近代警察教育的两大基本类型及其对华影响

施　峥

近代警察教育的两大基本类型及其对华影响

施峥

（浙江警察学院 社会科学部，浙江 杭州 310053）

近代警察制度发端于19世纪的西欧。英、美、法、德、奥、意、日等较早确立近代警察制度的国家先后发展了各具特色的警察教育训练模式，大致可分为大陆型和海洋型两大基本类型。日欧美等先行国家的办学经验为中国近代警察教育的创建和发展提供了借鉴，在一定程度上推进了中国警政建设的近代化步伐，但也留下了鲜明的时代烙印。

近代；警察教育；类型；中国；影响

在古代汉语中，“警“、“察“二字早已出现，起初是分开使用的，如《周礼》：“正岁则以法警戒群吏“，《左传》：“军卫不，警也“，《后汉书》：“罢关徼之警“；《论语》：“察其所安“，《孟子》：“明足以察秋毫之末“等等。后来出现了二字连用的“警察“一词，例如，唐初颜师古在注《汉书》时，即有“密令警察不欲宣露也“之语；《金史·百官志》中记载了“掌平理狱讼、警察别部“［1］的警巡院。然而，如今为人们所熟知的“警察“一词却是日本传来的外来语。19世纪70年代，日本政府派往欧洲考察近代警察制度的川路利良等人，在引进西方近代警察制度的时候，将法文“police“用日语中的汉字译作“警察“，20多年后该名词伴随着近代警察制度被介绍到中国。

与“警察“一词相似，起步较晚的中国近代警察及其教育从诞生之日起，就受到来自日本与欧美国家广泛而深刻的影响。考察这些国家近代警察教育的发展历程及其基本类型，有助于加深对中国近代警察教育的认识。

一、欧美警察及其教育的近代化

近代职业警察制度首先在欧洲建立。1789年法国资产阶级革命推翻了封建王朝的统治，根据制宪会议决定，开始创建资产阶级共和国的警察行政制度。到1801年拿破仑第一次执政时期，在中央设置了警察总局，并在城乡建立了庞大的警察组织系统。英国也在1829年根据内政大臣罗伯特·比尔（Robert Peel）提出的《大伦敦警察法》，建立了大伦敦警察系统，开创了身着统一制服的公开巡逻勤务制度，以后逐渐向地方郡县推广［2］。此后，美、德、奥、意、日等国纷纷仿效英国或法国的模式建立了各自的近代警察制度。各国警察逐渐摆脱了以往有实无名的状态，从军队、行政机关、司法机关中独立出来，成为一支人数众多的，综合军事、行政与刑事多重功能的治安力量。

对于肩负维护社会治安秩序重任的新兴职业警察来说，具备履行职务所需的相关知识和技能是十分必要的，这就离不开适当的教育和训练，罗伯特·比尔在组建大伦敦警察时提出的12条原则中就包含了先培训、后上岗的内容。初步实现职业化的警察在预防、侦查犯罪和维持社会公共秩序方面的能力逐渐获得了社会的认可，但是对于本身尚处于摸索尝试阶段的近代各国警察而言，19世纪的警察教育训练总体来说是低水平的，还没有什么人把警察当作专业人士看待。各地对新警的所谓训练仅仅是一些军事操练，警察所具备的知识和技能则更多地依赖于实践。正如当时英国警界的一句谚语所说的，“警察教育上最良的教师是实际“（The Practice is the best teacher）［3］184。在当时的警察界乃至全社会看来，所谓优良警察，不过是能够读懂一本警律，穿着一套警服，体格强健，能使用武器而已［4］365。较低的职业门槛和教育训练水平直接影响了警察的整体素质，当时社会上一般人士是不肯当警察的。就连罗伯特·比尔本人也曾公开宣称：“绅士们，例如少尉以上军衔的军官……不适于干这种低下的工作。“［5］在美国，能力低下的警察被人们蔑称为跑不了步的“平脚底“（Flat foot）［6］1-2。这些都在公众心目中造成一种警察属于低级职业的成见，妨碍了优秀人才的吸收和保留。19世纪末20世纪初，日益激化的经济和社会矛盾对警察提出了更高的要求，人们强烈呼吁建设更加高质、高效的警察队伍，而科学技术的飞速发展和教育的普及也为警察的专业化建设提供了可能。在美国的带动下，各国纷纷以强化内部专业分工，提高招募标准，加强教育训练等手段，掀起了警察专业化运动的浪潮。英、美、法、德、奥、意、日等国在相互学习借鉴的基础上，针对本国警政发展水平和实际需要，强化和发展了各具特色的警察教育训练模式，并不断引进科学技术和教育发展的最新成果，在招生考试、学科建设、课程设置、教学形式和管理体制等方面有所创新，积累了较为丰富的经验。这些都为中国等后发型国家的警察制度及其教育近代化提供了有益的借鉴。

二、近代警察教育的两大基本类型

由于历史渊源、政治法律制度、民族传统及警务观念等的差异，各国的近代警察制度呈现出不同的特点，这些特点在警察教育方面也有所体现。根据各国在警察教育方面的基本特征，以及警察学界关于近代警察的分类学说，可以将其粗略地划分为大陆型和海洋型两种基本类型。

大陆型警察制度以法国为肇始，后传入德国、奥地利、意大利、日本等国家，因属于欧洲大陆法系国家而得名。大陆型警察制度采用集权形式，有全国统一的组织系统，中央政府有权指挥监督地方警察机构，并行使任免、迁调等人事管理权。全国的警察经费由中央统一编制预算，警察教育也纳入中央的统一管理，并由国库负担教育经费。在中央集权的管理体制下，警察教育的体系相对完整，中央与地方分工负责，警官教育与警士教育相互衔接，新警教育与在职培训并举，培养目标、教育内容和形式等也比较一致；但也有不利的一面，就是相对忽视了地方积极性和创造性的发挥。这种制度下的警察的基本职能在于维护专制的或高度中央集权的政治统治，其职责庞杂，权力较大，并重视强制手段的运用。因此，警察的武装特点受到当局的高度重视，军事化程度很高，招募新警时更倾向于以转业军人为对象，在警察教育中亦十分重视军事素质和服从命令、守纪观念的养成，不强调服务精神的培养。此外，这些国家大都还有一支强大的隶属于军队系统的宪兵，作为警察力量的补充，这进一步加重了警察教育的军事化色彩。警察所辖业务除维持社会公共秩序外，还包括一般行政工作，并以执行法令为勤务的重要内容。反映在教育内容上，就是在重视实习训练的同时，尤其注重法律知识的灌输，并较为重视课程体系和专业设置。德、奥、日等国可视为大陆型警察教育的代表。

海洋型警察制度起源于英国，后移植到美国、加拿大等国家，因这些国家均属海洋法系国家且具有被海洋环抱的地理特点而得名。海洋型警察制度采用分权形式的组织结构，全国没有一元化的警察组织系统，中央与地方在人事和财政等方面各自独立，中央政府对地方采取辅导、协调、合作的办法，很少直接指挥。在这种组织系统下，一般没有全国统一的警察教育体系，以地方自办警察教育为主要形式。对地方警察管理权的尊重，使警察教育带有明显的地方色彩，各自为政的现象十分普遍，一方面造成警察教育缺乏整齐的规划和统一的标准，显得不够规范和系统；另一方面也有利于各地因地制宜地开展警察教育训练，在符合当地实际需要的同时还能有较为大胆的创新和突破。这种制度下的警察的基本职能在于保护公民个人及地方社区的安全并提供服务，警察权力受到诸多限制，要求警察尽量尊重公民的权利，并避免使用强制手段。因此，在警察教育方面以培养“公仆“为目标，反对警察军人化，更倾向于从平民中挑选优秀的青年，给以警察勤务的训练，尤其注重业务技能的培训和实践经验的获得。教育训练中虽然也包含了军事训练的内容，但其主要目的在于养成警察强健的体魄和良好的仪态。警察的业务以维持社会公共秩序、保护公民生命财产安全、预防危害等为主要内容，消防、卫生、建筑等工作不归警察管辖，这在一定程度上也缩小了警察教育内容的范围。就近代警察教育的特征而言，自治色彩更鲜明的美国堪称海洋型国家的代表。

当然，以上两种类型的划分只是一个粗线条的勾勒，在各种主客观因素的作用下，不同国家的警察教育在培养目标、管理方式、办学重点和学科建设等方面均有各自的特点。一战以后，受到政治体制变化、教育普及和世界警察专业化运动的影响，各国在警察教育训练方面也做出了许多调整和改革，海洋型国家开始建立中央层面的警察教育机构，而大陆型国家也有重视地方特色的趋向，科学技术的大量涌入和新警受教育程度的不断提高，也促使警察教育内容和形式向更高层次提升。这些都给摸索中的中国近代警察教育提供了更多的参照物。

另外，作为两大基本警察类型代表的英国和法国，尽管是最早建立近代警察制度的国家，对警察教育却并不十分重视，并未给前来考察的国人留下良好的印象。事实上，两国警察教育在其近代警察制度确立后一个多世纪的时间里，基本停留在低水平的岗前职业培训层面，无法提供更高层次的教育和训练。英国早在1839年就在大伦敦警察厅设立了预备警察班，但预备警察在这里只能受到3个月的军事教育，“其他学识毫无所得，除绝对服从命令外，对于街上的普通勤务，亦有力不胜任、难于应付之感“［4］303。过度注重警察姿态训练的作风竟一直延续了90年之久，直到1934年大伦敦警察学院成立后才有所改善。法国的警察教育也不发达，仅以1883年成立的巴黎警察实习学校为唯一的机关。20世纪30年代，前往考察的中国警察学者李士珍等人对该校评价不高，认为该校“设备极简单“，外宾参观时“教官虽喝立正口令，但学警多不能作严正之姿态“［4］245。直至1943年里昂圣西尔高级警长学校建立，法国才有了专门培养警长或中高级警官的警察学校［7］。相比之下，日本、德国、奥地利、美国等国的警察教育起步虽晚，却在不同的方面获得了更为引人注目的成就，最终成为中国学习和效仿的对象。

三、两种近代警察教育模式对中国的影响

（一）大陆型警察教育：从日本模式的移植到欧洲经验的导入。日本的近代警察制度是参照法、德等大陆型警察国家的体系建立的，警察教育分为中央和地方两级。中央仅设1所警察教育机构，主要负责警官教育。早在1884年，内务大臣山县有朋即以“内治的良窳全在警察的优劣“为由，建议设立警察官练习所。该所聘请德国人亨威廉氏（Wilhelm Holhn）为总教官兼政府警察顾问，教授德国警察法、体操、消防等，另外还开设刑法、治罪法、警察法、卫生行政法等课程［3］247-248。警察官练习所的创办使日本成为世界上最早重视并开展警官教育的国家之一。地方警察教育机构主要负责警士教育，既包括对初任巡查的岗前培训，也包括为提高现任巡查相关知识和技能的各种训练和讲习。日本最早的警士教育机关由东京警视厅于1879年7月创设，其后各府县相继设立，但名称各异，或称警察练习所，或称巡查教习所［8］。日本近代警察教育主要有以下特点：一是对警察教育高度重视，警察教育的创办与警政建设几乎同步进行；二是非常重视学习与借鉴，通过出洋考察、聘请外国教习、派遣留学生等手段不断学习西方国家的先进警务知识和经验；三是受德国等大陆型警察国家的影响，日本早期的警察多从军人中选取，警察教育中军事化色彩十分明显。日本近代警察教育的许多做法，不久之后被移植到中国。

受日本影响，清末在创办近代警政之初，就对警察教育寄予相当的关注。1901年，清政府聘请日本人川岛浪速为监督，开办了中国最早的警察教育机构——京师警务学堂。该学堂在川岛浪速的全权操控下，大量聘请日本教习，学堂的教学与管理基本移植了日本的做法，甚至连学堂使用的口号和礼节也完全是日本式的。1902年袁世凯在保定和天津开办警务学堂时，也聘请了数名日本人担任总教习和教习。京师和直隶还先后派出大批警政官员东渡日本考察警政建设和警察教育并积极组织赴日留学，其积极态度也带动了各地聘请日本教习、派遣警务留学和考察热潮的兴起。这些留学和考察人员在亲历或观摩日本警察教育之后，或上书警察主管部门力陈警察教育之重要，或将在日本所学警察讲义翻译编辑后带回中国，也有不少人直接投身于各级警察教育机关，对地方警察教育的发展贡献良多。此外，诸如甘肃、黑龙江、陕西等一些暂无能力聘请日本教习或派员出洋留学的地方，则通过派员前往京、津两地学习，或请调该处毕业生、购买警察教科书等途径，间接地吸收了日本警察教育的内容。对日本近代警察教育办学经验的积极借鉴，使处于起步阶段的中国近代警察教育在形式和内容上均初具规模。1908年民政部《各省巡警学堂章程》的颁布，明确了各省于省城办理警官教育，于各府、州、县办理警士教育的指导方针，在制度层面初步勾勒了全国警察教育系统的雏形。

进入民国以后，随着国人对西方国家的了解与日俱增，强调中央集权、整体素质较高的欧洲大陆型警察教育逐渐受到有关人士的关注和追捧，中国近代警察教育开始从对日本模式的单一模仿和急功近利中挣脱出来，将学习的目光投向欧洲。

德国是较早重视警察教育的国家。据称，普鲁士国王曾于1854年4月28日校阅柏林警察、视察警察教练所，并大加赞赏；次年即亲自制作了一种问答体的警察教科书，颁赐警界［3］191。德国的警官教育机构种类繁多，设有警官学校、刑事警察学校、警察体育学校、警察交通技术学校等，旨在为培养警官的综合素质提供较为全面的保障。警士教育方面首重纪律观念的培养，致力于养成学警的良好习惯，如守纪律、守秩序、守时间、态度和蔼及注重清洁等。奥地利的警察教育则以设备优良、组织严密、教育计划和课程设置完整著称。尤其是维也纳警察学校，因“设备完备，为各国冠“［4］137，成为各国争相考察和仿效的对象。德、奥等国高质量的警察教育曾给当时到访的中国人留下了十分深刻的印象。另一方面，德、奥等国刑事技术的发展，在促进刑事侦查水平提高的同时，也对警察教育产生了一定的影响。进入20世纪以后，两国警察局纷纷建立指纹鉴定中心，随着指纹鉴定技术的不断成熟和广泛运用，与此相关的刑事技术和刑事侦查课程也被引入警察教育的课程体系之中。

1917年2月，北京政府内务参照“泰西成规“成立北京警官高等学校［9］。该校最初仅设3年制正科，后又效法欧洲，设置了电气、建筑、警犬、指纹四种技术专科。受德、意、奥等国的影响，警官高等学校各科的招生对象主要为法政、警察、陆军类学校毕业生，其课程设置也继承和发扬了欧洲大陆型警察教育的务实原则，强调文武兼修、理论与实务并重。此外，为适应治安管理和行业建设的需要，北京政府还借鉴欧洲警察专业分工的经验，陆续建立和发展了消防警察、铁路警察、水上警察、矿业警察等专业警察队伍，并开展了相应的警察教育和训练。与清末地方各自为政的混乱局面相比，北京政府对警察教育的控制能力明显增强。一方面，中央力排众议，态度坚决地独掌警官教育大权，将警察管理人才的教育训练集中在中央警察教育机关；另一方面，在赋予地方警察主管机关警士教育权的同时，内务部通过《招募巡警条例》、《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》等一系列法规和政令的下达，规范了地方警察招募和训练的标准，推动了警士教育的普及。欧洲大陆型警察教育模式的导入，构建了民国时期警察教育的基本框架；刑事技术的引进和专业警察教育的开展，对警察内部分工意识的强化及其专业化程度的提高也起到了一定的促进作用。

（二）海洋型警察教育：美国警察专业化运动的影响。正在中国积极学习日本和德奥等欧洲大陆型警察教育模式之际，美国警察快速跻身世界先进之列，并掀起了警察专业化运动的浪潮。受英国的影响，美国早期对警察教育训练并不重视，大多数城市的警察只是随便招募而来，而且毫无职业上的训练，新警员在得到一枚警徽、一套制服及一根警棍后，就正式上岗值勤了。进入20世纪以后，为解决人员素质低下等问题，美国一些地方警察管理层的有识之士开始重视并推行警察教育的正规化和常规化建设。享有“科学警察局长“之名的奥古斯特·沃尔默（August Vollmer）在担任加州伯克利市警察局局长期间，率先使用了一套包括智力、体力和心理测试在内的严格的标准来录用新警员，并于1908年创办了美国警察史上第一所警察训练学校［6］26-34。在伯克利市警察局的影响下，许多地方警察局相继建立了正规的警察学校。另外，沃尔默很早就颇具远见地提出了警察人员应该接受高等教育的思想，从在校大学生中录用了许多业余警察的同时，还鼓励属下的警官到加州大学伯克利分校进修，并率先于1916年在加州大学伯克利分校夏令班开设了警察行政学课程［10］。此后，美国各地大学纷纷开设警察课程，甚至开始授予相关学位。进入20年代以后，测谎仪、汽车和车载无线电话等科技成果在警务实践中的应用以及犯罪学研究的开展，很快使美国的警察教育在科技化和专业化方面独树一帜。

20世纪30年代，酆裕坤、余秀豪等一批最早接触美国警察教育理念的留美学生陆续回国，任职于警政部门和警察教育机构，他们极力宣传推广其导师沃尔默的警察专业化理念，更利用职务之便，大力移植沃尔默开创的伯克利警察模式。他们不仅将测谎仪等当时最先进的刑事技术设备引进警察学校的教学与实践之中，对当时刑事技术教学水平的提高产生了相当大的影响，而且还把注重专业分工的人才培养观念导入警察高等教育机构，开展了设系教学的尝试。抗日战争爆发后，中美关系日益密切，美国警察专业化运动的影响进一步扩大。受此影响，南京国民政府大量引进西方国家先进管理经验，增加投入，强化了对各级各类警察人员的教育训练，颁布了一系列法律法规，在中央和地方分别设置了不同层次的警察教育机构，形成了一整套与警察组织机构相对应的警察教育体系；警察机关内部的职责分工日趋专业和具体，刑事警察、外事警察、司法警察、消防警察、驻卫警察、税务警察、盐务警察、矿业警察、渔业警察、森林警察、铁路警察、交通警察、公路警察、航空警察、政务警察和卫生警察等的教育训练也陆续开展起来。由此，南京国民政府时期的警察教育在整体上保留大陆型警察教育特征的同时，又增添了海洋型警察教育模式的部分特点，除科技化、专业化水平的提高外，30年代前期浙江省警官学校的异军突起也是地方积极办理警官教育的一次成功尝试。

综上，中国警察近代教育在经历了最初的单一模仿与盲目照搬之后，逐渐走向多元化借鉴的发展道路，从而兼具大陆型和海洋型两种警察教育的特点。对先行国家经验的学习和借鉴，在客观上帮助生存环境并不理想的中国警察教育少走弯路，在较短的时间里跟上时代的步伐。然而，在肯定中国近代警察教育虚心求教的勇气和决心的同时，也应看到国人在急功近利思想驱使下创新精神的缺失。从事警察教育和研究的人们常常无视中国的国情、警情和学生的认知能力，对留学和考察所见津津乐道，几乎是言必称日、欧、美。正如老舍在《我这一辈子》中讥讽的那样：“另一种是年轻的小伙子们，讲的都是洋事，什么东洋巡警怎么样，什么法国违警律如何，仿佛我们都是洋鬼子。这种讲法有个好处，就是他们信口开河瞎扯，我们一边打盹一边听着，谁也不准知道东洋和法国是什么样儿，可不就随他的便说吧。我满可以编一套美国的事讲给大家听，可惜我不是教官罢了。这群年轻的小人儿们真懂外国事儿不懂，无从知道；反正我准知道他们一点中国事儿也不晓得。“［11］这种带有鲜明时代烙印的现象成为中国近代警察教育的历史局限之一，几乎贯穿中国近代警察教育始终。

［1］脱脱．金史：卷57，志第38，百官3［M］．北京：中华书局，1975：1313．

［2］Clive Emsley．The English Police：A Political and Social Histo⁃ry［M］．London：Longman Press，1991：24-26．

［3］申听禅．警察改善与教育［M］．南京：军用图书社，1932．

［4］李士珍．现代各国警察［M］．南京：拔提书店，1937．

［5］菲利蒲·约翰·斯特德.英国警察［M］．何家弘，刘刚，译．北京：群众出版社，1990：35-36．

［6］余秀豪．美国模范警察制度［M］．上海：中华书局，1937．

［7］王彦吉，杨鸣．中外刑事警察教育训练比较研究［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2002：122．

［8］李英．日本警察制度［M］．上海：商务印书馆，1936：63．

［9］兼署内务总长范源濂呈大总统拟办警官高等学校培养警察全材缮具章程请核示文［Z］．北京市档案馆藏：警高二十五年夏季学员毕业纪念册，1936：1-2．

［10］马亚雄．世界警察导论［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2003：24．

［11］老舍．月牙儿［M］//老舍.我这一辈子．北京：人民文学出版社，2001：19.

On the Two Models of Modern Police Education and Their Impact on China

Shi Zheng
（Department of Social Science，Zhejiang Police College，Hangzhou 310053，Zhejiang）

The modern police system was initiated in the Western Europe in the 19th century.Po⁃lice education and training models of respective features were developed one after another in the U.K.，the U.S.A.，France，Germany，Austria，Italy and Japan where modern police systems had been estab⁃lished earlier than others.The police systems in such countries can be briefly classified into two cate⁃gories：centralized and decentralized police systems.The development of police education in the pioneer⁃ing counties of Japan，Europe and North America inspired China in the initiation and development of the modern police education，and to a certain degree，faciliated the development of modernization of po⁃lice authority in China，though distinctive stigma of the era was also stamped on it.

Modern Times；Police Education；Models；China；Impact

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2015.01.016

2014-11-03

施峥（1976-），女，浙江杭州人，讲师，博士，从事警察教育史研究。