南京国民政府对孙中山地方自治思想的继承及修正

李晔晔

(长春大学马克思主义学院，吉林长春 130012)

孙中山地方自治思想的核心是使民众实现直接民权，在推行地方自治过程中逐渐养成民众的自治能力，培养民众掌握选举、罢免、创制、复决四大权利，使得地方自治成为宪政的基石。南京国民政府标榜继承孙中山遗教推行地方自治，然而在政策的落实过程对孙中山地方自治思想不断进行修正。

一、南京国民政府地方自治实施开始阶段的继承与发展

在孙中山的建国思想中，训政阶段非常重要，为承上启下的关键阶段，训政“即训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权也。”［1］(P189)训政阶段主要任务在于指导民众实施地方自治，在地方自治的过程中培育民众行使民权。孙中山多次强调地方自治的基础性作用，“基础不必外求，当求诸全国国民之心中……然其道必自以县为民权之单位始也。”［2］(P323－324)对孙中山地方自治思想进行深入考察，其精髓是将地方自治看作民主政治的基石，在地方自治过程中培养人民运用选举、罢免、创制、复决四权，把地方自治的实现视为实现民主宪政的必然途径，体现了孙中山对民主主义的追求。南京国民政府成立后，1928年8月蒋介石宣布进入训政阶段［3］(P532)。训政时期国民党的主要工作就是“确认以推行地方自治为训政工作之重心”［3］(P752－754)。此后，国民政府相继出台了一系列推行地方自治的法律、法规，其中最重要的是1928年9月公布的《县组织法》，其中规定了县为地方自治的基本单位，其设置、变更均由省政府咨报内政部“呈行政院请国民政府核准公布之”［4］(P207)。县内设置县政府，县政府在省政府的指导、监督下，处理县内行政事务，并负责实施全县的地方自治。《县组织法》中还规定在县以下具体划分为区、乡(镇)、闾、邻四级自治组织，实际上是构建了县及县以下的地方自治体系即区乡(镇)闾邻制。对于地方自治的施行时间及分段进程，1929年6月召开的国民党三届二中全会通过了《完成县自治案》和《训政时期之规定案》，其中将训政期限定为六年，并对地方自治的实施时间作了具体规定:1930年内“依照县组织法完成县组织，同时训练人员初期训练完毕”;1932年底以前“初期调查户口、清丈土地完毕”;1933年底“各地筹备自治机关完全设立”;1934年底以前“完成县自治”［3］(P762)。同时，南京国民政府内政部拟定了《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》，详细规定了训政时期县自治的内容。

从南京国民政府成立之初推行的地方自治政策来看，努力以孙中山地方自治思想为指导原则，并在孙中山地方自治规划方面有所发展:

(一)南京国民政府以县为地方自治的基本单位，继承了孙中山地方自治思想

孙中山曾多次强调地方自治的推行要以县为基本自治单位，南京国民政府在地方自治政策法规制定之初是以县为地方自治的基本单位，国民党三大曾明确指出:“确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展。”［3］(P661)1934 年底，南京国民政府立法院通过了《县自治法》及《县自治法施行法》两件自治相关法案，再次以法律形式明确了县作为地方自治的基本单位。

(二)南京国民政府规划实施的地方自治事项大部分继承了孙中山地方自治思想，并有所发展

孙中山对于地方自治初期应办事务曾有明确规划，共计六条即清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校，在南京国民政府颁布的《区自治施行法》中规定，区公所要办理的事项除了上述的清户口、定地价、修道路、垦荒地、设学校之外，还有教育及其他文化事项、森林培植及保卫事项、公共土木工程建筑修理、水利事项、风俗改良事项等十五种事项。［4］(P222－224)《乡镇自治施行法》规定乡(镇)公所拟办理的自治事项与《区自治施行法》中基本一致，至于设立自治机关，在《县组织法施行法》中另有规定，可以说在地方自治初期实施事项方面南京国民政府继承了孙中山地方自治思想，并做了一定的补充。

(三)南京国民政府从制度层面进行设计试图达到孙中山要求的直接民权

国民党三大通过的政治决议案中强调“唯有县及县以下之地方自治团体所行使之四种政权，乃为真正之直接民权。”［3］(P638)南京国民政府试图在制定的地方自治法规中体现出直接民权，《乡镇自治施行法》中规定:只要满足“在本乡镇居住区域内居住一年，或有住所达两年以上”、“年满二十岁”这两样条件，不论男女，经宣誓登记后均为乡镇公民，“有出席乡民大会或镇民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。”［4］(P230)《区自治施行法》中规定经过宣誓登记为乡镇公民后即为区公民，“有出席区民大会，行使选举、罢免、创制、复决之权。”［4］(P219)并且还提出，乡(镇)长、闾长、邻长等都是由直接选举产生，甚至规定在选举过程中引用差额选举法，“在区长民选实行以前，乡民大会或镇民大会选举乡长副乡长或镇长副镇长时，应选出加倍之人数，报由区公所转请县长择任。”［3］(P214)在乡(镇)自治实现后，区长也随即由民选产生。

(四)南京国民政府地方自治推行过程中还发展了县以下的自治机构，这是对孙中山地方自治思想的发展

《国民政府建国大纲》中提出训政时期，由政府选派经过训练、考试合格的人员，到各县协助人民筹备地方自治，至于县以下地方自治机构的具体形态，孙中山生前并未作出详细规划，南京国民政府制定的自治机构相关政策法规试图解决这一问题。《县组织法》中系统地构建了一套县以下自治机构，即区乡(镇)闾邻制。

南京国民政府的成立是以背叛革命，武力“清共”为基础，其内部派系斗争不断，中共领导的武装起义不断削弱国民党政府统治权威，南京国民政府多次强调实行地方自治是根据孙中山遗教，其目的是为了借继承孙中山遗教名义塑造自身统治合法性。在国民党三大时，南京国民政府立法院院长胡汉民鼓吹:“总理生时，本党党员之努力，一以总理之言行为依归;总理既逝，则吾党同志之努力，一以总理全部之遗教为准则。”［3］(P619)1929年12月召开的南京国民政府内政部第一期民政会议强调“由内政部依据总理手定之地方自治开始实行法，参照原案各点，拟具实行条例，以利推行。”［4］(P329)无不彰显南京国民政府在政权建立之初塑造政权合法性的努力，而地方自治的实施正是孙中山遗教重要部分。虽然南京国民政府在政策制定方面一度部分体现了孙中山地方自治思想，但大都停留在了纸面上，地方自治的实施基础匮乏，在政策执行过程中，方向日益偏离孙中山的设想，这种塑造合法性的努力很快就让位于国民党加强基层控制的现实，地方自治的精神荡然无存。

二、南京国民政府地方自治实施过程中的不断修正

南京国民政府在地方自治推行过程中进展极为缓慢，1930年11月，国民党三届四中全会上提出的政治报告指出大多省份“率因军事方殷，共匪滋扰，以致自治事务，同时停顿。”［5］(P28)1931 年 1月，南京国民政府内政部在第一次全国内政会议上指出地方自治“事实上又因军事灾难各种关系，难以一蹴完成，转致令出不行，法同虚设。”［4］(P334)

从具体事务来看，大多数省份仅仅完成县以下的自治区域划分，在自治人才训练、自治经费筹措、自治机关组建等方面存在严重问题。自治人才训练一直进展不顺利，稍有进展的省份也只是开办了区长训练班，培训毕业的学员陆续充任区长或区长助理，至于区以下的乡(镇)自治人员各省训练极少。按照《县自治法》规定的自治机关组织程序，先由政府委任的区长组织区公所，待区公所组织完毕后，再组织乡(镇)公所，因此就要对乡(镇)自治人员进行训练考核，但区长训练稍有进展，自治便逐渐被保甲取代，乡(镇)自治人员的训练考核更是毫无进展。相应的，由于地方自治人才的缺失，导致自治机关未能组织妥当，区乡(镇)闾邻制只有区一级组织了区公所，乡(镇)公所成立极少。

地方自治施行的一个重要条件便是充足的自治经费，南京国民政府“根据中央关于自治经费之各决议案，令由内政部督促各省遵照办理。其办法系由解省赋税项下划拨专款，作为自治经费。”［5］(P232)地方自治机关的组织发展、地方自治人员必要的开支都需要充足的办公经费，而举办地方自治的各项事务更需要大量的事务经费，在《地方自治指导纲领》中详细规定需要举办的自治事务达二十二项之多。［4］(P165—166)但当时各省普遍面临着财政窘境，“正当军事之后，各地元气未复，财政困难，筹款不易。”即使财政情况略有好转的省份“充作自治经费者，实为少数者。”［6］(P701)大多数省份自治经费筹措并不理想，即使筹措的经费也大多运用于的工资开销，而用于办理地方自治的所必须的事业经费则所剩无几。地方自治经费的筹措艰难，也是造成地方自治步履维艰的重要原因。

从自治区域划分、自治人才训练、自治经费筹措、自治机关组织等四个方面来考察，自治区域划分因动用经费较少而略有进展外，自治人才训练、自治经费筹措、自治机关组织等三个方面进展缓慢，自治人才训练半途而废，自治经费筹措艰难，区以下的自治组织几乎虚设，大多数省份地方自治仅仅停留在表面。1934年是国民政府原定地方自治的完成日期，“但能达到预期的成绩者，却百不一见”，即使办理自治较好的省份来看，“亦不过做到充分自治区域和筹设自治机关两步功夫，关于自治精神和民众福利所寄托的自治事业，绝未举办。”［7］

面对地方自治施行缓慢，南京国民政府一直在积极思索对策，对地方自治政策不断作出修正，首先是自治完成时间的弹性规定，其次是自治体系的彻底转变，再次是自治指导思想的转变。

首先在自治完成时间上由原先规定的六年为期，改为弹性规定。南京国民政府在地方自治推行两年后，就不断地对自治完成时间进行调整。1931年11月国民党中央通过《推进地方自治案》，认为地方自治的推行各省不必整齐划一，需要因地制宜。1934年，南京国民政府以此前自治进展缓慢为由颁布了《各省县市地方自治改进办法大纲》(以下简称《大纲》)。在地方自治的实施上，《大纲》强调各省要酌量本省的实际情形，分别推进，“不可一律限期完成，徒重形式。”［4］(P326)

其次是自治体系的逐渐转变，闾邻被保甲取代。豫鄂皖三省“剿匪”总司令部于1932年8月向湖北、河南、安徽三省发布《豫鄂皖三省剿匪总司令施行保甲训令》，要求三省开始办理保甲，“以保甲作为地方组织之骨干也。”［8］(P361)1934年12月行政院正式通知各省实行保甲制度，“纳保甲于自治组织之中，以保甲代替闾邻。”［5］(P264)“剿匪”区内各省的保甲办理较快，“在三省剿匪总司令部暨行营督饬赶办之下”，至1935年6月“虽未能全部编竣，但成绩已大致可观。”［8］(P366)其余各省市因办理保甲较晚，至1935年6月，大都仍在进行中。

保甲与闾邻有明显的不同，首先保甲是编民制度，以联保切结等方法来控制民众，闾邻是构建地方自治体系的基础，在设立过程中的选举方式体现了一定的民权思想;其次，保甲是一种自上而下的制度，保长、甲长的任免均决定于上级，使得保甲人员成为官僚集团的末梢，保长、甲长作为政府的耳目监视民众，闾长、邻长按照规定都应该由选举产生，二者对比可以看出闾邻与保甲的架构方式是不同的;再次，保甲的基础单位是户，而闾邻是以人为基本单位，“一个社会组织的形态最应注意之点是其组织的基本单位，从单位的确定可以窥见其组织的形态。”［9］(P79)

再次，自治指导思想的转变。孙中山地方自治思想的精髓即为在地方自治中逐渐养成民众的自治能力，在自治过程中实现直接民权，因此自治的进行必须以民权的培养为目标，但南京国民政府在推行自治过程中，逐渐地以“管教养卫”替换了自治的指导思想，“管”为管理，组织、管理民众;“教”为教化，以国民党党化教育来训练民众;“养”为发展，发展生产;“卫”为保卫，维持社会秩序。“管教养卫”事实上指导保甲的具体任务，“管”即清查户口，厉行联保连坐，制定保甲规约;“教”即对民众进行反动宣传和加强国民党的党化教育;“养”即向民众摊派各种经费;“卫”即抽选壮丁，编练民团，协助军警对革命群众的搜捕等。“管教养卫”完全有别于孙中山地方自治思想的精髓，对民权的培育毫无益处。

在推行地方自治过程中，南京国民政府以保甲取代闾邻，其实质是加强对乡村社会的控制，并不是以培育民权为目的，对于训练民众掌握选举、罢免、创制、复决四大权利毫无益处，更奢谈民众行使直接民权，因此南京国民政府以保甲制作为地方自治的基础是对孙中山地方自治思想的严重背离。

三、南京国民政府地方自治施行结果对孙中山地方自治思想的彻底背离

南京国民政府地方自治推行近二十年，并没有实现孙中山关于自治的目标，对于民众行使选举、罢免、创制、复决四大民权毫无裨益，更没有使得地方自治成为宪政的基石，恰好相反，地方自治已经彻底异化为国民党专制统治的重要工具。

1939年9月，南京国民政府颁布《县各级组织纲要》，标榜实行新县制，将保甲彻底融入自治之中:乡(镇)以下为保甲，“乡(镇)之划分以十保为原则，不得少于六保或多于十五保……保的编制以十甲为原则，不得少于六甲，不得多于十五甲……甲的编制，以十户为原则，不得少于六户，不得多于十五户。”［4］(P601－605)保甲延续了此前以联保切结来控制民众等功能，并且职能有所强化，根据《县各级组织关系表》可以发现保下设保合作社、国民学校、经济干事、文化干事、民政干事、警卫干事、保壮丁分队等一系列组织，形成基层政权机构的重要一环。此外保甲还肩负着“防止‘异党’活动”的作用，“运用保甲组织防止异党活动办法一案，经由本两部会商，拟具运用保甲组织，防止异党活动办法一种……请委座核定在案。”［10］(P104)如此实施的地方自治对于孙中山地方自治思想要求的赋予民众四大民权毫无助益，“从总体上和根本上背离孙中山先生的地方自治思想而转向传统的专制体制回归。”［11］(P140)国民政府内政部也承认地方自治的结果与民权养成并无关联，“有少数县份，虽然特有进步，号称模范，但一考其实际，大多出自县长一手包揽，其动机不在藉此中饱私囊，即欲以之贪功图赏，何尝估计国计民生?”［12］

南京国民政府的新县制是以行政控制的实践路径构建乡村权力网络，利用保甲对基层的强力控制才是南京国民政府真正追求的目的。《县各级组织纲要》实行后，“中国地方自治的实施的情况最大的特点是国家行政占据了县各级组织最大部分的力量，以致自治行政没有方法切实推动。”［9］(P123)真正关于自治事务并未得到施行，抗战甫一结束，著名法学家钱端升就敏锐地指出:“各省训政工作，以各种原因，至今未能告成。”［13］(P204)南京国民政府宣布实施宪政时，全国没有一个县能够达到建国大纲所规定的自治程度，南京国民政府县政计划委员会负责人李宗黄也承认“地方自治在大陆时期，竟无一省一县完成，不能不说是一桩遗憾之事。”［14］(P270)

孙中山在关于地方自治的规划中，地方自治是实现民主宪政的必由路径，地方自治的结果是为了夯实宪政的基础，进而在全国实现宪政，南京国民政府在实施宪政问题上彻底背离了孙中山思想，在能够和平实现民主宪政的历史关头为一党私利违背了历史发展潮流。抗战结束伊始，各民主党派与中共对于宪政的态度是一致的，即迅速结束国民党一党专政，结束训政，承认各党派合法地位，建立联合政府，实现真正的民主宪政。在此基础上达成了政协协议，但很快政协协议被国民党政府撕毁，国民党召开一手包办的制宪国大，引起了中共及民盟等中间党派的强烈抗议。在内战的持续进行下，国民党方面不但没有立即停止内战，反而继续在一党包办“宪政”的道路上越走越远，1947年12月25日《中华民国宪法》实施，南京国民政府宣布进入宪政时期，但此宪政有名无实。首先，严重违背了政协决议，中共与民盟等中间势力被排斥在政府之外，国民党在宪政体制下仍然垄断政权。其次，人民群众仍然享受不了宪法赋予的自由民主，国民党一方面宣布进入宪政，一方面强化“戡乱”体制，在全面内战之下，人民连生存都得不到保障，更谈不上民主权利。国民党企图以行宪来解决统治危机的计划彻底破产，在地方自治未能充分实施的情况下，民主宪政成为一句空话。

从南京国民政府推行地方自治的进程来看，孙中山地方自治思想的继承与否既取决于国民政府现实政治需要，有利于其统治的就加以继承，不利其统治的即加以背离，甚至在背离的同时还表现出表面继承，企图掩盖其真正目的。孙中山地方自治思想在其生前并未得到大规模实施，其设想中包含了理想化成分，在南京国民政府地方自治过程中如果能够顺应时代发展的潮流，对孙中山地方自治思想中不合实际的予以修正，以孙中山赋予民众直接民权为指导思想，真正赋予民众民权，则孙中山设计的地方自治完全有可能在中国得到实施，孙中山设计的宪政也能在中国建立。然而南京国民政府在地方自治实施过程中，不是以发展农村经济、推进农村社会结构改良为目的，反而出于维持专制政权的需要，强化传统的社会政治结构，虽然标榜继承孙中山地方自治思想，却以保甲制来进一步加强对基层的控制，逐渐背离了孙中山地方自治的初衷，在抗战结束后的历史机遇下以一党私利违背历史潮流，彻底背离了孙中山思想，中国也失去了一次和平走向宪政民主的机遇。

［1］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集(第五卷)［M］.北京:中华书局，1985.

［2］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集(第三卷)［M］.北京:中华书局，1984.

［3］荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料(上)［Z］.北京:光明日报出版社，1985.

［4］焦如桥，刘振东.县政资料汇编［Z］.影印本.重庆:中央政治学校，1939.

［5］秦孝仪.革命文献(第71辑)［C］.台北:中央文物供应社，1977.

［6］内政年鉴编撰委员会.内政年鉴(B)［Z］.上海:商务印书馆，1936.

［7］陈柏心.自治法案评议［J］.东方杂志，1934 －10(第31卷第19号).

［8］内政年鉴编撰委员会.内政年鉴(C)［Z］.上海:商务印书馆，1936.

［9］陈之迈.中国政府［M］.影印本.北京:商务印书馆，1946.

［10］中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编(第五辑第二编)［Z］.南京:江苏古籍出版社，1998.

［11］王永样.中国现代宪政运动史［M］.北京:人民出版社.1996.

［12］秦百川.论当前县各级民意机构之地位与使命［J］.东方杂志，1944－12－15(第40卷23号).

［13］钱端升.民国政制史［M］.北京:商务印书馆，1945.

［14］乔宝泰.中华民国行宪制宪史述［M］.台北:中国近代出版社，1998.