从反思到构建：我国自然资源损害赔偿制度之形成与发展

李　静，岳汉萍（甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070）

从反思到构建：我国自然资源损害赔偿制度之形成与发展

李静，岳汉萍
（甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070）

传统的环境侵权法主要对因环境危害行为导致的人身伤害、财产损失和精神损害提供赔偿救济，缺失对自然资源损害赔偿问题的研究。根据现行《环境保护法》及相关司法解释的规定，我国已经形成了自然资源损害赔偿制度的基本框架，环境民事公益诉讼为这一机制的核心。在此基础上，应当结合自然资源损害的特殊性，从扩大公益诉讼主体范围、建立环境公民诉讼机制以及科学的自然资源损害评估体系等方面进一步完善我国现有的自然资源损害赔偿制度。

自然资源损害赔偿；环境保护法；环境民事公益诉讼；赔偿范围

近些年来，在我国推动城市化和工业化的进程中，部分地区和一些单位为获得经济快速发展，不惜以牺牲环境为代价发展粗放型的生产经营模式，致使自然资源损害事件频频发生。例如松花江重大水污染事件（2005年）、大连湾油污事件（2010年）、紫金矿业水污染事件（2010年）、康菲漏油事件（2011年）等等。这些损害事件不仅造成了直接的人身、财产和精神损失，还严重损坏了水体、森林、土壤等自然资源以及周边的生态环境。对于人身、财产和精神损害，我国现有立法比较成熟，已经规定了相对明确的民事责任。对于自然资源本身遭受的损害，近几年来的立法明显有所关注，典型的如《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）、新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）以及《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中有关环境民事公益诉讼的规定。但基于自然资源损害的特殊性和损害事件的频发性，笔者认为应结合当前立法中有关自然资源损害赔偿制度的规定，借鉴其他国家的立法、司法实践经验加以完善。

一、自然资源损害之界定

（一）对“自然资源损害”涵义的界定

自然资源这一概念来自经济学，具有财产性、稀缺性和有效性等属性，最初强调的是其之于人类的使用价值和经济价值。然而，近年来自然资源受损事件频繁发生，严重破坏了自然资源本身以及周边环境，人们也开始关注对其生态价值等非经济性价值的保护。对“自然资源损害”的理解，国内外有不同的观点：美国《石油污染法》认为自然资源损害应包括自然资源的损害、毁灭、损失或使用的损失，同时也包括因自然资源所产生的公共服务和用途的损失。［1］欧盟2004年通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》中规定环境损害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害，此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生了重大不利影响。［2］王树义教授认为自然资源损害与财产损失、人身伤害和精神损害是不同的；［3］吕忠梅教授认为环境损害一是对人的伤害，也就是侵权法明确规定的包括财产损害、人身损害和精神损害；二是对环境的损害，也就是侵权法未明确规定的损害，包括环境污染、生态破坏；［4］邹雄教授则认为环境损害是环境生态功能遭受的破坏。［1］

从以上观点可以看出，对于因环境危害行为所造成的自然资源损害，学术界有广义和狭义之分。广义上的自然资源损害既包括对人身、财产和精神造成的损害，也包括对环境自身的损害；狭义上的自然资损害仅指对自然资源本身和生态环境等的损害。本文所采用的是狭义的观点，即自然资源损害是指因环境危害行为所导致自然资源本身性状的改变、恶化、毁坏、价值减损及功能的衰退等。具体包含两个方面：一是自然资源本身的损害；二是由此所产生的环境生态功能的破坏。

（二）自然资源损害的特殊性

实践中，大多自然资源损害都是因污染行为而产生。其实，除此之外，像一些突发事件、破坏性的工程建设、无序移民的搬迁和过度使用自然资源等都可能造成对自然资源和生态环境的破坏。且随着时代的发展，损害的形式和范围也会随之变化。自然资源损害行为大致可以分为两类：一是“合规加害”行为，即行为本身符合国家法律法规的规定但却造成了自然资源损害的结果，如符合标准排污的行为；一是“违规加害”行为，即违反国家有关法律规定实施的危害自然资源的行为。与一般的环境侵权行为相比，自然资源损害具有以下特殊性：

1.侵害对象的特殊性

自然资源损害所侵害的是构成人类生存环境基本要素的、人类生活、生产所依赖的自然条件和自然要素，并不直接指向人类自身。因此，此类危害行为中，一方当事人为实施了损害行为的自然人、法人、其他组织；而另一方当事人即求偿主体根据现行法律的规定，一般都是特定的国家机关和社会组织（包括社会团体、民办非企业单位和基金会）。

2.损害范围的广泛性和损害结果的不可估量性

自然资源损害会导致自然资源的价值、功能和性状发生重大不利变化，比如河水受化学污染后，一方面因污染物长期沉淀在河床、岸边土壤中，导致生物链遭受破坏；另一方面，受污染的河水造成水产动植物死亡，沿河景色凋敝，生态价值、文化环境价值丧失。可见，自然资源损害造成的后果随着时间的推移，其损害范围有可能会不断扩大，甚至会影响到子孙后代的资源利用和生存环境，这种损害结果在价值上是无法估量的，因而赔偿范围也不易计算。

3.举证责任的特殊性

《环境保护法》和《侵权责任法》中均把环境侵权作为一种特殊侵权加以规定，具体在因果关系的认定上，只要求原告证明有侵权行为和结果，至于二者之间是否有因果关系，则实行举证责任倒置，即只有被告证明二者之间无因果关系时才得以免责。针对自然资源损害提起的公益诉讼也采取这样的举证原则，因此原告须证明有损害结果发生。然而，环境问题的专业性和技术性较强，甚至有的案件中损害的严重性程度需要累积一定时间才得以显现，这就需要运用专业的检测分析方法进行鉴定，才能确定是否有损害结果以及达到何种损害程度，而这也是日后进行赔偿的基础。这类鉴定在司法实践中一是难度较大、专业性强；二是费用高。对于有权提起环境民事公益诉讼的社会组织而言，在权利行使方面会有一定的限制。

二、我国自然资源损害赔偿制度的变迁

有关保护自然资源和生态环境的内容，其实早在《宪法》第9条和第26条中就已经作出了原则性规定，这为我国自然资源损害赔偿制度的建立提供了宪法上的基础。其中，第9条明确禁止任何组织或者个人用任何手段破坏自然资源；第26条规定强调国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。基于此，在后来的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《侵权责任法》中也有有关自然资源损害的规定。此外，我国还制定了针对环境保护的专门立法，大致有30多部法律和90多部行政法规。其中，1989年颁布、2014年新修订的《环境保护法》是环境领域的基础性和综合性法律。总体而言，以2013年新修改的《民事诉讼法》为界，到目前为止我国自然资源损害赔偿制度经历了两个阶段的变迁路径。

（一）第一阶段：缺失自然资源损害赔偿制度的反思

这一阶段，除了1989年颁布实施的《环境保护法》以及一系列有关环境保护的单行法之外，涉及到环境保护内容的立法主要有《民法通则》、《中华人民共和国刑法》、《侵权责任法》等。如《民法通则》第124条规定，违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。《环境保护法》第41条规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。其他单行的专门立法如《水污染防治法》第85条亦规定，因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。从上述条文来看，虽然其中都提到了对自然资源本身的损害，但立法重点基本全都放在对受害人的损害赔偿上面。至于此类危害行为之于自然资源的损害，只是规定了排除危害的民事责任。2010年的《侵权责任法》虽然以专章形式规定了环境污染责任，但仍未明确自然资源损害赔偿的问题。如该法第65条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。从措辞上来说，该条文与前述条文在表述上有了区别，只是笼统规定了污染者对其造成的损害应当承担责任，但并未具体限定为为人身、财产等的损害。但从《侵权责任法》的立法精神来看，并不能认为这类损害一定包括了自然资源损害。因此，有学者指出，《侵权责任法》主要在于保护自然人、法人和其他组织的人身、财产利益，对于具有公共利益属性的自然资源本身的损害则不在救济的范围内。［5］除了民事责任的规定外，我国立法还规定了因污染环境造成损害的责任人应当承担的行政责任和刑事责任。由于本文论述的自然资源损害赔偿制度建立在民事责任体系之下，因而对于行政责任和刑事责任部分不再赘述。需要指出的是，刑事责任的目的在于惩罚环境危害行为；行政罚款与实际造成的损失相差甚远，且这些罚款能否真正全部用于对造成的自然资源损害的修复也难以保证。因而也难以实现对自然资源损害的有效救济。

综上所述，这一阶段的立法针对环境污染行为规定了赔偿损失、排除危害、恢复原状等民事责任。但赔偿损失针对的是人身、财产和精神的损害；排除危害等民事救济方式，基于自然资源损害的特殊性，无疑是“亡羊补牢，为时已晚”。可见，在这一阶段我国立法有关自然资源损害赔偿制度的规定尚属空白。这就使得：第一，难以对加害人产生警示作用；第二，即使已经破坏的自然资源可能环境恢复原状，但势必需要投入大量资金。由于赔偿损失的对象只是对特定受害人，资金来源也就成了问题。

（二）第二阶段：自然资源损害赔偿制度的构建时期

进入21世纪，由于环境危害行为造成的对自然资源损害的事件日益增多，人们越来越认识到保护自然资源和生态环境的重要性，相关立法也作出了回应。2013年修改的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国第一次在立法上明确规定相关责任人对因污染环境造成的社会公共利益损害应当承担民事责任，并赋予特定机关和组织通过环境民事公益诉讼的方式实现责任的追究。正是从这一时期开始，我国自然资源损害赔偿制度初步建立。2014年修改的《环境保护法》对自然资源损害赔偿制度进行了完善。该法在第6条对自然资源损害责任进行了原则性规定，再次明确加害人对其污染环境和破坏生态行为所造成的损害应当依法承担责任。又在第64条规定因污染环境和破坏生态造成损害的，依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。《侵权责任法》第15条中则具体列举了八种责任，其中就包含了“赔偿损失”这一项。为了使自然资源损害赔偿制度在司法实践中落到实处，《环境保护法》第58条对《民事诉讼法》中的环境民事公益诉讼从诉讼主体方面加以细化。2015年1月最高人民法院颁布实施《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》），规范了环境公益诉讼的当事人、管辖等程序性问题；2015年6月颁布实施《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权责任解释》），规定了环境私益诉讼和公益诉讼共同适用的一般规则，重点在于污染者如何承担责任等实体性问题。至此，我国以环境民事公益诉讼为核心的自然资源损害赔偿制度基本建立，其大体框架如下：

1.提起环境民事公益诉讼的主体——法律规定的机关和有关组织

法律规定的机关主要是指环境资源行政部门。此外，实践中人民检察院也可以原告身份提起诉讼，如2014年11月18日，昆山市人民检察院以原告身份提起公益诉讼，请求法院判决该市一环境污染肇事者承担民事赔偿责任。这是江苏省首例检察机关以原告身份提起的环境保护公益诉讼。有关组织指的是在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，且必须是以维护社会公共利益为目的的从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。如新《环境保护法》实施后的首例环境公益诉讼案就是由民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”作为共同原告提起的。

2.诉讼理由——加害人实施的污染环境、破坏生态的行为已经对社会公共利益造成损害或者具有损害社会公共利益的重大风险

对于“合规加害”行为，最高人面法院颁布的《环境侵权责任解释》第1条明确规定：污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。

3.举证责任和归责原则——举证责任倒置和无过错原则

即原告只需证明损害行为和结果存在，由被告证明因果关系是否存在。如果被告不能证明自己的行为与损害结果无关，则应承担相应的民事责任。此外，考虑到环境问题的技术性较强，自然资源损害具有范围广泛性和损害结果不可估量性的特性，可能会导致原告举证难度大，还规定由人民法院针对专门性问题委托有资格的鉴定人鉴定；原告亦可以请求由被告承担检验、鉴定等费用。

4.责任形式——停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉等民事责任

其中，就赔偿损失范围的确定采取了经济赔偿与生态修复并重的原则，大致包括生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，且明确规定上述款项应当用于修复被损害的生态环境。如在被称为泰州1.6亿元天价环境公益诉讼案中，二审法院最终维持一审判决，由6家企业赔偿环境修复费用高达1.6亿余元，是迄今为止全国环保公益诉讼中赔偿金额最高的案件。

三、对我国现行自然资源损害赔偿制度的几点补充

随着环境民事公益诉讼的建立和逐步完善，我国的自然资源损害赔偿制度也基本成型。这是一项比较新的制度，其是否成熟、完备还需实践的检验。本文以现有制度框架为基础，结合自然资源损害的特殊性，对我国自然资源损害赔偿制度将来的发展提出几点补充建议。

（一）逐步放宽提起环境民事公益诉讼的主体范围

前文已指出，在我国能够提起环境民事公益诉讼的主体包括特定的国家机关和社会组织，且立法上还对这类组织在条件方面进行了具体的限制，如应在设区的市级以上人民政府民政部门登记；章程宗旨和业务范围与环境保护公益活动具有关联性等。但由于环境公益诉讼涉及的范围广、规模大，造成的危害后果往往也比较严重，因此诉讼主体一般需要要承担较大的诉讼成本以及有关方面的压力。对诉讼主体资格限制太大，反而不利于鼓励和保障环境公益诉讼。因此，在立法上应当逐步降低门槛，使更多有意愿保护和改善环境的有能力的社会组织也能提起环境公益诉讼。

（二）逐步建立环境公民诉讼制度

自然资源损害并不直接指向人类自身，但影响到的是人类赖以生存和生活的自然环境、生态环境。因此，有学者认为，公民个人在环境公益诉讼中的能力虽然有限，但法律应该赋予其权利，这是基础性的权利，是社会团体能够获得环境公益诉讼原告主体资格的基础。［6］由于自然资源损害造成的损害结果难以估量，损害范围往往较大，公民个人难以具备提起诉讼的能力和条件，也不符合现实情况。因此，我国立法中并未将公民纳入环境民事公益诉讼的主体范围。随着人们环保意识的增强，如果仅仅因为诉讼成本过高而迫使民众放弃其环境诉讼请求，显然不利于环境的保护。《环境保护法》第6条也规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。如何保障公民的这项基础性权利，使其具有可操作性，美国的环境公民诉讼经验值得我们参考。美国在1970年的《清洁空气法》中规定了公民诉讼条款：在法定条件下，任何人都可以以自己的名义，对污染者或联邦环保局长起诉。在制度的具体设计上，体现为：第一，原告资格方面。规定只有“其利益被影响或有被影响的可能”的公民，才有资格向法院提起诉讼。第二，起诉事由方面。针对不同的起诉对象，相关法律规定了不同的起诉事由。起诉污染者的事由为“其违反法定或主管机关核定的污染防治义务”；起诉联邦环保局长的事由为“其怠于执行法定的非裁量性义务”。第三，起诉程序方面。为了防止过多公民诉讼导致法院负担过重，美国的环境公民诉讼分为诉前通知期前、后两个阶段。起诉的公民应当在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者或者环境保护主管部门；在该“起诉意愿通知”送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。在正式起诉前的60日内，环境保护主管部门可以选择是否由自己对环境违法者提起民事诉讼，同时也可促成双方当事人谈判，使被告纠正违法行为，从而减少公民诉讼。［7］基于此，有学者提出，可以参照美国的做法，把中国环境公民诉讼的原告规定为“任何公民、法人或其他组织”，建立中国特色的环境公民诉讼制度，以督促政府勤勉履行环境保护公共职能。［8］

（三）建立科学的自然资源损害评估体系

科学的自然资源损害评估体系是确定具体赔偿数额的前提。对此，美国的经验值得我们借鉴。美国内政部（DOL）和国家大气和海洋管理局（NOAA）分别确立了两套较为完整的评估系统：一是DOL规则，该规则将自然资源损害评估分为预评估阶段、评估计划阶段、评估阶段和评估后阶段。如果预评估阶段的结论认为需要进行损害评估，则评估者应制定评估计划，选择适用何种评估程序。为此，DOL制定了两套程序：一是适用于损害额的确定主要依赖计算机模型，且仅能用于评估海岸与海洋环境损害的规模较小、损害不大的事故的A类程序。二是由损害定性、损害量化和损害赔偿金的确定组成，且需要进行个别的实地测量的B类程序。二是NOAA规则，其把整个评估分为三个阶段：预评估、修复计划和执行修复。［4］这些完善的评估规则奠定了损害赔偿的基础。笔者认为，应根据自然资源损害的特性，结合上述美国的成熟经验，建立我国的自然资源损害赔偿评估体系。具体到评估程序，可以分为三个阶段：（1）预评估阶段。这一阶段在分析和检验各种信息的基础上确定是否启动损害评估程序。（2）损害评估阶段。这一阶段需要确定具体的损害，包括对损害范围的测算、判断受损自然资源恢复的可能性等，并在这一阶段确定具体的赔偿额。赔偿额的确定依据上文所述的赔偿范围。（3）评估后阶段。即评估后，根据评价结果向责任方索赔和制订赔偿金的使用计划。［1］另外，在评价体系中，对于评价机构的性质、评估人员的法律地位也需要立法确认，笔者以为该评估机构和人员应与自然资源利益相关者（政府、损害方和受害方）独立，只有这样，评价结果才可能客观、公正。

自然资源损害赔偿制度的确立突破了从前立法的局限性，将环境保护的目光从单纯的经济利益转向社会公共利益。但应该认识到，不论赔偿的具体数额如何，自然资源损害行为给自然环境和生态环境造成的损害可能难以在短时间内消除。因此，在建立健全相关制度的同时，加大环境保护知识的宣传，在全社会树立环保意识，才能真正实现资源的有效利用和可持续发展。

［1］刘兵红.自然资源损害赔偿制度的国际考察及启示［J］.生态经济，2013，（4）.

［2］蔡守秋，海燕.也谈对环境的损害——欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》的启示［J］.河南省政法管理干部学院学报，2005，（3）.

［3］吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008，（6）.

［4］王树义，刘静.美国自然资源损害赔偿制度探析［J］.法学评论，2009，（1）.

［5］袁昊.我国自然资源损害赔偿问题研究［D］.长春：吉林大学，2010：14.

［6］王坤婷.谁能提起环境公益诉讼［N］.中国环境报，2014-04 -02（8）.

［7］李静云.美国的环境公益诉讼［N］.中国环境报，2013-07-04 （3）.

［8］王坤婷.谁能提起环境公益诉讼［N］.中国环境报，2014-04 -02（8）.

〔责任编辑王小风〕

From Introspection to Establishment：Formation and Development of Natural Resources Damages Compensating System in China

Li Jing，Yue Hanping
（College of Civil and Commercial Laws，Gansu Political Science and Law Institute，Lanzhou Gansu730070，China）

The study of natural resources damages compensation is missing in traditional environmental tort law.The current environmental tort law has formed a basic structure in this field which centers on environmental civil public service lawsuit，from which the current system in China should be improved.

natural resources damages compensation；environmental protection law；environmental civil public service lawsuit；extent of compensation

DF46

A

1671-1351（2015）04-0111-05

2015-04-20

李静（1973-），女，甘肃兰州人，甘肃政法学院民商经济法学院副教授。

2013年度甘肃政法学院重点科研资助项目（GZF2013XZDLW004）阶段性成果