论湖州“民意导向”警务改革

胡建刚

（南京森林警察学院治安系，江苏南京 210023）

论湖州“民意导向”警务改革

胡建刚

（南京森林警察学院治安系，江苏南京 210023）

湖州“民意导向”警务改革主要内容是通过采取“警务广场”、“电子政务”和警务信息公开等措施，打造一个筑牢公安基层基础、构建和谐警民关系的新途径。“警务广场”不仅涵盖了传统公安“警民恳谈”、“大走访”、“平安和谐大家谈”等社区警务建设中的好经验，而且蕴藏着警务理念与警务运行方式的变革。“警务e广场”是电子政务在公安领域的现实应用，它通过互联网和手机等现代信息工具实现警务公开，使社会公众在日常生活中有效参与治安治理和对警务进行监督。警务信息公开是提高公安机关执法公信力和构建民意导向型警务改革的又一重大举措。

警务改革；民意导向型警务；警务广场；警务e广场；警务信息公开

一、警务广场：建立警察、传媒及民意的互动机制

（一）“警务广场”的创设

浙江省湖州市公安局创设“警务广场”的初衷，是为了探求构建和谐警民关系、筑牢公安基层基础的新途径。“警务广场”不仅涵盖了传统公安“警民恳谈”、“大走访”、“平安和谐大家谈”等社区警务建设中的好经验，而且还蕴含着警务理念与警务运行方式的变革。“大走访”曾经取得了警民互动的良好成效，但对社会的覆盖面不够广泛，也存在一定的局限性；“警民恳谈”是另一种加强警民关系的形式，但参与座谈的往往是地方精英，如人大代表、政协委员、企业家、社区干部等知名人士，他们与公安机关沟通的渠道是不成问题的，而基层最广大的普通公众缺乏与公安机关交流和互动的平台。

2009年5月，湖州市安吉县警方选择一些公共场所，在街头巷尾、公园广场与公众进行开放式和面对面的座谈，搭建了一个警民进行交流互动的平台，在沟通中听取民声，了解公众的需要，接受公众的意见，改善警民关系，化解社会矛盾促进社会和谐。湖州市公安局在认真总结安吉县警方成功经验的基础上，决定自2009年10月起在全市范围内实施“警务广场”行动计划。

警务广场，是湖州警方利用公园、广场等公共空间和互联网、微信等传播新媒体创建的一种公众参与警事协商、刑事政策、治安议题、警务监督的场域，旨在推进警务决策的民主化，保障公众的警情知晓权、治安参与权、决策表达权、警务监督权，营造治安共同体，使警务处处表达民意，充分利用民力，保障平安和谐。

很长时间内，湖州市每年平均有约2万件刑事发案，其中包括四五十起命案，相对于治安复杂地区，从刑案发生的人口比率、发案总量、案件性质来看，治安秩序尚属平稳。但从实际调查的情况看，公众对社会的安全感和对公安工作的满意度并不是很高。造成这种反差的原因在于警方与民众各自从不同的视角去看待社会治安。警方是以宏观的统计数字来衡量社会治安状况的，而公众是以直觉的体验来感受安全感和评价公安工作的，在警察眼里一件最司空见惯的小事就可能对公众造成很大的心理伤害。特别是在治安环境一直平稳的情况下，公众对社会治安的好坏更敏感，心理承受力比较弱，对公安机关提供的警务服务质量也就要求较高。因此评价地方社会治安状况，不仅要看实际发案的数据统计和公安业务指标，更要评估公众的主观认知和关心公众的心理感受。社会治安好不好，警察说了不算，归根结底要公众进行评价。

湖州市警方树立起“民警围绕百姓转，警务围绕民意转”的警务理念，以“民意领跑警务、警务保障民生”为指导思想构建民意导向警务模式，通过创设“警务广场”的活动，集全民之智，举全民之力，推进警务民主化。中共湖州市委常委、市公安局局长金伯中在阐述“警务广场”的内涵时用了三句话：“一是构建民意导向警务模式，二是推进警务民主化，三是营造警务共同体”［1］。

实现警务民主，就是要做到治安警务大家谈，平安和谐大家建，把公众的合理诉求作为警务工作的目标，把公众对社会安全和警务服务的期望转化为维护国家安全和社会稳定的共同行动，营造警民合作协商、平安和谐共建的警务共同体。实施民意导向型警务模式，构建“警务广场”，就是把民意作为警察一切工作的出发点和落脚点，用公众的视角、群众的眼光审视公安工作，用公众的观点、群众的立场思考和处理警务问题，真正做到“让民意领跑警务，让警务保障民生”。

通过公安决策的民主化，让民意转化为警务行动；通过治安管理的民主化，让阳光照亮警察执法的每个环节，确保执法公正廉洁，公平正义得以维护；通过评价方式的民主化，让公众有足够的话语权来对人民对警察满意度进行打分。所有这些，正是为了让公安工作更多地体现公众的意愿，真正实现由“为民做主”向“由民做主”的转变［2］。

（二）“警务广场”蕴涵着社会管理民主化的理念

湖州市警方创建的“警务广场”互动平台，为公众了解公安机关警务信息、参与政策制定、表达警务需求、监督警察执法提供了有效的途径，有力推动了治安民主化和警务社会化。社会治安的民主化管理，不仅要落实“以人为本”的管理理念，更重要的是必须符合民众的心理要求。“警务广场”是一种群众参与的社会治安管理民主化的创新实践，它有助于唤醒公众的治安主体意识，弘扬公民的正义感，增强公众共建社会平安的责任意识，使公众发挥维护社会治安秩序的主人翁精神，共同投入到预防和打击犯罪的活动中。尤其在临近年终时，容易发生入室盗窃，湖州市警方在警务广场的宣传中开展了如何加强治安防范的主题活动，并免费提供家庭用的简易报警器，吸引了大量群众前来咨询，很多热心市民志愿参与创建平安社会的活动，形成交通、禁毒、消防、巡逻等警务志愿者组织。目前湖州市的治安信息员、治安巡防队、社区保安员、平安志愿者等群防群治力量达到1.2万余人。“警务广场”广泛动员公众参与，创造性地体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理创新总原则。

俞可平认为民意的表达是政治民主性的基础，从某种视角来看，民意表达的方式和渠道与利益表达的方式和渠道是一致的。如果没有畅通渠道来表达自身的利益诉求，总是要别人来代表，那是很荒唐的。民主政治要以民意为基础，民意的表达一定要有通畅的制度管道。“警务广场”的平台便搭建了沟通警民之间的联系桥梁。以民意为基础、以民意为导向的“警务广场”，体现出执政为民的根本宗旨，“适应了新的历史条件下人民群众对公共治理的新需求，不仅是维护社会治安与社会稳定的新形式，也是公共治理的新形式，它体现了官民合作与官民共治的精神”［3］。

湖州市警方利用“警务广场”平台，不仅提供了警务服务，而且也将自己的执法过程展现在公众的面前。对于公众对警方的批评与建议，公安机关都立即作出回应［4］。“警务广场”是促进政府与民众合作的重要渠道，它提高了政府的公信力，是警方取信于民的重要平台。警民关系是官民关系的一个晴雨表，如果说公众对警察感到满意了，在很大程度上意味着人民对政府满意了。

（三）“警务广场”疏导了社会的矛盾

湖州市公安局的“警务广场”活动，作为一种社会安全阀机制的运用，为老百姓搭建了一个自由发泄不满情绪的场所，从源头上消除了潜在冲突。2009年湖州市公安信访减少25.7%，2010年第一季度涉警投诉减少44.4%，使湖州成为浙江省公安信访量最少的地市之一；群众安全感、满意率达到97.48%，位列全省前三”［5］。

“警务广场”搭建了警务协商、治安参与、评警议警、民主监督的平台，公众不仅能够自由表达警务诉求、发泄不满情绪，还可以提出一些社会治安对策，参与到治安决策和监督警务活动中。这种警务执法的开放模式，有着广泛参与的群众基础，是公众参与社会治理的一种方式。“警务广场”所透露出的信息可以让警方及时和准确地把握不同时期社会群体心理的变化，便于了解不同阶层的治安需求和调整各方面利益。“警务广场”不仅有利于警方在执法工作中得到公众的支持和配合，而且还能增强公安机关的社会动员和协调能力。

二、电子政务:提升警务的服务性

（一）警务e广场

当今社会是一个互联网主导传播的信息时代，任何沟通的方式都无法回避这一手段。2009年10月，为了大幅提升网站的警民互动功能，湖州市警方改造了自身的公安局门户网站，将其定名为“警务e广场”，在以往警务公开和办公指南等内容的基础上进行内容升级，增加了警民互动、服务评价、公众留言、治安晴雨表等板块，形成了网上警务公开体系。网络版的每日治安要情和湖州公安报道，成了湖州公安电子政务的亮点。“警务e广场”一经推出，便受到社会各界的普遍关注，网站浏览点击量迅速上升。湖州市警方根据“警民交流互动的实时平台、为民服务的便捷窗口、接受监督的重要渠道和公安宣传的重要阵地”的建设要求，开发了网上办事大厅，可以进行警务咨询、服务预约、网上审批；设计了民意窗口、网络举报、安全预警等栏目，方便公众表达意愿和进行监督；增设了行政、刑事案件信息公开系统和办证办事查询系统以及被盗“三车”与无主车公告认领的功能板块，以更好地服务公众。“警务e广场”还向网民提供了信息检索、下载表格、提出申请、查询结果等自助式服务，在这里网民还可以直接点击链接96110警务民生热线，与民警进行实时互动交流，了解警务政策［6］。

“警务e广场”利用在线调查栏目构建了更为便捷的民意表达方式，例如警方设计了调查问卷，收集道路拥堵区域的分布和产生交通混乱原因的信息，以便于收集整理后，统一部署，采取相应的治安治理措施。湖州市还开通了手机版“WAP警务广场”，与更广泛的人员实时互动。“警务e广场”的打造，是电子政务在公安领域的现实应用，通过互联网和手机等现代信息工具实现警务公开，使社会公众能在日常生活中有效参与治安治理和对警务进行监督［7］。

（二）侦查网络共同体

湖州市警方从2009年开始探索侦查网络共同体建设，到2011年3月基本框架正式形成。侦查网络共同体由网上和网下两个部分组成。

网上建立以“菰城华生”命名的QQ群，吸纳不同专业知识背景的社会各界人士加入，他们利用各自拥有的资源为警方侦查破案提供服务。2011年湖州市有一起杀人抛尸的刑事案件，警察在尸检中发现，尸体表面附着了一种特殊的微生物，由于缺乏生物学专业知识，警方立刻利用“菰城华生”群求教。刚好群内一位网友是生物学方面的教师，他向警方提供了该植物的学名、分布范围和生长条件，判断此植物非当地所有。根据植物学专家提供的信息，警方判定出发现尸体的地点非第一现场，而是抛尸地点，随后根据尸体身上的蝇蛆发育的成熟度，推断出受害人死亡的具体时间，从而为刑事证据的可靠性提供了科学上的支持。

网下则建立了“一呼百应”警用短信发布平台，即把对警方可能会有帮助的群体组织起来，把各类案件征集线索的信息或案件预警信息通过短信发布平台发送给相关行业的人员，形成“一呼百应”的连锁反应，扩大破案线索的征集范围，实现案件信息、线索收集社会化的要求，增强公安机关打击犯罪的能力。目前已建立三类群体的短信发布平台，这三类群体的成员包括：（1）出租车司机和三轮车从业人员；（2）牛奶工和环卫保洁人员；（3）医务从业人员，包括医院急诊室、私人诊所及乡镇和村级医疗点的工作者。这三类从业人员接触社会面比较广，警方详细采集其姓名、从事的工种、身份证号码、联系方式、住址、工作范围及时间。2011年3月27日至29日，湖州市吴兴区织里镇连续发生三起专门抢劫无营运证载客的黑出租车案件，警方马上利用警用短信平台向出租车从业人员通报了案情。两天后的下午，民警便获得信息，一名收到警方短信的司机向警方反映其发现了嫌疑人员和落脚点，警方立即出动进行了抓捕，在织里镇一出租房内抓获了犯罪嫌疑人吴某某等4人。

湖州市警方最初估计，QQ群“菰城华生”的成员人数大约百人左右，警务短信接收规模在千人左右。但侦查网络共同体运行后，得到了社会公众极高的支持率，群众参与警务合作的兴趣远远超出警方的预期。2012年初，“菰城华生”QQ群便发展成员超过两百名，警务平台短信发布接收群体已经发展成员八千余人，提供有效信息帮助警方查破的案件达到八十多起［8］。

三、信息公开：实现阳光警务的关键

湖州市公安局出台的《深化警务公开实施办法》明确了当地警方警务信息公开的内容和办法。唯有过程公开才能实现执法公正，提高公安机关执法的公信力，实施阳光警务是构建民意导向型警务改革的又一重大举措。

（一）警务信息公开的措施

警务信息公开是公安工作适应社会转型时期人民群众日益增长的参与社会治理的热情的必然要求，也是促进规范执法、反腐倡廉、构建和谐警民关系的有效途径。除涉及国家机密、警务秘密和依法受保护的个人隐私外，公安工作都要公开。不仅要公开警察执法的依据、具体执法流程和最终执法结果，还要全面落实警察执法告知、公开认定事故、疑难信访案件公开听证等要求，充分满足公众的知情权、监督权，拓展警务公开的深度、时效和覆盖面，凡是无法公开的事项都必须规定具体标准、履行相关审批程序。

湖州市公安局以窗口服务为重点，细化警务信息公开工作。窗口服务硬件建设方面，统一规范服务公示板、警务公开栏、警务公开手册、警民联系卡、办公流程等，城区派出所、分局办证处、出入境管理处、交警及消防管理部门都设置有自动排号机、电子触摸屏和电子屏幕墙；所有办事服务窗口都配置服务质量评价器。窗口服务软件建设方面，以规范促公开，从民警窗口服务最基本的言行举止抓起，始终微笑服务。借助互联网等新兴媒体，按顶层设计理念，建设集信息公开、公众服务、互动交流、监督评议为一体的网上警务，以出入境、交管、户政、治安、消防等五个“服务大厅”以及综合办事服务、综合查询应用、场景式导航服务等三大系统平台为契机，推进行政许可和审批事项网上办理和网上公开。

湖州市公安局通过广场警务活动，推进执法办案程序公开。在行政执法方面，公众可以网上查询公安行政审批、治安处罚等处理结果；在刑事执法方面，警方向当事人及时发布立案情况、刑事强制措施、司法鉴定结论等办案信息，110接处警录音录像、交通或治安视频资料等与案件直接相关的信息都面向公众开放。利用短信提醒机动车车主进行机动车验审。娱乐场所的消防安全监管和危险物品治安管理中，违法单位、违法情节、处罚裁决、整改措施与执行结果都公布在网上，接受群众的公开监督，杜绝办人情案和权力寻租。

对于公众质疑的案件，则实行公开审理、公开质证、公开处理。对于群众特别关心的重大案件，进展程度和处理结果都要及时、准确地报道。例如，2009年5月，湖州警方一派出所所长故意伤害致人死亡的案件，公安机关在第一时间发布了案情初步调查情况，把真相及时告诉了公众。公众跟帖超过了3000条，大多数网民对警方迅速立案查处和不偏袒不护短行为持正面肯定态度。该派出所所长被执行逮捕后，警方及时将处理结果在网上公布，网民跟帖只有300余条，网上舆论逐渐平息。这说明，“只有在第一时间把真实情况告诉群众，保障社会公众的知情权，才能够做到依法公正处理突发事件，缓解社会矛盾”［9］。

（二）警务信息公开的意义

警务信息公开是民主政治的必然趋势。民主政治的本质就是人民真正参与社会治理，人民对政府执政情况享有知情权。公安机关要推进警务民主化进程，必须首先从通过警务信息公开来实现人民群众参政议政的权利开始做起。警务信息公开是实现“人民满意”的内在要求。公安机关应以人民是否满意作为警务的工作目标。警务信息不公开，老百姓就不了解实情，也就无法表达选择性的意愿。随着整个社会的不断开放，公众对参与公共管理的诉求非常强烈，对警务信息公开的呼声也很高，普通警务信息公布已经无法满足公众的诉求。对治安状况的遮遮掩掩只能使公众选择非正规途径去获取警方消息，这就不仅降低了公众对公安机关的信任度，也容易引发猜疑，导致警方与民众之间产生隔阂，影响社会的和谐。警务信息公开可以增强警民之间的信任感。从社会学视角来看，信任是社会资本构成的必要条件，信任的程度反映的是社会凝聚力；从政治学视角来看，信任是集体行为的基础，若缺乏信任，个体之间、群体之间或组织之间就难以形成共识与进行合作。流言止于真相，疑惑解于公开，信任源自阳光。警方执法的公信力取决于警务信息公开的程度，办案过程越是公开透明，群众的质疑就越少，警方就越有公信力。构建和谐警民关系的基础是互相信任。深化警务公开是公正廉洁执法的防腐剂。公正廉洁执法，不仅要落在实处，而且要让公众切实感受到。依托警务信息公开，警察的执法活动可以呈现在大庭广众之下，为公众对警察权力进行监督提供前提［10］。

四、成效与反思

中国警务模式的改革主要源于两方面的动力:一是中国政府职能的转变。作为执政党纲领性文件的党的十八大报告提出要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。作为政府职能部门的公安机关，警察职能也应在服务型政府的旗帜下进行转变。二是西方国家警务模式改革趋势的影响和牵引。自1829年罗伯特·比尔创设职业性警务模式以来，去政治化、引入法治性、融合专业知识、倡导社会性等警务理念相继出现，改变着警察执法的价值取向、行为动机的模型和职能属性的比例，先后出现了“合法警务模式”、“专业警务模式”、“反应式警务模式”和“服务与权变的社区警务模式”四次警务革命。特别是20世纪80年代开始，以新制度经济学和公共管理学为理论基础，作为政府职能部门的警察机构将公共服务的契约外包、民营化等理念尝试运用到警务改革当中，提出以社区为导向的警务模式，更是把服务视为警务的本质。

从行政管理公共性嬗变的历程审视，由古至今的行政模式经历了递进发展的三个阶段：统治行政、管理行政和服务行政。统治行政通过自上而下单向度的压迫方式实现社会秩序的稳定，其公共性最为缺失；管理行政试图通过去政治化的官僚体系向社会全体成员提供公共产品，突出行政运行中的党派中立和科学性内涵，已经表现出明显的公共性追求，但其运行机制尚缺乏人民的参与，缺乏人文精神的维度，政府出于“经济理性”往往不能完全避免自利性行为；而服务行政则是强调政府和社会之间的互动，在管理行政科学性的基础之上，通过引入人文伦理的精神和协商互动的过程，实现科学性和人文性二者之间的合理张力。

在现代政治权力法治化的诉求下，作为执法者的警察首先服从的是法律的权威，但警务变革的趋势却表现为不断突破以管理和强制为核心的威权主义，不断反思秩序的价值和公民权的正义之间的平衡，选择非强制性的软治理替代硬性的法律法规，例如用行政指导代替行政指令，用治安调解代替治安处罚，用刑事和解代替刑事处罚，用警察行政合同代替强制征用等，凸显警察的服务职能。

但受中国行政管理体制的制约，自1949年新中国成立以来，政府更多的是将警察作为巩固政权的专政工具来认识的，对警务的属性认识存在偏差，注重其政治性而忽视其服务性，致使地方政府的部分领导“官本位”思想严重，缺乏法治意识和民主意识，习惯于以权管法，以令代法，或是以情扰法。这部分人对于建设服务型警察机关往往有着很强的逆反心理，认为搞服务型警察机关是要限制警察权力。在这种状况下，建设以公民为本位的服务型警察机关难度是可想而知的。

湖州市警方通过“警务广场”、“电子政务”和警务信息公开等措施，打造了一条筑牢公安基层基础、构建和谐警民关系的新途径，不仅可以提高公安机关执法的公信力，而且可以增强警民之间的信任感和促进服务型警务的建设，使警务改革能真正实现“民意导向”的价值目标。

［1］蒋国长.有关“警务广场”的几个理论与实践问题［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2010，（5）.

［2］金伯中.围绕“五个一切”做到“五个必须”全面实施“警务广场”战略——谈学习贯彻胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2011，（4）.

［3］俞可平.造福于民是警务工作的根本——兼谈警务工作与社会管理创新［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2011，（4）.

［4］［5］翁里.转型期公安机关参与社会管理的创举——评湖州公安机关“警务广场”行动［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2010，（3）.

［6］［9］金伯中.推动公安工作科学发展的路径探求——“警务广场”的实践与思考［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2010，（1）.

［7］杨志云.民主警务与治安治理新模式:湖州“警务广场”的理论透视［J］.天津行政学院学报，2011，（2）.

［8］李泽福.论“警务广场”战略下侦查共同体建设［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2012，（2）.

［10］金伯中.没有公开就没有公信力——谈深化警务公开［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2012，（1）.

责任编辑：时娜

D631

A

1009-3192（2015）06-0096-05

2015-10-10

胡建刚，男，江苏宜兴人，南京森林警察学院教授，管理学博士，主要研究方向为警务改革、治安管理。

本文为2015年度南京森林警察学院预研项目“非传统安全视域下中国社会治安防控体系的建构”（编号：RWY201501）的研究成果。