德国政府与大学的历史演变及对我国的启示

林伟红

(1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙410081；2.江西师范大学，江西南昌330022）

德国政府与大学的历史演变及对我国的启示

林伟红1,2

(1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙410081；2.江西师范大学，江西南昌330022）

德国政府与大学关系的演变，主要经历了“从大学自治走向国家化”、“国家管理与大学管理并举”和“合作与改革并存”三个阶段。其关系的总体特征是混合型，存在政府管理是宏观调适、政府制定和完善法律法规、对大学进行监督、政府的角色不是行政领导而是服务者、大学真正实行法人制、德国政府欢迎大学批判等规律。这为我国政府与大学关系的发展提供了宏观（大学与政府的关系处理）和微观（大学内部治理体系的完善问题）两个层面的启示。

历史演变；德国政府与大学；混合型；借鉴

政府与大学是两个性质不同的社会组织，大学属于国家但不属于政府。大学依靠政府但不依赖政府，保障大学独立与自由的政府才代表了国家的意志。政府与大学二者之间的权利和职能的相互影响和作用，形成了错综复杂的关系。当下,“世界各国高等教育行政体制主要有中央集权制、地方分权型和混合制”[1]。中央集权制和地方分权制是两种主要的高教行政管理体制，它们在实践中有优势也有弊端。在科技革命后，这两种管理模式的国家，其高教管理的权力分配在发生相向变化。中央集权制国家，在试图向地方和学校放权，以增加大学的活力；分权制的国家却发生着权力向中央倾斜的趋势，以加强中央的调控能力，增强高等教育的整体实力。德国是混合制国家，刚好代表历史发展的趋势，因此，本文通过对德国政府与大学的关系研究，从中探索政府与大学关系的规律，以期为我国政府与大学关系的发展提供有益的借鉴。

一、德国政府与大学关系的历史演变

德国政府与大学关系的历史演变主要经历了三个阶段：中世纪大学—19世纪初的“从大学自治走向国家化”，19世纪初—20世纪中《的“国家管理与大学管理并举”与20世纪中《—至今的合作与改革并存”。

自中世纪以来，大学已有近千年的历史。德国最早的大学比意大利的博洛尼亚大学、法国的巴黎大学晚了大约200多年，但德国中世纪大学的数量远远超过意大利和法国。那时，德国建立了1938年的布拉格大学、1365年的维也纳大学、1385年的海德堡大学、1388年的科隆大学、1409年的莱比锡大学等近二十所大学。中世纪的德国大学以法国的巴黎大学为样板，也是“教师大学”，教师管理大学的事务，与此同时受教会的控制。大学是教师社团，沿袭了中世纪大学的特点，它们拥有社团权力，同时拥有众多的特权，主要包括：“自行制定大学章程和规则的自治权；学士、硕士、博士学位的授予权；司法上的独立审判权；罢课权与自由迁徙权等。”[2]31这些自治的权力一般是先由大学提出申请，教会所授权的。

中世纪的欧洲大学继承了社团最基本的“成员拥有平等的发言权”的组织-则。在大学教师群体和学生群体中逐渐形成了以特定的研究兴趣和生活兴趣来区分的小群体，这些群体慢慢稳定下来，后来演变成“同乡会”和“学院”。德国的维也纳大学采取了“同乡会”和“学院”的双重组织。随着时间的推移，“学院”取代了“同乡会”，后来的德国大学都只有“学院”这一组织。

17、18世纪德国大学总体处于衰退状况，德意志处于各联邦国专政时期，政治上四分五裂，各联邦国家开始思考如何拯救国家，开始关注大学。一些邦国甚至采取强硬的改革措施，加强对大学的控制。一些邦国把-有落魄的部分骑士学院改为大学，如：普鲁士政府把-来衰落的骑士学院改为了哈勒大学，政府并于1694年颁布了正式的特许状。开明的邦主支持对大学的课程与学制的改革。很多邦国纷纷创建自己的大学，各邦为大学教师发薪酬，为了更好地管理和控制大学，各邦还设立了专门负责管理大学事务的机构。由于各大学是由各邦邦主建立，因此受到了强大的外部力量的支配。大学-有的“行会大学”的性质已发生了实质性的变化，大学教师也逐渐从-来大学的设置者和管理者变成各邦领取薪俸的被雇佣者。在推进大学改革的过程中一些教授与邦国进行合作，1776年耶拿大学施密德教授被任命为政府委员会成员，起草了大学历史上第一个综合性预算方案，该方案主要是提高教师的薪酬，希望教授把更多时间和精力放在教学上。以上表明教师身份的转变，大学作为“学者社团”的自主权受到了一定的限制，大学失去了其重要的自我管理权，这标志着德国大学由大学自治逐渐走向国家化。

19世纪初至20世纪中《是德国大学发展的黄金时代。1805年至1807年的战争中，拿破仑大胜，普鲁士走向了崩溃的边缘。战争的失败激发了德意志的民族精神，教育部长呼吁教育救国。在这一背景下，1810年在普鲁士政府的全力支持下和洪堡的积极筹备，柏林大学诞生了。建立之初，柏林大学的校长和各：：长采取任命制，后来改为选举制。柏林大学以先进的教育理念和全新的组织制度显现出与传统大学的不同之处，新任的校长和教师们对大学的课程与教学方法进行了一系列的改革，并且取得了巨大的成功，成就了德国大学的一个辉煌的世纪，也开启了现代大学的新纪元。

柏林大学一开始有先进的理念：大学独立、学术自由和教学与科研相结合。

大学独立是从大学与政府之间的关系来说的，洪堡认为：“大学独立于一切国家的组织形式，”[3]国家不应干涉大学内部事务，给大学一个属于自己的天地。柏林大学一开始就独立于国家的政府管理系统，保持自己应有的独立性，不成为政府的附属。

当然，柏林大学的独立是一种相对的独立，大学不能成为政府的附庸，但它接受国家提供的经济支持和国家的组织保护。洪堡和施莱尔马赫都认为：“国家要为大学创造发展和繁荣的条件，大学接受国家的保护和资助。”国家向大学提供了一切可能的支持，并给大学充分的自由，而不是让大学服务国家的实际需要。但“大学在保持自己独立性的同时，尽可能地增加自己对国家的影响。”[4]

19世纪初，整个普鲁士进行了一场深刻的大学运动，每一所普鲁士大学都是由神学院、法学院、哲学院和医学院组成。为了更好地管理大学的共同事务，协调每个学院的教学活动，代表学校与其他官员进行谈判和交涉，大学成立了由大学校长、教席教授和大学学法官组成的大学学术评议会。大学学术评议会在教学人员招聘时有共同决定权或者建议权，这表明它的自主管理权力是有限的。大学校长则是一个比大学学术评议会更低的职位，他是由所有教席教授会议选举产生。普鲁士政府通过任命国家大学督学来管理大学，通过规定国家和大学各自的权力和义务，国家管理与大学自我管理的“双元管理体制”正式形成。[2]

第二次世界大战后，联邦重建了一批大学院美因茨大学（1946年）、柏林大学（1948年）、古森大学（1950年）等大学。大学传承了“洪堡传统”，依然是国家管理与大学自我管理并存的模式。

随着社会的发展，“洪堡传统”在某些方面不能适应发展的需要。20世纪60年代末大学改革空前高涨，政府加大了对大学的投资，大学在课程与教学方法上进行了改革，重现德国大学曾经的风采。联邦政府通过一系列立法，如：《高等教育基本建设促进法》（1969年）、《高等学校总法》（1976年）等，来加强政府对大学的管理。通过立法，政府赢得了参与大学教育宏观政策和立法的权利，以法律的形式制定了大学的办学方针。同时，国家也加强了对大学的控制，法律规定政府承担大学基本运行的财政负担，扩大了联邦政府对大学的管理权限。《高等教育总法》第五十八条规定：“高等学校在法律框架下拥有自我管理权。”这一规定表明大学具有一定的独立自我管理权，但又是在政府的框架下执行，这种大学自治权是有限的，所以20世纪90年代开始，德国开始了新一轮的高等教育改革，1998年修订了《高等教育总法》，与此相应的是，各个州也调整了自己的高校学校法，并进行了大学内部的改革。如：实行决策行政部门与监督部门的分离；个人负责制；引进了有校外人士参与的高校理事会等。

20世纪90年代以来的大学改革政策，已显现出明显的市场化倾向，但这并不意味着大学完全淡出了政府的视“，也不意味着政府抛弃对大学的责任。政府尊重大学的自主管理权，尊重大学的学术自由。政府常用经费资助、交接等方式干预大学，经费资助是建立在自愿基础之上的双方在教学、科研、社会服务等领域的合作。大学根据自身的学术-则对这些经费资助进行取舍。

效率来自竞争，竞争需要自治，自治的关键是提高大学的领导与责任能力，这就是新时期德国大学改革的基本思路[5]。

二、德国政府与大学关系的总体特征

德国大学从一开始就具有与政府密切关系的特点,大学由政府举办,19世纪初至20世纪中《德国实现的是国家管理与大学自我管理的双元管理体制,通过规定国家与大学各自的义务与权利,进入20世纪末,德国大学进行了一定的改革,有强烈的市场化倾向，但其关键点不变——国家没有放弃对大学的责任，大学也没有完全走出国家的视线。

发展到现在,德国政府与大学的关系是政府与大学的合作关系,也称混合关系,集中的分权制—中央分权与地方集权,高等学校都是公立学校,没有私立的,全部接受州权利机构,主要是州政府及其职能机构文化部的领导[6]。德国政府与大学的关系呈现几个明显的特征:

政府不是直接管理大学,而是间接管理,政府运用拨款、经费资助、立法、信息、市场等手段进行宏观管理。大学坚持的是“我接受政府的拨款,但不接受政府的干预”。政府的行动是“我给你钱,我不管你”。德国的政府与大学如此默契,如此美妙!政府给大学拨款,但不干预;大学接受政府拨款,但不接受干预。二者之间保持了一定的张力平衡！

德国是一个有着法律主义传统的国家,德国很强调按法律办事,个人、集体等都依靠诉诸法律确保为他们提供的地位和待遇等不受侵害的传统,一方面为许多机构的不同思想打开方便之门,另一方面也为德国在分权态势中寻求集权开辟了空间。因此,立法是德意志联邦政府介入大学管理的重要方式,有关的高等教育法律也是对全国高等学校有着明显而具体的规定。如:1976年联邦议会通过的《德意志联邦共和国高等学校总法》，这是德国历史上第一部由国家通过的有关高等教育的法规。

政府和大学都是为国家服务的,但二者又都是各自独立的。同时,政府通过一定的渠道为大学服务。德国政府为大学积极创造良好的外部环境,积极提供信息、决策咨询与管理咨询等方面的服务活动并建立相应的组织机构。政府着眼于大学系统内外宏观关系的协调,在大学的质量标准和发展方向上等,政府起到了统筹规划和监督指导的作用。

建立以师生为本、以科学研究为核心的管理制度；大学依法办校，同时履行大学应有的社会责任，把握该有的办学自主权，充分发挥大学自己的主动性和创造性，形成自己的特色和个性。与此同时，大学建立内部的自我发展和自我约束机制，促使大学的自主权能很好地发挥作用，沿着正确的轨道运行，大学也会相应得到真正意义上的自主办学权。

好的政府应该是接受大家批判的政府，尤其是接受汇聚最智慧头脑的大学的批判。好的大学不是一味在为政府唱赞歌，而是时时监督政府，不时批判政府。德国大学坚持自己的自主与独立，对政府不时地进行批判，充分履行自己的社会责任。

三、德国政府与大学关系模式对我国的启示

德国政府与大学已形成了自己独特的模式,即世界公认的德国大学模式,很好地解决了政府控制与大学自治的平衡；其最典型的意义是，大学既是享有极大自由的学术社团，又是严格处于国家管理与监督之下的国家机构。学术社团的自由-则与国家机构的服务宗旨，构成了德国大学发展中的一对永恒的矛盾。

与德国一流大学相比较，我国大学在师资建设、学科建设、人才质量、科研成果等方面差距是非常显著的，这些表层差距的背后深层次的差距是大学制度方面的差距。在我国建设服务型政府的背景下，2011年国家教育部启动制定《大学章程》项目，目的是促使政府与大学的良性发展，发展一批世界一流的大学。德国政府与大学关系模式对中国大学完善现代大学制度上有两个层面的启示：一个层面是宏观方面——大学与政府的关系处理；另一个则是微观方面——大学内部治理体系的完善问题。

1.政府权力：从高度的中央集权到适度放权

我国大学的管理体制是中央集权制，一直以来中央集权过于强大，严重阻碍了大学的多样化和个性发展，削弱了大学的适应能力和竞争能力，损害大学应有的独立性和自主权，从而降低大学的活力和生命力。因此，我国可学习德国的中央、地方两级政府和大学的合作制，中央适度向地方和大学放权，以增加大学的活力。中央政府、地方政府和大学明确各自管理权限，各就其职，不能越位。

总之，政府与大学关系处理的-则是管办分离、政校分开，最根本是确保大学的自主权。因为大学与政府是国家的两种不同性质的机构，大学隶属于国家但不隶属于政府，而是独立于政府。大学和政府各自独立地为国家服务，大学依靠政府但不依赖于政府，大学需要政府的支持，但不需要其干预和介入。

2.政府角色：从行政领导者到公共服务

政府在其与大学的关系中不应该起着行政领导者的作用,应认清和改变自己的本位角色,重新分配和调整行政职能,从微观管理转为宏观管理，把政府对大学的管理从行政化的具体事务中抽离开来。政府对大学的管理应是宏观管理，也就是说，从细节管理到整体管理，从直接管理到间接管理，从刚性管理到柔性管理。所以政府要起到统筹规划和监督指导的作用,从而使政府由大学的直接行政领导者转变为高等教育事业的规划者和协调者[7]。

3.政府常用的手段：制定和完善法律

制定和完善相关法律法规,对大学进行监督和评估。政府不直接干预大学内部事务，而是通过立法和制定政策法规指导和规范大学的行为。通过建立健全政府与高校关系的相关法律法规,形成一套不可侵犯的法律保障机制。政府可以借助这些法律条款和科学合理的指标体系,对高校依法进行管理和监督评估。监督高校自主权的使用情况和评估高校的办学质量,来引导高校公平地参与到市场竞争中,以此来推动高等教育质量和效率的提高。

1援《大学章程》：大学的当务之急

目前，我国大学还没有真正意义上的《大学章程》。各个大学应根据具体情况和未来的发展，制定适合本校的《大学章程》，并严格按章程办事。实行法人负责制，即高校要依法行使权力,对超越法律的行为负责。在高等教育系统内建立合理的法人治理体制，即按照法人治理的一般要求,举办者、办学者和管理者分离。依法管理学校内部事务的主体,应该是大学自身。

2.完善“党委领导下的校长负责制”

我国大学目前实行“党委领导下的校长负责制”，这一制度已经发挥了很大的作用，但在实践中也凸显出一些问题，诸如“党委领导与校长负责”界定不清，“党委书记与校长在两条轨道上跑”的现象，这势必极大影响大学的发展。因此“大学内部必须把‘党委领导、校长治校、教授治学、民主管理’的基本-则落到实处，进一步完善党委领导下的校长负责制，正确处理学术权力与行政权力的关系，”[8]充分发挥和保障教授在学术领域的作用，学校行政权力为学术权力服务，在大学里形成一个真正的“学人”团体。同时，大学应真正实行和完善民主管理，落实和完善教职工代表大会和学生代表大会等制度。这样，大学内部的足够强大能够抵制外界的干扰!

3.大学院歌颂政府与批评政府并存

大学不管什么时候都要坚持自己的自主与独立，应随时对政府进行歌颂与批判，充分履行大学的社会责任。同时，政府应自觉接受大学的批判，欢迎大学的批判。与此同时，大学应建立大学内部约束机制，发展与约束并存。大学建立适当的约束机制可以使大学的自主权能沿着正确的轨道运行,大学的权力也能恰到好处的发挥作用。

总之，我国政府和大学之间应达成一种平衡、和谐的关系,为促进我国高等教育事业的发展而努力。

[1]谢安邦.比较高等教育[M].桂林：广西师范大学出版社，2002：87.

[2]景健.德国大学管理模式的历史考察[J].网络财富，2009

（12）：31-32.

[3]陈洪捷.德国古典大学观及其对中国的影响[M],北京：北京大学出版社，2006（1）：31.

[4]赵婷婷.大学何为要理想与现实之间的冲突[M].北京：北京高等教育出版社，2005:101.

[5]张桂春.德国高等教育改革去向[J].比较教育研究,1997(1).

[6]杨汉清,韩骅.比较高等教育概论[M].北京:人民教育出版社,1997:284.

[7]岳雅坤.浅谈政府与高校的关系[J].山西财经大学学报2010（1）.

[8]韩锦标.基于知识管理的大学核心竞争力研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2007.

（责任编校：张广宇

The Historical Evolution of the Relationship between the German Government and Universities and its Enlightenment to China

LIN Wei-hong1,2
(1.Education Science College,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081; 2.Education College,Jiangxi Normal University,Nanchang,Jiangxi 330022)

This paper studies the historical evolution of the relationship between government and university in Germany.I contains three phrases as follows.The first phrase is university autonomy moving towards nationalization in the 19th century.Th second phrase is national management and university management simultaneously from the 19th century to 20th century.Th third is cooperation and reform from the mid 20th Century to the present.To analyze the history,we find that the overal characteristic of the relationship between government and university in Germany is mixed type.From the analysis of th relationship between government and university,we find out some regularity,looking forward to providing a reference for th development of the relationship between Chinese government and university.

historical evolution;German government and university;mixed type;reference

G 649.516

A

1672-738X(2015)02-0091-05

2015-03-03

2013年湖南省研究生科研创新项目“竞争：现代大学发展的动力”（CX2013B180）。

林伟红(1976要)，女，湖南邵阳人，教育学讲师，高等教育博士。研究方向：高等教育管理。