防法》配套规章的制定、修改、清理废止工作。修改并通过了《建设工程消防监督管理规定（公安部第119号令）》等规章，保留了《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定（公安部第61号令）》的法律效力。在地方性法规立法方面，陕西省人大常务委员会于2009年7月最早修改通过地方性消防法规。此后，全国绝大部分（区、市）人大常务委员会都完成了消防地方性法规的修订工作。我国消防法律体系的框架已经基本形成。

随着社会经济的发展，公民法律意识的增强，现行的消防法律体系对消防工作存在许多不利影响。

1.过时的立法指导思想不利于消防法律体系的健全和完善

按照过去立法工作“宜粗不宜细”的指导思想，《消防法》的立法工作都是重在宏观调控和制度的设计、建立，而在微观内容的执行方面缺乏严谨、细致、逻辑严密的法律规定。再加上缺乏配套法律，因而在执行过程中容易出现自由裁量权过大、不公平的问题，也容易给别有用心的人漏洞可钻。例如，关于火灾事故调查的法律规定，“《消防法》仅限于第五十一条的法律规定，缺乏火灾事故调查工作的制度设计、程序保障、职权划分和法律责任等法律规定，可操作性和指导性都不强。”[2]另外，“重实体，轻程序”的立法指导思想也使得《消防法》中有关具体的消防工作，如消防监督检查，消防确认，消防行政许可，消防行政处罚，消防产品监督等，都只规定了一些实体内容，而缺乏逻辑严密的程序性内容。程序内容的不足，程序合法的缺失就很难实现真正意义上的依法行政。

2.消防现实工作和立法工作缺乏有效的结合

社会经济的快速发展和日益严峻的火灾形势，对消防工作提出了更新更高的要求。但由于受从计划经济到市场经济转型等因素的影响，《消防法》在修订的过程中存在着立法指导思想不够先进、法律规定与我国经济的快速发展不能完全适应、制度设计缺乏时代特征等不足之处。另外，由于缺乏对消防工作的研究，在立法方面也显示出法律本身语言不明、法理不清、逻辑不顺的弊病。例如，《消防法》第二十五条关于确定消防产品的监督主体在法律表述上就存在逻辑不清的问题。这一问题在公安部制定的《消防产品监督管理规定》中才得到了科学合理的表述。

3.职责不清，分工不明，客观上造成了消防工作监督不力而问责不断的现象

当前公安机关消防机构在开展消防行政执法工作中，由于职责不清、分工不明也出现了职能过于扩大、检查对象过于宽泛等问题。这就使得消防机构行政执法工作的业务量急剧增长，再加上编制的影响，结果就是消防机构不堪重负，疲于应付，最终导致事故频发，问责不断。近年来发生的一些重特大火灾事故，如2012年天津“蓟县火灾”[3]，2013年吉林“德惠火灾”[4]，在事故的问责处理上都涉及有相关的消防责任人。

4.我国现行消防法律体系的局限性和不完整性，在某种程度上也会导致消防工作“无法可依”

目前我国的消防法律体系构成中，狭义的消防法律仅有2009年5月1日生效实施的《消防法》，国务院并没有制定关于消防工作的行政法规。至于有关消防工作的行政规章，虽然《立法法》、《行政复议法》等法律把行政规章纳入消防行政执法的法律依据范围，但《行政诉讼法》中关于人民法：审理案件时所必须依照和遵循的法律依据的规定，导致了消防机构在执行过程中因为依据行政规章而开展的消防工作就会存在力度不够、执行力不强、合法性不明确等问题。

5.现行消防法律规范的逻辑结构存在问题

法律规范的逻辑结构通常是由行为模式和后果模式构成。在立法中，行为模式必须有与其相对应的后果模式，二者缺一不可。但是，在我国现行消防法中，存在一些只有行为模式而没有后果模式的情况，客观上削弱了法律的调控职能。例如，公安机关消防机构在消防监督检查中发现的重大火灾隐患，应当由公安机关书面报告本级人民政府。人民政府经核实以后应当组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。至于追究有关当事人的法律责任，法律并未做任何规定。火灾隐患的严重程度与法律责任追究不落实之间的巨大反差，既不合理也使得消防执法工作处于尴尬地位。

三、加强我国消防法律体系建设的思考

1.消防法的立法指导思想要与时俱进

要紧扣当前国家建设的主题思想，按照实现中国梦，打造中国经济升级版的总要求，转变职能，简政放权，厘清和理顺政府职能部门（包括公安机关消防机构）与社会、市场的关系，突出服务职能，淡化行政审批，培育市场中介组织，用市场的力量和经济的手段来引导、监督和管理、服务好社会消防。

2.进一步加强对消防工作的研究，特别是一些热点、难点和重点问题的研究

消防工作领域中特别是在建筑防火、火灾事故调查、消防产品的监督管理以及消防从业人员资质资格等方面，要加强调查研究和科学研判，形成科学合理的结论并争取上升为国家意志。公安机关消防机构要储备人才，建立专业研究指导机构，定期开展学术研讨，组织专家论证，归纳和总结各地消防机构在执法过程中遇到的问题，形成一致有效的结论并争取形成法律规范。要善于加强与地方：校、科研：所的交流合作，整合社会资源，形成消防工作热点难点问题解决的有效途径。

3.借鉴先进立法经验，深化我国消防立法工作

美国是法律体系建设较为健全和完善的发达国家。美国根据东西南北不同情况制定了5部消防法的推荐版本。各州、市、县议会再根据本地实际情况，结合推荐版本的法律规定，制定通过更加严格、执行更加有效的法律。日本政府围绕《消防法》《消防组织法》建立健全了一套相对完善的消防法律体系。并且，“日本的《消防法》自1948年制定以来，基本上每年都要修改完善一次。”[5]“香港特别行政区关于消防的法律主要有《香港法例》第95、295、464、502、572及573章等。[6]”而我国目前关于消防工作的法律仅有《消防法》，已经远远不能满足社会经济发展、人民安居乐业和火灾发展形势的要求，因此迫切需要在《消防法》的立法基础上，结合火灾发生的规律及特点，充分吸取国外立法经验，可以考虑制定一系列关于消防行政执法工作、火灾预防等单行消防法律法规，如《人员密集场所消防安全法》、《危险化学品生产企业消防安全法》、《易燃易爆场所消防安全法》、《仓库消防法》等法律，来切实有效地防范火灾和提升消防执法工作的质量。

4.推进消防技术性标准法律化工作

法律具有滞后性的特点，而消防技术标准却有很强的时效性和针对性，是消防工作的重要法律依据补充。因此，要通过标准的制定、修改、实施等法律活动，来解决消防工作中出现的新情况、新问题，这方面，美国的做法值得学习借鉴。美国消防协会（简称NFPA）是经美国国家标准局授权研究制订和修订消防技术标准与规范的机构。该组织主要是通过下设的250多个技术委员会和6700多名志愿工作的专家来完成立法工作。尽管美国消防协会的标准和规范本身不具备法律的地位，但其绝大多数的法规及精神都被美国各州的立法机构和一些联邦机构采用，因此也成为具有法律效用的法规。这些法律、标准和规范，在实践中对美国的消防工作产生了巨大的影响[7]。中国可以借鉴这些成功经验，在部分经济发达、法治氛围良好的城市——尤其是在较大的市率先开展试点工作。通过积极的协调、沟通，建立联席会议机制，推动、建议当地立法机关把消防技术标准上升为地方性法规，并通过法律实践，为消防立法储备知识和经验。

[1]公安部消防局.中国消防手册[M].上海:上海科学技术出版社,2010(13):26-31.

[2]全国人民代表大会常委会.中华人民共和国消防法[M].北京:中国法制出版社,2008.

[3]公安部消防局.消防安全案例分析[M].北京:机械工业出版社,2014:192-193.

[4]钱志英.论法治理念在消防行政执法中的作用[J].武警学院学报,2013(12):89-91.

[5]陈志勇,陈志翔.试析我国消防法对美日英消防法之借鉴完善[J].法制科技,2012(17):280-282.

[6]公安部消防局.中国消防手册[M].上海:上海科学技术出版社,2010(13):18-19.

[7]马建华.略谈我国消防标准及法律法规的信息化建设[J]法制与社会,2011(8):163-164.

（责任编校：张广宇）

Brief Analysis on Present Situation and Measures of Fire Protection Legal System in China from the View of Rule by Law

ZHANG Zhen-yu

(Training Department,Kunming Fire Command School,Kunming,Yunnan 650208)

At present our country has included Fire Protection Law,Local Laws and Administrative Regulations.With th rapid development of our economy and science technology,fire safety has been confronted with severe challenges from moder public security system and the general public.But the boundedness of fire protection legal system has restricted the developmen of fire service.Discussion on forming a more perfect fire legal system has become the priority of developing and deepening fir control work.

fire protection legal system,legislative construction,experience Learning

D 922.14

A

1672-738X(2015)02-0107-03

2015-02-26

张镇宇（1972要），男，湖南益阳人，讲师，法学硕士。主要研究方向：行政法及消防行政执法。