京津冀教育协同发展的基础与前景

张 力

（教育部教育发展研究中心主任）

当前，中央正在研制京津冀协同发展的重大决策，习近平总书记关于“七个着力”的重要讲话具有非常重要的战略指导意义。其中，人力资源（包括人才、劳动力）的一体化市场建设至关重要，对其他要素市场的发育发挥基础性作用。回顾2003年，教育部教育发展研究中心专题组曾提出关于创建环渤海教育协作区的设想，涉及京津冀和辽、鲁、晋、蒙共七省市区，试图在珠三角、长三角地区之后打造“第三经济增长极”，提交京津两市教委参阅。近十年来，三地教育行政部门及学校已形成一定的合作和帮扶机制，也在持续探索建立联络机制，但较为松散，其大的背景是三地行业结构和支柱产业的重合度有所弱化，呈现错位发展竞争态势，教育却尚未找到有效的协作结合点。本文试图就前期研究和近期数据分析，提出以下意见建议。

一、关于京津冀人口经济要素基本面的研判

从分省市年度统计公报来看，2013年京津冀常住人口规模均有增长，其中人口自然增长率，显然河北高于京津，人口红利的利用潜力应更大，导致对教育的刚性需求更高。

按常住人口计，京津人均地区生产总值（GDP）接近10万元，天津略高于北京，河北不到4万元，同年，北京人口仅有河北的28%，但财政预算支出总量相近。京津的人均财政预算支出，分别为1.97万元和1.7万元，而河北仅为5515元。我认为，2020教育规划纲要确定2020年“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的目标，而这一目标分解落实到各地，恐怕人均财政支出不超过万元是难以支持的。人均经济总量尤其是人均财政支出的状况，将直接影响公共财政教育经费水平，由此可以大致感受到三地公共财政支撑教育能力差距。

再看居民可能用于分担教育的潜力，城镇居民可支配收入，天津为北京的81%，河北为北京的56%；农民人均纯收入，天津为北京的84%，河北为北京的50%。一般而言，居民恩格尔系数如高于50%，则用于教育的支出会极为有限，现在三地虽然降到30%左右，差距不大，但也将影响三地居民分担教育成本的能力。其中，河北恩格尔系数指标不高，可能因本地物价和生活支出水平低所致，实际上用于教育支出的剩余份额并不大。

二、关于京津冀的学校教育资源格局的分析

2012年每十万人口中的各级学校在校生数显示，北京形成高等教育资源的高地，天津也在紧跟，河北略低于全国平均水平，不到京津两地的一半。在中小学阶段，与高教拥有来自各地生源不同，即使加上外来流动人口就学，北京显然处于学龄人口低谷，天津类似，河北与全国平均水平大体相当。

同年，各级学校生师比数据表明，三地普通高校差异似乎不大，北京中职似乎过高，普通中小学较低，天津亦如此，河北略显高，与全国平均水平差不多。另有数据显示，河北初中阶段66人及以上超大班额的比例（特别是城镇地区学校）一直高于全国平均水平，为百分之十几，而京津这一指标降至千分位以下。

再从2012年京津冀教育经费基本数据看，京津两地财政教育支出基数大，迈进低速增长阶段，而河北开始提速，绝大多数指标相比上年的增幅都高于京津，显现出一定的追赶态势。其中，河北普通高中、普通高校的经费增幅高于全国同期平均水平。

但是，历史上形成的公共财政经费格局短期内不易改变。观察2003～2012年十年间京津冀普通高校、职业中学、普通高中、普通初中、普通小学的生均公共财政预算教育事业费，在多数指标上，北京处于全国冠亚军位置，中间有上海穿插现象，天津紧随其后，基本上稳定在季军上（特别是普通中小学），但天津普通高校往往在4～5位上下浮动，河北各项指标多在全国第20多位，其中，2012年个别项指标出现大的跳动，高校经费从2011年全国倒数第2跃至正数第10，但初中小学均有下滑，小学跌至全国倒数第2。北京往往是同期河北这组数据的4～5倍，自然，三地各级教育生均公共财政预算公用经费的格局大体如此。

世界银行1999年曾发布一份工作报告，提出“知识为了发展（Knowledge for Development）”命题，其中一个观点是，简单投入教育并非都是有效的，并非所有知识都能够促进发展，而是只有经过市场配置资源机制发挥作用，并且整个社会形成良好的自洽结构，涉及教育和外部环境联系，主要的要素有：一是完善的经济体制和社会公共事业机构制度，以促进对已有知识有效应用，以及企业繁荣；二是受过教育的、创新性和技能型人才；三是信息化基础；四是有效的国家（地区）创新体系，当环境条件不同，知识（包括教育）促进发展的路径和效果也会不同。对此，京津冀三地均可就四项要素自行检测打分。如前所述，河北同京津发展水平存在明显差距或者差异，而区域产业生长方式和吸纳就业能力结构，将在一定意义上决定这一地区教育供需关系的状况，纵观国内外情况，既可能存在教育供给不足（under educated）问题，也有可能出现教育过度（overeducated）问题。

总体上看，三地公共财政能力连带财政教育经费支出水平，以及居民个人支付能力，北京一直最高，天津紧跟，河北排在末尾，因而在选择教育服务的空间谱系上必然从宽到窄，如同土壤养分富足程度与适宜植物生长状况的关系。当然，河北政府、教育系统和社会各界在财政投入不够宽裕的情况下，积极发挥拼搏合作精神，在提高教育质量、促进教育公平上进行了不懈努力，与全国许多地区特别是中西部地区相比，依然具有较强的教育竞争力。

三、从服务分类角度看京津冀教育协同发展前景

党的十八大和十八届三中全会对教育改革发展作出新的重大战略部署，习近平总书记在2013年联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词：“教育是人类传承文明和知识、培养年轻一代、创造美好生活的根本途径……努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”也就是说，21世纪中国人的教育，应该是有质量、更公平、有用的教育，十八届三中全会围绕多方位缩小区域、城乡、校际差距，推进产学研协同创新等作出新的重要部署，为区域教育改革发展指明了前进方向。

如果考虑教育和人力资源开发，社会不同阶层需求的多样化决定着服务供给模式的进一步分化，所以，可将服务首先切分为公共服务与非公共服务，然后在公共服务中，再切分为基本公共服务与非基本公共服务。国家发布的“十一五”和“十二五”规划，曾先后确认两类公共服务模式及其相关政策导向。实际上，在教育领域中，政府财力和居民支付能力关系复杂，上述三类服务界限并不十分清晰。随着政府划定权力清单，其中最为刚性的责任，势必包括基本公共教育服务均等化；如果条件具备，政府可对非基本公共教育服务给予更多支持，生均预算事业费将是个重要标志；条件再好一些，政府不仅对非公共教育服务市场运作实施公平有效的规则监督，而且视情予以补贴或奖励。相应地，不同地区的学校教育体系必然面对巨大的创新变革压力，基于本地区经济社会发展环境需求和促进人的全面发展需要，在学科专业为本位、社会岗位群为本位、个性化需求为本位方面，因地制宜地选择创新人才培养机制的有效途径。

综观京津冀三地教育与人力资源开发，河北显得基础较弱，京津两地基本上呈现各有所长、柔性竞争的态势。仅从教育服务分类角度看，京津冀教育协同发展的前景大致如下：

——基本公共教育服务，主要是在义务教育高位均衡发展的框架下，当师资、信息、管理等资源的质量逐渐提升，应抓紧形成分享机制，比如小学初中建立校园网的学校比例，京津城乡都超过90%，河北仅在30%～60%。在一段时期内，不同地区的对口支援，深入校际层面应该可行，而且已有多年实践的成熟经验做法（如北京和张北地区），更要拓展三地平等交流与多方合作的空间，也可推进骨干教师手拉手行动项目。

以上举措面临的主要困难是，此类教育服务的本地属性刚性很强，不易展开跨地区的深度合作，需要京津做好帮扶河北的准备。

——非基本公共教育服务，关键是找到各方利益汇合点，可以通过政府创设有利政策条件、学校分类寻求协作伙伴、吸引行业企业各方力量参与等多种方式，从易到难，渐进式推展。一是职业教育。可以探索跨地区同行业集团化办学模式，在产教融合、校企合作方面打破地区界限，在不同地区产业互补链环上，对有些相同或共性程度大的专业，形成区域内模块教学方式开发以及实习实训环节贯通的培养方式。二是高等教育。要积极开展产学研协同创新，这在政策层面上已不受地域局限，需要重视和加强项目成果转化为现实生产力的环节衔接，在形成跨地区可持续发展的制度机制上增进协商，寻求三地高技术、低能耗、低污染、收益稳定的产业增长点或生产链。如中药产业，河北是重要中药材产地和集散地，北京有全国乃至世界最高水平的中医药高校和科研院所，天津中药产业实力十分厚实，在建立协同创新战略联盟上颇具潜力。三是终身学习。十八届三中全会要求，“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。参考欧盟十几国建立学分累计转移认证体系（ECTS），开发有利于学生、教师研究人员区域内流动制度的经验，京津冀可针对普通（本科）高校、高职、成人高校的学分认可转换制度先试先行，首先区域内各自设置本地高校学分互认联盟，然后向区域外其他联盟延展，最终形成京津冀的学分认可转换制度框架，为三地主要劳动年龄人口特别是从业人员创设终身学习发展的有利条件。

以上举措面临的主要困难是，各地财政支持和居民分担成本的能力及愿望参差不齐，需要找到合适的切入点，各地学校的现实关切、行业企业发展思路均有所不同，需要基于利益相关方契约协议，集小成于大成，分步实施。

——非公共教育服务，主体应是部分非营利性机构（如民办学校和教育机构）和多数营利性机构，要摸清三地教育培训态势的底数，整治理顺非学历教育培训市场，注意用好现代信息技术手段，整合学习者个性化和碎片化的学习行为，比如义务教育均衡发展政策措施到位后，面向社会上部分高度个性化的选择性需求，公办学校所让开的空间应由民办学校填充并形成规范格局，三地可以联手形成教育培训行业监管的基本标准和有效方式，促进此类教育服务的制度规则公平。

以上举措面临的主要困难是，一个区域内不同行政部门还存在多头管理、职责不清、相互推诿的现象，有些地区乱象丛生、久疏治理，教育培训市场秩序无章、诚信缺失，有些问题是政府部门有意绕开承担责任所致，需要在地方各级政府权力清单中予以厘清，并对非公共服务供给方施行负面清单制度，使非公共教育服务尽快步入法制化轨道。