城市跨界环境污染治理模式创新研究——以广佛肇联手整治跨界污染为例

□刘锦阚凯

（1、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070；2、赤峰学院历史文化学院，内蒙古赤峰024000）

城市跨界环境污染治理模式创新研究
——以广佛肇联手整治跨界污染为例

□刘锦1阚凯2

（1、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070；2、赤峰学院历史文化学院，内蒙古赤峰024000）

近年来，跨界环境污染冲突屡屡发生，跨界污染问题严重制约了广佛肇社会经济的和谐发展。府际间合作的科层型传统治理模式虽然取得成效，但治理效果不明显，不能满足社会发展需求，跨界污染的复杂性亟待更合适的治理模式。“网络式”跨界治理与区域环境综合治理的理论基础、治理目标、治理机制等方面具有趋同性，能够有效运行的基本条件是使各治理主体间良性互动、互利互补，形成一系列有效治理机制，综合解决跨界环境污染问题。

城市环境；跨界治理；治理模式

改革开放以来，我国的经济连续取得高速发展，伴随而来的是一系列的环境污染问题，现已成为地方政府亟待解决的现实问题。值得特别关注的是，行政跨界地带往往是“污染重灾区”，近年来跨界污染冲突屡屡发生，行政区域之间因跨界污染导致的纠纷层出不穷。譬如作为珠三角经济发展引擎的广州、佛山两地，区域内水资源丰富、河流纵横交错。然而，广佛跨界河涌的污染问题，则一直是制约着珠三角发展的老大难问题。能否解决好跨界污染问题，关系到工业生产、群众生活尤其是人们的身体健康，也会引发城市间的矛盾，带来社会的不稳定。李克强总理在2015年《政府工作报告》中强调，环境污染是民生之患，民心之痛，要铁腕治理。针对跨界污染治理问题，学界分别从环境经济学、制度经济学、政治学等角度对其进行了研究，纷纷提出了不同的解决手段，但多为探讨府际合作治理模式。然而，在跨界环境污染治理中，城市间存在辖区分割、部门分割问题，环境合作治理难度大，这就决定了跨界环境污染治理并不能仅依靠政府间的合作。本文以广佛肇联手整治跨界环境污染为中心，分析跨界污染治理中存在的问题，反思传统府际合作跨界治理模式以及探讨构建政府、企业、社会组织以及公众等各治理主体之间良性互动和互利互补的“网络式”跨界治理模式，推进跨界环境污染治理的发展。

一、广佛肇联手整治跨界污染的实践探索

珠三角地区地势平缓、城镇密集、工业区连片散布，城镇间彼此相互影响大。随着社会经济的快速发展，各种污染问题伴随而生，受地方利益的驱使，行政交界区这个谁也管不了的边缘地带，逐步成了垃圾场、小污染企业等的青睐之地。这些污染源通过采用生产、排污、用电等异地布局手段，逃避环保监管，造成了严重的跨界水污染、大气污染、土地污染、酸雨污染等问题。

目前，广佛肇跨界污染首当其冲的是水污染问题。珠江水系河道密布，城市之间供水和排水交错，彼此影响大，例如：肇庆四会南江工业园紧邻佛山、广州城市供水源的三水区西江饮水源区，其排污问题对饮用水源构成严重威胁，2006年省环境保护局挂牌督办整治；广佛跨界河涌是珠江西岸地区污染最重的跨市域污染河系，其16条主要跨界污染河涌，即白坭河、流溪河、珠江广州河段（西航道）等3条主要河流，以及新街河、大陵河、田美河、铜鼓河、铁山河、雅瑶河、花地河、牛肚湾涌、石井河、白海面涌、江高截洪渠、沙坑涌、天马河等13条主要河涌，其流域范围涉及广州市荔湾、白云、花都和佛山市禅城、南海、三水区，总面积3890平方公里，常住人口约1000万。其次是跨区域垃圾污染，例如：岗头岭，因地处于广州市花都区炭步镇与佛山南海区官窑镇两镇交界区，关于土地权属问题，两镇彼此纠纷由来已久，从而使得岗头岭成了都管不了的边缘地带，两地曾纷纷把垃圾场和小污染企业建在于此免受管制。［1］另外，广佛肇城际之间空气污染的叠加作用也日益加剧，城市群发展明显造成了城际间环境影响的负效应。

近年来，随着广佛肇区域一体化的快速发展，广佛肇三市逐步意识到跨界水污染治理的重要性，并就跨界污染治理问题进行了多次的磋商。2009年，广佛两市针对跨界水污染问题，共同协商制定《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》，明确提出将跨界河涌污染整治作为重点工作，并于同年5月8日召开联席会议，商定联手治理跨界水污染以及广州西部水源整治事宜。2012年，广佛肇三市环境部门联合发布《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划（2013—2020年）》，推动三市跨界水污染合作治理，并尝试实施生态补偿机制，以此解决受益区与被受益区之间利益补偿问题。可惜的是，经过多年联合治理，跨界污染治理的效果并不理想。2014年监测结果显示，广佛跨界16条河流中仅花地河、铜鼓河年均水质为Ⅳ类，其余均为Ⅴ类或者劣Ⅴ类；白坭河、大陵河、牛肚湾涌、沙坑涌、石井河、白海面涌、江高截洪渠等7条河涌水质持续处于劣Ⅴ类水质，16条广佛跨界河流水质劣Ⅴ类占比达78.8%，整体水质状况堪忧。［2］鉴于广佛跨界水污染的严峻形势，2013年3月28日，广东省环保厅公布了《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案（2013—2020年）》，开始实施挂牌督办。

二、多重困境下的府际合作跨界治理

目前，我国现行的环境污染治理模式属于分割式、指标配额消减的治理模式。这种治理模式具有政府强制性，治污目标明确、操作性较强，各个地方政府只需按照指标配额独自去完成。各地方政府因受地方利益的驱使，基本奉行“自扫门前雪”的施政理念，或以邻为壑，以至造成区域性、流域性的环境污染问题。各地方政府间难以协调行动，共同解决环境污染问题，而是出现“集体行动的困境”，阻碍了跨界污染的统筹治理。政府间纵向权力配置结构暂时是不会发生重大改变的，针对跨界污染的治理难题，最佳的选择是进行横向权力间的互动协作。

（一）府际合作治理机制的确立与实践

鉴于跨界污染问题的严重性，以及治污的紧迫性，近年来广东省政府依靠科层的强制力量自上而下协调广佛肇三市的联合治污工作。2006年，广东省人大制定颁布《跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》，明确要求省内跨县级河流的交接断面水质纳入保护管理条例。［3］2009年初，广东省政府出台《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》，提出建立监督、协作、治理等合作机制对大气污染进行联防联控，协调制定区域统一性的环保政策，并解决跨市大气污染的纠纷。［4］省委省政府坚定了治污的意志力，广佛肇三市在省委省政府的动员之下也纷纷表示高度重视，把跨界污染治理工作摆在重要的位置，积极探索跨界治污的府际合作，成立专责治污的合作协调机构，以此加强、推进府际间的互相协作。目前，采用最普遍的方式是建立联席会议，如广佛同城建设联席会议、广佛肇经济圈市长联席会议、广佛同城化市长联席会议。例如：2014年7月 22日，广佛同城化暨广佛跨界河涌综合整治联席会议在广州市府礼堂召开，此为广佛两市为共同推进跨界河涌整治而召开的首次联席会议。要彻底治理好广佛跨界的16条河涌，广佛之间的合作协调尤其重要。在这次会议中，双方达成协议，即：以广佛同城建设联席会议为平台，每半年召开一次会议，共同研究解决跨界河涌整治工作中的难点问题；同时，两市规划、国土、环保、水务、农业等部门每季度对接一次，协调落实具体工作。最后落实“河长”之间的对接。［5］建立并组织跨界河涌、河段、上下游、左右岸的各级“河长”对接机制，实现跨界河涌治理的规范化、常态化管理。

（二）府际合作传统治理模式的缺陷

第一，府际合作缺乏制度保障。在进行跨界污染治理的过程中，府际间的合作多依靠地方领导人尤其是地方一把手来推动，合作的制度化程度较低，很少以法规或规章的形式来确定，若其中某城市领导调动便容易使府际间的合作机制架空，协调工作缺乏刚性。目前，府际间合作还没有形成制度化的、较成熟的合作机制，主要采取非制度性的集体磋商形式。实际上，合作还基本停留于各种形式的会议层面或单项合作机制上，合作共识多为依靠地方领导作出的承诺来保证。府际合作预期达到何种程度，跨界污染治理的目标是否能达到，若有违约如何追求责任等等，这些实质内容基本没有制定相关规定，从而使得府际合作缺乏法律效力和稳定性，造成众多治理工作无疾而终。

第二，府际合作缺乏法律保障。目前，我国的跨区域合作缺乏法律依据与保障，这也是限制跨界污染治理府际合作的重要因素。广佛肇一体化战略提出后，广佛肇三市地方政府就府际合作的目标、内容及其合作形成等曾多次会议协商，并签订诸多相关合作协议，但在这些协议中，几乎没有提及合作过程中的权利、责任分担、监督等问题，以及合作任务完成后的评估评价等约束规则，这就使得府际间合作似乎是一种倡导式的、非制度化的协调合作机制。另外，广佛肇三地协调合作也没有上升到法律、法规的层次，在跨界污染治理过程中府际之间常常出现要么互相推诿，要么争议不断，这势必影响到区域合作的进程。

第三，府际间跨界合作机制尚待完善。目前，广佛肇三市间虽然建立了各种联席会议制度并定期或不定期召开会议磋商合作事务，但尚未建立跨界治理合作的系统性制度，缺乏相应的合作激励机制、责任机制等的建设。事实上，应该根据不同的跨界污染问题采取不同的合作机制，同时建立有共同约束力的规则体系、制度框架，从而达到降低跨界治理成本的目标。考虑到广佛肇区域紧密相联、彼此影响巨大的特点，三市之间在城市发展规划、区域保护等重要领域需要进行密切合作，建立相应的合作机制，但目前的合作尚未涉及此项内容，现行府际合作中多为以项目为纽带，多主体“一次性”合作。因此，府际间合作也应因地制宜，依据地方的特点、领域的特殊性完善合作制度，如联席会议制度、联合监测督察制度、环境应急处理制度、环境信息共享制度等方面。

（三）深化合作治理模式改革

目前，广佛肇一体化中三市跨界污染治理主要采取的是自上而下的科层控制方式来实现府际间横向合作，政府进行主导构建跨界治理体系，没有发挥或忽略了其他治理主体的作用，企业、社会组织和当地居民的参与往往“缺位”，从而影响跨界环境治理的效果。政府是跨界污染治理的核心主体，倘若没有政府的介入，特别是相关政策出台，跨界污染治理就缺乏必要的基础和条件。但政府并非唯一主体，还应包括市场、社会组织及社会公众等其他社会行动者，各地方政府急需引入多元化、合作式、网络式的治理新思维，现今我们正处于社会分工日精细化、社会利益趋多元化的时代，在此时代背景下如何更好地进行合作以解决跨界污染问题呢？如今，众多地方政府开始出现力不从心的现象，尤其是“市场失灵”的情况下，政府的过度干预常常使政府的政策失效，这些现象显示，现亟待更多更有效的合作模式。

三、构建跨界环境污染的“网络式”治理模式

跨界环境污染问题，它涉及区域政治、经济和社会等方方面面的内容，治理关系非常复杂，目前政府首选的是操之熟练的科层型府际合作治理模式。由于受政府的科层结构及其理性缺陷的影响，尤其是其自身难以克服的性质，从而使得政府在跨界污染治理过程中难以发挥预期的作用，跨界污染尚未达到有效治理。基于现行跨界环境污染治理中府际合作模式的诸多不足，跨界污染治理模式需要突破、创新。结合我国现行的行政管理体制，积极推动制度创新，构建以政府为主导、企业、社会组织和公众等多元治理主体共同参与的“网络式”跨界污染治理体系。

（一）构建“网络式”跨界治理体系的基本思路

针对政府在公共事务管理中表现出来诸多弊端或“失灵”，美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯认为，政府应摒除过去依赖政府管制的思想，要更多地发挥市场经济手段，更多地授权给公众、非政府组织并鼓励其参与社会治理工作，即网络治理。［6］网络治理理论为跨界污染治理提供了新思路，即跨界污染治理应构建政府、企业、社会组织、公众等各治理主体之间能形成良性互动，并互利互补的“网络式”跨界污染治理模式。“网络式”治理模式既能整合纵横向政府系统内资源，又能积聚政府系统外的市场和社会资源，实现对跨界污染的有效治理。也就是说，要明确把握如何构建治理体系中相关利益主体的长期合作与协商机制，并以此为重点利用各种协调手段加强各利益相关主体之间的合作。具体而言，上级政府在“网络式”治理模式中扮演的是引导和决策的角色，负责出台相关环境政策、制定市场经济手段、培育和扶持社会组织等，以此监督所涉政府各种有关环境问题的行为；跨界污染所涉地方政府通过市场运作方式引导企业参与跨界污染治理；社会组织在信息、技术等方面协助地方政府开展工作；公众依据相关信息配合政府、企业、社会组织进行环保行动。因此，应健全市场机制，强化社会资本，信任社会组织，建立公众参与的高效“网络式”治理体系，推进跨界污染的有效治理。

（二）构建“网络式”跨界治理的治理主体

第一，污染的严重和资源的短缺要求政府参与“网络式”跨界污染治理。目前，广佛肇处于工业化中后期，城镇化加速发展，社会全面转型，社会经济发展仍将带来强度较大的资源环境压力和能源需求压力。在长期的发展过程中，各地政府或出于辖区或自身部门利益的考量，彼此存有不同的利益偏好和利益诉求，并尽可能地追求地方利益最大化，这难免为追求短期经济的增长，对重污染产业的安排缺乏全盘考虑和总体规划，从而引发区域性环境污染恶化。伴随民众环保意识、区域公共利益观念的加强，尤其是近年来饱受灰霾污染、流域水污染严重之苦的“洗礼”后，那些颇具战略眼光的地方官员极有可能选择追求长期利益，对采取“网络式”跨界污染治理实现区域善治的产生强烈愿望。

第二，环保形势倒逼企业参与“网络式”跨界污染治理。国务院解决环境污染的坚定决心，为实现跨界污染的有效治理做了政治保证。为解决环境污染问题，国家不断提高企业排污标准。企业在追求利益最大化的过程中，必须优化自身的技术配置以适应新形势，确保在市场竞争占有一席之地。他们不得不积极创新并研发出新的清洁生产技术，以减少或除低污染物的排放量。如此，企业必须尝试加强与其他企业、科研院所的合作，共同研发新技术以分摊研发的时间成本和资金成本，提升企业竞争力。另一方面，企业在探索减污技术的过程中，不经意间参与到“网络式”跨界污染治理，树立了企业的环保形象。

第三，社会组织助推“网络式”跨界污染治理。在实施跨界污染治理过程中，政府通常乐于选择科层型府际合作，最大程度地整合各级政府及有关部门的执行力，但往往忽视了社会组织和公众参与的作用，降低了治理的有效性，容易导致地方政府包办所有与跨界污染治理相关的事务，形成一个封闭的环境治理系统，缺少生命力。区域性环境污染是直接关涉当地的民生问题，当地居民是区域环境污染最直接的受害者，关注和参与跨界污染治理则是相关社会组织的职责和兴趣。另外，民众也有权利有条件去维护自己环境权利，并有义务地通过各种途径去履行环境保护的责任。

（三）构建“网络式”跨界治理机制的主要内容

“网络式”跨界污染治理的有效运行，则需建立一套有效的治理机制，使各治理主体能进行良性的互动互补，进而推进跨界污染治理的工作，实现共同合作目标。构建“网络式”跨界治理体系，要求政府摒弃过去政府管制模式，充分利用市场经济手段激活企业的活力，授权公众、社会组织以便调动他们参与的积极性，协助政府、企业在跨界污染治理中的工作。即需要从以下三个方面进行：一是上级政府在全局上的领导统筹；二是所涉地方政府的全力配合和有效执行；三是社会组织、公众的积极参与。三者之间协商配合，必将形成一股强大的合力。

第一，应加强区域共识，建立信任机制。跨界环境污染的特点决定了跨界治理并非单一政府所能解决，故而需从思想观念上突破“行政区行政”理念。由于治理主体的多元化和异质化，各治理主体之间一直存在着博弈关系，在跨界治理过程中，众多的不确定性、风险性是有增无减。因此，“网络式”跨界治理体系建设，必须重视并建立信任机制，它是“网络式”治理的基础。所以，要加强各治理主体间的信任与合作，达成跨界污染治理共识并树立“一盘棋”思想。

第二，应鼓励参与治理，建立协调机制。跨界污染治理涉及主体多、牵涉的问题复杂，矛盾和冲突在所难免，这就需要各治理主体之间进行信息沟通、冲突协调、利益调解等方面的协调，从而达到各方“满意”的结果。因此，在建立信任机制的基础上，还需要构建协调机制和维护机制，只有在价值认同、信息共享以及诱导与动员等方面建立起良好协调关系的基础上，才能真正培育成员间的信任关系以及成员与集体之间的信任关系，最终实现行动主体彼此间的良性互动，协商解决所面临的公共问题。［7］

第三，应健全法律制度，建立维护机制。法律规范体系建立是跨界污染各治理主体合作的基础，为了保持网络治理的稳定性，需要发挥法律法规在处理环境纠纷和跨界冲突时的规范性作用，使污染治理有章可循，调动各行动主体的积极性和行为的一致性，维护网络成员的集体行动。［8］另外，协商制定行动规则和建立奖惩措施也是必需的，维护机制能够促进网络治理主体的集体行动，最终实现互利互惠的合作。［9］

简言之，跨界环境污染的有效治理，仅仅依靠地方政府单方面力量是不够的，跨界污染问题需要探索多种治理模式，统合各治理主体的力量进行合作，实现资源组合的优化，才能最终实现跨界污染的有效治理。“网络式”跨界污染治理模式，与其他治理模式相比可谓各有利弊，它具有自身的优势和特点，与科层型府际合作治理形成良性互动互补，地方政府在跨界治理中可以采用不同治理模式的组合来减少治理成本。

［1］刘茜、洪爽、钟奇振.跨界地沦为污染重灾区［N］.南方日报，2004—10—18.

［2］占文平、黄晓嘉.广州水务局：将投140亿治理16条广佛跨界河［N］.新快报，2014—11—20.

［3］广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例［EB/OL］.广东环境保护厅公众网.

［4］广东省珠江三角洲大气污染防治办法［EB/OL］.广东省人民政府网.http://www.gd.gov.cn/govpub/zfwj/ zfxxgk/gz/200903/t20090330_88639.htm.

［5］张西陆、詹鹏飞.广佛16条跨界河涌，后年基本消除劣Ⅴ类［N］.南方日报，2014—7—23.

［6］Goldsmith S，Eggers W D.Governing by Network: The New Shape of the Public Sector.Washington，DC: Brookings Institution Press，2004.

［7］鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架［J］.公共管理学报，2007，（1）.

［8］吴坚.跨界水污染多中心治理模式探索——以长三角地区为例［J］.开发研究，2010，（2）.

［9］易志斌.跨界水污染的网络治理模式研究［J］.生态经济，2012，（12）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）04—0085—06

2015—5—18

刘锦（1984—），男，博士，中共广州市委党校政治学与法学教研部讲师，主要研究方向为民族问题研究、城市环境问题；阚凯（1978—），男，博士，赤峰学院历史文化学院讲师，主要研究方向为环境史、民族史。