社会组织管理体制变革：从控制到规范——基于地方政府实践的经验观察

□姚迈新郭欣

（1、广州行政学院文献信息研究中心，广东广州510070；2、仲恺农业工程学院管理学院，广东广州510225）

社会组织管理体制变革：从控制到规范
——基于地方政府实践的经验观察

□姚迈新1郭欣2

（1、广州行政学院文献信息研究中心，广东广州510070；2、仲恺农业工程学院管理学院，广东广州510225）

由于社会多元化需求滋生，内外部管理制度存在缺陷，以及创新性扩散的激发，地方政府渐次开展了社会组织管理体制的改革。地方政府采取多种措施，在入口管理改革、过程管理变革、出台扶持政策、“去垄断化”和“去行政化”改革等方面进行了积极的探索和实践。未来社会组织管理体制改革中，将把“发展作为目的，规范作为重点，控制作为应急”作为重要的战略安排。今后，社会组织管理体制改革将由控制走向规范。

社会组织管理体制；经验分析；控制；规范

双重管理体制是我国社会组织管理的重要制度特征，它是依靠登记部门与业务主管部门对社会组织进行入口管控的管理模式，其目的为了分散社会组织管理风险，实现社会组织有序发展，纯洁社会组织的构成，曾经取得过积极的成效。近年来，社会组织的双重管理体制受到了理论界和实践者的强烈诟病和抨击，受此影响，从中央到地方都开始了积极的探索与实践。在中央层面，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三部主要法规的修订已进入议事日程，可以期待将有较大的突破。在地方层面，上海、北京、广东、深圳等地也渐次开启了对社会组织管理体制的改革创新。本文所要关注的问题是：地方政府进行社会组织管理体制改革创新的原动力是什么？基本情况和图景如何？从地方政府改革创新的实践中可以汲取什么经验，得到怎样的启示？地方政府开展创新实践的未来走向如何？本文拟就相关问题作一探讨。

一、改革探由：地方政府社会组织管理体制改革的必然趋势

（一）社会需求呼唤地方政府改革实践

地方政府社会组织管理体制改革实践首先源自于民间的需求，现实当中社会组织面临种种障碍：发展资金缺乏，外部支持不足，配套设施不完善，社会认可度不高等等。与此同时，大量的社会矛盾与社会问题滋生，要求第三部门——社会组织尽快成长起来，弥补政府与市场的不足，提供公共服务，解决社会问题，例如：老龄化社会到来，老年人口养老问题日渐突出；留守儿童数量大幅增长，他们在生活照料、教育成长、心理发展等等方面亟待关注与重视；部分边缘弱势人群面临生存与发展困境，需要来自社会的支持与帮助等等。随着社会的发展，地方政府越来越发现，社会公众的需求变得更加多元化、个性化，政府最大公益化原则与公民社会多元化需求之间的矛盾日渐凸现。地方政府对上述现实问题或民间倡导进行了及时的回应，例如，通过成立枢纽型社会组织，即受地方政府的委托或授权，并从政府获得支持，为社会组织服务的社会组织，来培育和发展社会组织，壮大社会组织的力量等。

（二）制度缺陷催生地方政府创新探索

一方面，从外部管理制度来看，目前管理社会组织的法律规范除了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等四部行政法规外，其余的法律规范效力等级偏低，或者散见于《公益事业捐赠法》、《信托法》、《合同法》等法律之中，无法从根本上约束社会组织的运营。而作为当前核心体制特征的双重管理体制，其局限性和滞后性也显露无遗，“双重管理”只是从表面上控制了社会组织的登记数量，并没有从根本上减少社会组织管理失范的风险，大量的社会组织转向地下发展，或者转而进行工商登记，无登记或转登记的社会组织的规模巨增，“双重管理”在某种程度上演化成为了“双重难管”的困境。另一方面，从内部管理制度来看，社会组织内部的管理与自律机制还不够完善，民主决策制度不健全、内部监管流于形式，治理结构存在种种缺陷，无法很好地实现其公益目标与价值。上述制度缺陷导致社会组织陷入“外部监管不力，内部自律不足”的困境，极易带来社会管理的混乱与冲突。为此，各地方政府纷纷探索无业务主管单位的直接登记办法，以广州为例，从2012年1月1日起，除依据国家法律法规需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类等八类社会组织可以直接向登记管理机关申请登记。

（三）创新扩散激发地方政府改革活力

创新扩散即一项创新被其他主体学习和采纳的过程。一项改革创新措施在某地被采用，由于政府治理的开放性进一步加强，其他地方政府常会借助横向常规性的交流渠道和机制，根据本地发展的需要加以学习和借鉴，以解决本地问题。在中国实践中，还存在着一种特殊的创新扩散——体制型学习，即上级政府指定特定地方政府进行政策、机制、体制等方面改革的先行实验，在此基础上加以总结推广。在社会组织管理领域，创新扩散的例子屡见不鲜，并激发了地方政府推进社会组织管理体制改革的活力。例如，国家民政部自2008年开始选择不同类型的地区和城市作为社会组织建设和管理的“单项观察点”或“综合观察点”，以求从中探索和总结经验，为全面铺开实践提供启示；各地在创新扩散的驱动之下，纷纷出台了社区社会组织备案制度，即对于尚未达到登记条件，但能正常开展活动，且符合经济社会发展需要的社区社会组织可申请备案。以适当降低社区社会组织的准入门槛，扩大社会组织有效规模和数量，并增强社区社会组织服务社区群众的能力；近年来各地纷纷建立社会组织培育基地，为入驻基地的公益服务类或者行业协会类社会组织提供培育扶持，这一公共服务平台的“遍地开花”也是地方政府横向交流与创新扩散的结果。

二、经验分析：地方政府社会组织管理体制改革实践

近年来，地方政府在社会组织管理体制方面所开展的改革实践可谓是“百花齐放”，涉及的社会组织种类多样，方式和手段各不相同。各地在社会组织的入口管理、过程管理以及扶持培育等方面，纷纷制定政策，渐次破冰，取得了积极的成效。

（一）入口管理改革——降低社会组织进入门槛

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，今后将推动行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类组织等四类社会组织，依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。在此之前，各地方政府就在尝试和探索社会组织入口管理改革，逐步实行社会组织的直接登记。以广州为例，自2012年5月1日起，除了4类明确须前置行政审批的情况之外，社会组织都无须找业务单位挂靠，而可直接向民政部门申请登记。除了推行社会组织直接登记之外，还有很多地方政府着手启动了社区社会组织登记和备案双轨制，即对还没有达到登记条件的社区社会组织，可先选择以备案形式取得合法身份，并开展活动，等以后达到相关条件后，再进行备案向登记的转化。无论是地方政府实施的社会组织向民政部门直接登记，还是备案登记双轨制，都在事实上降低了社会组织的准入门槛，为社会组织取得合法身份提供了便利条件。

（二）过程管理变革——落实“以社管社”新思路

长期以来，对社会组织的管理主要集中在入口（登记注册）处，社会组织一旦通过登记获得合法身份，即使存在违法违规的行为，民政部门和业务主管部门可以采用的手段和工具除了年检和评估之外相当有限，实施惩罚和制裁时都有一定的难度。为此，地方政府尝试改革，将对社会组织的监管重点放在过程而不是入口处，其中以枢纽型组织为治理工具，落实“以社管社”思路，是一个崭新的尝试。例如，北京、上海和广东等地加强枢纽型社会组织的构建，通过政府部门认定的、在现有体系中处于枢纽地位的社会组织，为同类别、同性质、同领域社会组织发挥政治上的桥梁纽带作用，起到业务上的龙头作用，并提供有效的服务支持。2009年，北京市首次认定一批“枢纽型”社会组织，包括北京市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联等在内的10家市级组织，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行联系和分类管理、服务，并促进社会组织健康有序发展。其他各个地方政府也在探索以政治性人民团体（工会、共青团、妇联等）、行业性协会或联合会、综合性社会组织联合会各种形式而存在的枢纽型社会组织，例如北京市海淀区创建的社会组织联合会，上海市长宁区打造的街镇社会组织指导中心等。枢纽型社会组织从实质上讲属于同类社会组织的联动机制，使它们实现彼此之间的联系、信息互动等，并起到政治引领的作用，这充分体现了地方政府“以社管社”、加强社会组织过程管理的创新性思路。

（三）出台扶持政策——增强社会组织运转实力

当前我国社会组织有相当一部分处于资源不足、运转艰难的境地之中，一方面是获得社会资源投入的渠道狭窄，另一方面是政府职能转移和购买服务机制未能有效确立，此外，政策对社会组织的扶持和支持力度也远远不够。出台扶持政策，培育发展社会组织，是加强社会组织管理、促进社会组织可持续发展的应有之义，采取政府职能转移、政府购买服务，以及建立社会组织培育基地等措施，各地方政府改革创新扶持方式，增强了社会组织运转实力及可持续发展。以上海为例，2012年上海市委出台了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确指出对社会组织进行分类扶持的重点环节：一是加大政府职能转移力度；二是建立购买服务机制；三是加强人才队伍建设；四是保障民主参与权益；五是促进自主规范发展。具体举措包括：建立与同类公办机构待遇平等的社会组织人才配套政策，逐步在各级党代表大会、人民代表大会、政治协商会议中增加社会组织代表的比例，建设社会组织孵化基地、建立公益招投标和公益创投机制、推进社会组织规范化建设评估和信用等级评定、完善社会组织会务公开和信息公开制度等。以广东为例，从2012年起，广东省财政专门设立培育发展社会组织专项资金，用于支持社会组织承接政府职能转移、购买服务和授权委托事项，2013年1月，广东省共有360家社会组织获得总额近1亿元人民币的资金支持。

（四）“去垄断化”、“去行政化”改革——促进社会组织自治性与市场化

在社会组织的传统管理模式中，社会组织受制于“三个条例”对业务范围或相似社会组织成立的限制，表现出严重的垄断化倾向；同时，受双重登记管理体制的影响，相当多的社会组织又表现出严重的行政化倾向。所谓垄断化，主要体现在传统社会组织管理的“一业一会”政策之中，例如过去一个地域内的一个行业内往往只允许有一个协会，暴露出严重的计划经济痕迹，社会组织之间缺乏竞争，没有竞争导致社会组织缺乏创新的活力与动力，产生官僚习气与作风；所谓行政化，即社会组织不是作为一个独立的民事主体而存在，与政府部门之间不是平等独立的关系，而是隶属于政府部门，成为行政的“附庸”或“二政府”，在活动开展、宗旨确立、经费来源等多个方面，社会组织受党政部门的领导，决策权和自治性缺失，从某种意义上丧失了其作为独立的组织而存在的第三部门主体地位，难以独立自主发展。以广州为例，近年来广州开始鼓励社会组织适度竞争，为社会组织创造宽松的环境，2012年1月1日开始，广州允许同一行业根据实际需要成立多个行业协会，此外，只要名称不相同，可以在同一行政区域内申请成立业务范围相同或者相似的公益服务类社会团体，当前广州市去垄断化范围已逐步扩大到所有社会组织，为增强社会组织市场竞争力打下了很好的基础。早于2006年，广州市开始推行“政会分开”，要求在行业协商商会实行“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）、“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职），以实现它们的民间化和自治化发展。按照计划，广州市正在推行新一轮的社会组织去行政化计划，对经济类、公益慈善类、社会服务类和其他类别社会组织逐步实行自治化改革，预期于2015年底前基本完成社会组织去行政化改革任务。

（五）加强法治化建设——推动社会组织健康发展

当前，我国社会组织发展还没有完全被纳入法治轨道，表现为外部法规监管不力，内部治理结构不完善。在外部监管的法律法规体系方面，主要存在的问题有：双重管理体制之下登记管理机关和业务主管单位权责不匹配，二者之间缺乏法律上明确的分工，前者拥有对社会组织违法行为的行政处罚权，而后者主要起协同的作用，导致社会组织出现违法行为时很难得到实际的监管，“双重监管”演变为“双重不管”；此外，目前的法律法规对网络社会组织、社区社会组织、“草根”社会组织等的监管还处于空白状态，无法可依、无章可循的情况比较突出；社会组织在信息公开方面的规章制度还很不充分，缺少信息公开的程序设计，信息公开方面的违规成本较低。在内部治理结构方面，当前普遍缺乏良好的法律予以引导规范，导致社会组织的活动能力与业务开展受到制掣。事实上，社会组织良好的竞争优势与能力发挥来自于合理的内部治理结构与规范的外部监管，为了解决社会组织内部治理结构不科学、信息不透明、官民二重性特色突出等问题，广州着手加强对社会组织的法治建设，促进社会组织健康有序发展。例如，2011年广州市出台了专门政策文件，对行业协会的内部组织结构、运行机制、职责等都进行了系统全面规范，并发布了行业协会选举制度等10项内部管理制度示范文本，推动行业协会向市场化、民间化、自治化、规范化方向发展。2012年广州市更是采取社会组织设立监事会、社会团体主要负责人实行差额选举等新的举措，来进一步规范和形成决策、执行、监督三者互相制衡的治理机制，扩大社会组织自治化的范围。从内到外不断加强社会组织的法治建设，使社会组织和其他组织一样，平等地遵守法律法规，公正地接受政府的依法监管，有利于培育社会组织的独立性与自治性，真正增强其活力，使社会组织更好地发挥其作为第三部门的主体作用，承担起应有的社会责任。

三、路径选择：未来社会组织管理体制改革方向

（一）基本原则——发展为目的，规范为重点，控制为应急

王名、孙伟林指出，执政党与政府在社会组织管理上存在三种战略思路及其制度安排，一是发展型战略，“是一种以发展社会组织为导向的带来理想色彩的战略思路，并形成了与发展社会组织相关联的一整套方针、原则和相应的制度安排”；二是控制型战略，“是一种为了应对、缓解或解决由社会组织发展所带来的各种社会问题，……而以控制为导向的带有临时性应对色彩的战略思路，”；三是规范型战略，“是一种更加强调制度与法律规范的合理性，更加强调将社会组织的管理纳入法制化、规范化的轨道，即以规范管理社会组织的发展为导向的战略思路”。笔者以为，这三种战略思路相互之间其实并不矛盾，它们共同存在、相互统一在从中央到地方的社会组织管理制度改革安排之中。观察地方及中央政府的相关政策与实践，可以看到，未来社会组织管理体制改革中，将把“发展作为目的，规范作为重点，控制作为应急”作为重要的战略安排。

首先，当前社会组织已成为政府—市场—社会三极力量中的重要一极，社会组织直接面对具体的社会问题和基层环境，能创造性地满足社会需求，有针对性地解决社会矛盾及问题，增强服务社会的功能，因此，发展社会组织已成为党和政府执政方略中的重要任务之一，毋庸讳言地说，从发展这一角度而言，“社会组织的春天已经到来”。其次，对于社会组织的发展，关键还是要走入以规范化为特点的轨道，现实观察表明，社会组织在不断成长壮大的过程中，确实也存在着鱼龙混杂、泥沙俱下的情况，从中央到地方政府亟需扩大对社会组织监管的广度和力度，对监管所依据的条例、法律进行相应的升级更新，增强规范化程度，为社会组织发展创造良好的环境条件。再次，如孙发锋所言，“我国政府放弃了全面控制和‘四面出击’的管理办法，在严格控制特定领域社会组织的基础上，逐渐放松对部分社会组织的规制”，例如，在政治参与、政策研究、宗教和社会维权等领域，政府对成立社会组织持禁止或严格限制的态度；采取取缔和清理整顿的办法，来限制非法社会组织的活动；政府通过严格对境外机构捐赠外汇的管理，控制特定类型社会组织的资金来源，压缩其生存与发展的空间等，以控制和减少社会风险，解决可能面临的社会危机。

（二）未来改革方向——从控制到规范

前已述及，“发展作为目的，规范作为重点，控制作为应急”是未来社会组织管理体制改革的重要战略安排，要着重指出的是，长期来看，我国社会组织管理体制改革应逐步淡化控制的色彩，通过重点采取规范的手段来引导社会组织健康有序发展，这既是社会组织有序健康发展的要求，也符合国际非营利组织管理的基本特征，从控制到规范应成为我国社会组织管理体制改革的基本方向。具体来说，要在以下几个方面入手来加强社会组织管理的规范化建设。

第一，继续加强和完善社会组织的立法。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出，要将“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“要激发社会组织活力”，“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。社会组织要更好地提供公共服务，最大可能地发挥自身活力，首先需要在已有的法律法规基础上继续加强和完善社会组织的立法。其中最为关键的是，当前我国社会组织的现行法规不仅法律位阶低，而且存在着重要法律缺位的问题，因此要抓紧将制定一部针对社会组织的基本法尽快列上议事日程，使各类社会组织在法律地位、主体资格、经费来源、活动原则等方面都能有明确的规定。此外，为了使社会组织承接政府职能转移有切实的制度保障，让社会组织规范化发展存在可靠的外部监管力量，并不断健全社会组织内部自律机制，地方政府可以考虑制定各个地方的社会组织条例，为规范和培育发展地方社会组织提供基本法律依据。例如，规定社会组织的机构、人事和财务应与国家行政企事业单位和协会会员分立；建立政府购买服务目录的动态调整机制和监督机制等。

第二，增强社会组织行政监管的规范化程度。以往我国社会组织行政监管的主要框架是双重管理体制，这是一种以控制为取向的监督管理体制，它带来了许多问题，如多头管理，社会组织注册难，监管责任推诿与监管内容重复并存，干预过度或放任不管并存等。在双重管理体制即将改革的大背景下，必须同步增强社会组织行政监管体制的规范化程度。首先，考虑到社会组织的领域、种类等的多样性，建议区分社会组织类别，如动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型等，相应地配套建立规范化的管理法规。其次，要从入口管理过渡到规范化的过程管理与行为控制，“所谓行为控制，就是通过评估、监管等有效机制，密切关注社会组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制”，行为控制区别于粗放简单的双重管控方式，不是靠“卡”，而是依赖于结果评估、行为监管、过程控制等细致规范的手段，形成全程负责的综合监管体系，这将有利于社会组织监管的有序，有利于培育和发展社会组织，使其真正在社会领域中发挥作用。

第三，注重社会组织规范化的培育与发展。当前，尽管我国社会组织管理提出了“监督管理和培育发展并重”的指导思想，但总体来说，对社会组织的存在及其不可替代的重要作用，各级地方政府在认识上还不是特别充分与到位，因而普遍形成了“重监督管理，轻培育发展”的倾向。实际上，规范化发展社会组织，不仅体现在监管方面，也要着重从发展和服务两方面入手，为社会组织在税收优惠、编制和保障、支持性社会组织等各方面，构建起规范化的、可操作性的制度体系，并使之与社会其它部门的有关政策相配套，促进社会组织实现规范化之下的健康发展。

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□责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2015）04—0091—06

2015—3—20

姚迈新（1975—），女，广州行政学院文献信息研究中心副教授，主要研究方向为地方治理与非政府组织管理；郭欣（1975—），女，仲恺农业工程学院管理学院讲师，主要研究方向为地方治理、品牌管理。