资源有偿使用制度浅析

刘天然

（青海民族大学 法学院，青海西宁 810007）

资源有偿使用制度浅析

刘天然

（青海民族大学 法学院，青海西宁 810007）

新《环保法》第五条在应对经济发展与环境保护二者矛盾方面，确立了“保护优先”的基本原则，从根本上改变和摈弃了“先污染后治理”的错误观念和做法，是我国环境保护战略的整体转变。而资源有偿使用制度的确立正是此理念在制度构建上的突出体现。

环境保护；资源有偿使用制度；构建思路

引言

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，共十六项60条。《决定》提出了加快生态文明制度建设的布局。严格从源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，建设生态文明，建立起完备的生态文明制度体系。

《决定》明确要求建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快改革自然资源及其产品价格，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。坚持谁受益、谁补偿原则，发展环保市场。

新《环保法》第四十四条规定了总量控制和区域限批制度，规定重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实；对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。这是对资源有偿使用制度的具体实施要求。

一、资源有偿使用制度概述

我国长期实行自然资源一级市场供给（行政无偿出让和有偿出让）的双轨制，环境使用费未纳入成本核算，也未作为投入的生产要素。这使得环境资源这一重要的生产资源游离于商品经济之外，其商品性未得到适当体现，与市场经济准则相背离，难以使用市场经济规则对环境资源进行最优配置。究其根源是我国经济学界长久以来一直奉行劳动价值论对商品价位的基本判断，认为自然资源不是劳动产品，因为没有人类的劳动物化在其中，故没有价值。这种机械地仅仅通过劳动价值理论对自然资源进行价值判断的思路，违背了劳动价值理论的初衷，将探究人与人之间关系的劳动价值理论套置于自然资源之上，实属适用原理错误。

（一）资源有偿使用理论基础

所谓环境资源有偿使用，是指开发利用环境资源的主体应当依法缴纳相应的环境资源税费，以利于环境资源的恢复和养护，同时实现环境资源可持续利用。该项原则体现了环境资源的有价性，这种价值包括经济价值和生态价值两个方面。

从经济学角度看，对环境资源有偿使用制度形成重要支撑的理论包括：资源租理论、资源最优耗竭理论、外部性理论和资源产权理论等。

1.资源租理论

西方经济学的集大成者保罗·A·萨缪尔森（P.A.Samuelson）认为，地租的根源是使用土地而付出的代价；因为土地供给的数量的相对固定，从供需角度来看，致使土地需求者之间的竞争是形成地租的唯一决定因素。他还认为，利用地租及生产要素的价格对稀缺资源进行定价，可以有效避免效率低下和不适当的使用方法。［1］萨缪尔森的地租理论主要研究土地和其他自然资源的租金通过市场供求来决定的机制，其内容包括地租的概念、地租的决定因素、地租与成本、地租与生产率。

萨缪尔森用经济地租表示任何供给弹性不足的生产要素的报酬，他认为，土地并非唯一的报酬可称为经济地租的生产要素。地租的标准是土地的供求关系所形成的均衡价格。由于土地供给总是刚性的，那么需求就成为唯一决定因素，地租完全取决于土地需求者通过竞争而形成的价格。通过地租来分配资源，不仅可延缓资源的消耗过程，而且也可以寻求在产量确定的情况下，生产成本最低的生产方式。

约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglilz）认为，自然资源之所以具有经济地租，关键特征是它的供给弹性不佳。不仅土地资源不会因为高地租大量增加供给，而且其他要素也具有相同的无弹性特征。因此，经济地租的高低完全由需求决定。［2］也就是说，自然资源的稀缺性决定了资源租存在和租值大小。

根据资源租理论，资源所有者向使用者收取经济地租，是实现资源财产收益权的根本途径，包括绝对地租和级差地租。因此资源租的收缴与资源使用者盈利状况无关，凡占有、使用了能够获取收益的国有自然资源，均应缴纳资源租。我国第二代资源税“普遍征收、级差调节”的征收方式就是资源绝对地租和级差地租的体现。在自然资源国有化的背景下，资源所有权的经济权益属性是通过资源租来实现的，即资源占有、使用、转让的有偿性，表现为资源开发权出让价款、资源税、资源费。

2.自然资源最优耗竭理论

美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主罗伯特·索洛（RobertM.Solow）提出，为从一种资源存量中获得最大收益净现值，资源（或资源品）的价格不应与资源（或资源品）边际成本相等，而应将边际生产成本和资源未开采时的影子价格相加。只有符合此理论的资源品的价格，才能使无法再生的自然资源得到优化利用。这一研究结论被公认为资源最优耗竭的第一个条件，即最优开发条件，［3］它阐明了资源产品合理定价与自然资源合理开发的关系。

哈罗德·霍特林（Harold Hotelling）通过研究资源存量的时间配罝，也就是资源租和资源费与社会平均利率的关系，提出了资源最优耗竭的第二个条件：随着时间的增加，资源租应以与利率相同的比率增长，即资源稀缺租的增长率应跟随社会长期利率。社会利率提高时，会加快资源耗用；反之，社会利率降低时，则由于资源耗用的减缓而起到保护资源的作用。这一资源最优耗竭条件被称为霍特林定理。［4］其涉及方向是自然资源的合理有效开发和保护条件，通过市场化的社会长期利率调整资源租和资源费。

3.边际机会成本理论

新古典经济学派提出了很多著名经济理论，而机会成本的概念正是其中之一。机会成本确定自然资源价格，除了将资源本身价值由原来的开发利润转计入开发成本，还要将未来牺牲的收益计入成本。在无市场定价的情形下，用机会成本来间接计算资源价格，是西方国家通常采用的办法，因而被广泛用于自然资源定价模型，其中边际机会成本（Marginal Opportunity Cost，MOC）理论模型是最为流行的一种。

MOC理论指出，自然资源的消耗导致三种边际机会成本：边际生产成本（MPC）、边际使用者成本（MUC）和边际外部成本（MEC）。边际生产成本是开发利用一单位的稀缺自然资源所投入的直接费用，边际使用者成本是因用某种方式开发利用自然资源而所放弃的以其他方式开发利用同一个自然资源可能获取的收益。换言之，由于资源有限，某一群体（或个体）对资源的使用导致其他群体（或个体）对资源的使用权力丧失，从而给这些群体（个体）带来的损失。而边际外部成本指利用某一自然资源时，给他人、外部环境造成的没有得到相应补偿的损失部分，包括目前和将来的损失，也包括各种外部环境成本。边际机会成本可以用以下公式表示：

MOC=MPC+MUC+MFX

自然资源的价格等于其边际机会成本，而边际机会成本则是利用一个单位的某种自然资源的全部成本。自然资源的边际成本构成，除了生产者的财务成本、合理的利润，还要包括开发自然资源对社会、他人及环境造成的损失，同时还需反映自然资源的稀缺程度变化影响。

MOC理论还认为，资源的机会成本MOC计算出了社会所应承担的消耗一种自然资源产生的全部费用，即使用者为资源消耗行为所付出的价格P，表示为P=MOC。当一种资源的价格小于MOC时，会刺激这种资源过度开发使用，而当一种资源的价格大于MOC时，则有利于抑制资源消耗。按照这一理论，资源品的价格必然大于其边际生产成本，等于边际生产成本加这种资源未开采时的影子价格之和，而初始资源的影子价格，就是稀缺资源租。

4.外部性理论与资源产权理论

外部性理论为马歇尔、庇古等经济学家创立。外部性（Externalities），指私人成本或收益总是与社会成本或收益不一致的现象，也就是市场价格与所有边际成本或收益的偏离。当私人成本高于社会成本时，产生正外部性，即溢出效应；反之，私人成本低于社会成本则为负外部性。斯蒂格利茨认为，外部性产生的原因是个人或厂商的一种行为直接牵涉到他人，却没有给予得到或支付补偿。简单来说，资源开发者并没有承担其开发利用资源而带来的全部后果。因此外部性可以认为是价格制度的不完善。［5］正外部性如：上游水电站修建堤坝，保障了下游居民的用水，社会收益大于私人收益，应当得到补偿；负外部性如：上游水电站过度引水发电，致使河流减水、脱水，损害了对下游居民的取水、灌溉，则应当支付补偿。

单述自然资源开发生产过程中的负外部性。一是企业经营策略、目标不符合国家资源战略目标，如企业粗放地追求扩大再生产往往与国家资源优化利用的政策不符，这种矛盾较为普遍；二是资源的开发生产对周边环境、居民利益的侵害；三是资源企业开发、出售不可再生自然资源的盈利性活动，致使耗竭性资源代际分配失衡，此外，还有企业垄断资源损害自然资源的市场化公平分配等。这些现象，使资源垄断企业开发利用资源的私人成本小于社会成本，而形成负外部性。

企业考虑到成本因素，大量生产负外部性的产品最终导致供给过量，同理，正外部性的产品出现供给不足，由此市场的调节功能失调。因此，只有政府通过资源管理政策手段才可调节负外部性。常见调节方式有两种，一是征收资源环境税费，把量化的边际外部成本加入边际私人成本，将外部成本内部化，通过行政手段增加制造负外部性的私人成本，藉此反映资源生产活动造成的社会边际损失，如环境污染。这种具有调节外部性功能的税种被称为“庇古税”或环境税。二是运用资源产权配置，理论来源是著名的科斯定理，即通过产权交易使外部成本内部化。1960年芝加哥大学法学院教授、诺贝尔经济学奖得主科斯（R.Coase）在其《社会成本问题》中提出，适当的产权设计，仅由市场即可足以独立解决外部性问题，而无需政府干预。

科斯定理指出，没有明确产权边界的“共享资源”构成了自然资源的大部，如公共水域、公共用地、空气等。因为每个人对于这些共享资源都拥有非排他性的使用权，于是人人争相开发使用共享资源，最终这些资源被过度利用，加速耗竭，这就是“公地的悲剧”。如草地过度放牧、公共渔场过度捕捞、森林过度砍伐等。可见，资源开发利用的外部性通常与共享资源的非排他性密切相关。科斯认为，界定资源产权，如放牧权、捕捞权、砍伐权授于个人的话，那么此人便会有足够的动因制定有效的资源利用规则，此时外部性自然消失。因为权利人不必定会兼顾短期利益和长期利益，他制定的规则、收取的向他人开放利用资源的费用将有利于资源的可持续性利用。

环境资源开发如硬币的两个面，既有正外部性也有负外部性。政府通过制定如税收优惠、信贷等扶持政策，完全可以平衡正外部性。但传统的利用环保、资源等政策抑制负外部性的手段，其实施效果并不理想。西方各国的经验表明，必须更多地运用市场化手段来应对负外部性。其中最有效可行的措施，是征收资源税费和依据产权理论对资源产权进行市场化配置。而这两项政策，都可以通过建立健全环境资源有偿使用制度实现。

5.帕累托标准与卡尔多—希克斯改进

帕累托最优状态标准，简称帕累托标准（Pareto Criterion），是新福利经济学的重要标准，由意大利经济学家维弗雷多·帕累托提出，其内容可以简单叙述为，如果从一种社会状态变化到另一种社会状态，在没有使任何人情况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，那么这种变化是可取的，为社会所接受，这种变化也称为“帕累托改进”，是达到帕累托最优的路径和方法。

因为帕累托标准是一种理想追求，是公平与效率的“理想王国”，而现实情况是一部分人福利增加总会使另一部分人福利减少，经济社会中某些人（群体）的自利行为总是以损害另一些人的利益为条件，所以英国经济学家卡尔多和希克斯对帕累托标准进行了改良，提出了著名的卡尔多—希克斯标准（Kaldor-Hicks Criterion）。假如某种变革可以使收益者的收益弥补受损者的损失后尚有剩余，那么总的利益仍然是增大的。如果受损者得到完全补偿，同时他人的福利还能有所提高，那么这种改进仍然可行。

依照帕累托标准，整个社会变革，只要有一个人利益受损即会被阻止；但是按照卡尔多—希克斯标准，如果社会整体收益增大，在足够的补偿前提下，社会变革仍然可以进行。由此可见，对损失者正当、充足的补偿是“卡尔多—希克斯改进”的必备要素，最终实现近似于“帕累托改进”的理想追求。

现在的环境资源开发过程中，产生的大气、噪音、水污染等，即是受益者对受损者造成的损害。对于那些整体收益大于局部损失的环境资源开发项目，即符合卡尔多一希克斯标准的项目，由国家对其征收税费，以此对局部受损人群进行补偿，便是“卡尔多—希克斯改进”。

综上所述，这五大理论前后承接、相辅相成构成了完整可行的资源有偿使用理论体系和运行构架，为国家资源有偿使用制度的建立完善提供了科学、完整、有效的理论支持。在新《环保法》的指导作用下，未来必定相继产生一系列配套法律、法规，它们的制定必然应当以相应的理论体系作为基石，以实现立法的科学性要求。

（二）环境资源有偿使用的实践——排污权交易

资源有偿使用的理论基础，为其制度的建立和具体执行提供了有力依据。近几年来，也先后有数个省市初步建立起资源有偿使用制度，本文对其中最具有代表性的排污权交易措施进行介绍，以期展现资源有偿使用制度的优越性。

排污权交易发端于美国。1960年英裔美国经济学家科斯第一个描述了排污权交易理论的构架，1968年美国人戴尔斯所著《污染、财富和价格》一书中详细阐述了排污权交易的完整理论体系，继而被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易，均实现了巨大的经济、社会效益。排污权交易已然是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

一般认为，常见的环境资源开发利用方式有以下两类。一是对环境资源容量的使用，如排放各种污染物造成环境容量的消耗，那么通过有偿发放排污证等制度即可实现环境资源容量的有偿使用。而另一类则是直接消耗环境资源的行为，如直接从环境中开采水、煤炭、森林等资源。这种环境资源利用方式直接减少了自然资源的数量，也应实行有偿使用，现行政策是征收各类资源费。以法律形式承认环境资源有价，实现环境资源有偿使用，建立健全环境资源市场化管理机制，则是政府干预之外，市场经济体制之下合理开发、利用、保护和改善环境资源的更为合理有效的途径和手段。对此，1992年6月举行的里约联合国环境与发展大会后，中国政府随之在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中要求：“各级政府应更好地运用经济手段来达到环境保护的目的，按照资源有偿使用的原则，逐步开征资源利用补偿费，并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场准确地反映经济活动造成的环境代价。”

排污权交易是排污权有偿使用框架下的一项举措，即“总量控制”的前提下，政府将排污权有偿出让给排污企业，并允许其排污权在二级市场上流通。排污权有偿使用和排污权交易将以往先污染后少量补偿而转嫁给社会的负外部性环境成本，以先付费的方式全部转入到企业的生产成本中，使得企业在效益考量下，自发通过技术改造、设备更新、清洁生产以及强化污染治理和环境管理减少污染物排放，甚至自动放弃会产生重污染的生产项目。排污权交易，是通过核定环境容忍限度下的排污总量，建立供求双方公开平等的交易市场，将市场竞争机制引入环境资源保护制度的切实有效的途径。改变了以往单一的以行政手段约束企业排污的方式，是外部性理论和资源产权理论的现实范例。

排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场的参与主体是政府与排污企业，政府评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，再将其分成若干排放份额即排污权，用于出售给区域内有排污需要企业。政府每年定期以固定价值出售、招标、拍卖等方式就某种污染物排放权与排污者进行交易，而一般来说，对公用事业或排污量小的企业，可以采取变通的办法；而对于经营性单位及排污量大的企业，则应按照规定划入到排污权交易中。

二级市场是排污企业之间的交易，是实现排污权优化配置的关键环节。类似于一般的商品市场交易模式，排污者在一级市场上购买的排污权，根据企业自身情况，在二级市场进行再次交易来出售获利或者购买排污权以弥补不足，这是另一种形式的市场竞争，直接指向企业的污染物处理能力，依旧可以达到传统商品市场优胜劣汰的目的。

一直以来中国的“付费即排污”的污染控制策略，是依靠政府行为来推动环境保护。由政府授予排污许可证，由政府强制征收排污费和处罚超标排污，主要的污水处理设施也是由政府投资兴建，企业在污染控制中处于消极被动甚至抵触的状态，极不利于环保法律、法规的实施。

二、我国建立资源有偿使用制度的现实意义

（一）传统环保政策的突出问题

我国当前的资源和环境问题，与传统经济体制下的廉价甚至无偿的资源和环境使用制度有密切关系。在传统的以行政为主导的资源和环境使用制度下，资源和环境的廉价或无偿使用造成企业漠视环境保护以及浪费自然资源。从环境角度来看，我国以往的环保政策主要有以下几方面的问题：

1.污染物“总量控制”的法律基础薄弱，相应的保障措施和政策极其缺乏，污染物“总量控制”原则实际执行效果不理想。由于“总量控制”的实际缺位，环境、环境容量变成了一种可以无限索取的资源。企业不会把环境与其他生产要素等同对待，而更乐于使用各种手段向环保部门争取更多的排污指标；环保部门即便花费巨大精力去监督企业，仍然力不从心。

减少未扰动或扰动较少的相对天然岸线的开发，提高已开发岸线设施的利用效益，统筹防洪与生境保护的对立统一关系[1]，为长江珍稀保护水生生物物种提供一个适宜且能完成其基本生活史的生境，理应是长江保护的重要内容。本研究产出为新时期不搞长江大开发，注重长江大保护的前提下提供了一个生态水利工程设计的合适理念。

2.历史因素造成的长期以来排污权无偿取得以及过低的排污费征收标准，事实上导致了环境资源被无偿或廉价使用。排污权对应的是有限的环境容量，实质是对环境资源占有使用的权利。排污许可证对不同污染物的排放行为作出了明确具体的规定，将排污权具体化、商品化，实现了排污权交易的可能。上世纪80年代，我国引入排污许可证制度以来并未能加以充分利用，而以行政方式免费向企业发放排污许可证，这导致事实上的环境容量被无偿占有。同时，我国现行排污费征收标准过低，与环境的真实成本或环境治理所需的资金形成巨大落差，社会、国家因此承担了过多的维护资源和保护环境的责任，而消耗资源、污染环境的主体愈发肆无忌惮。

3.“先排污，后收费”的排污费征收模式，不仅对企业排污行为难以约束，而且增加了环保部门的工作难度，环保责任过多地由政府承担。征收模式的落后，直接是政府、环境资源陷入了尴尬的境地。

（二）资源有偿使用的构建思路

1.建立包含市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的价格机制

（1）完善环境资源价格构成要素。建立包含市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的价格机制，按照自然资源可持续利用的要求，建立合理的自然资源价格的差比价关系，尤其正确处理可再生资源与不可再生资源、自然资源与资源产品的差比价关系；纠正原有的不健全的价格体系下的资源价格，这是资源有偿使用制度的必要保障。

2.严格执行资源有偿使用制度

我国经济持续快速增长得到了世界的肯定、经历了时代的考验，然而这种增长亦付出了资源过度消耗和环境严重污染的沉重代价。受传统体制影响，开发使用自然资源的代价及市场准入门槛过低，各地“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）企业大量、盲目上马，使得我国整体自然资源使用率十分低下。建立资源有偿使用机制，提高资源开发利用的市场准入门槛才可以改变这种现状。

（1）取消双轨制。彻底取消一级资源市场供给（行政无偿出让和有偿出让）的双轨制，企业必须通过固定价值出售、招标、拍卖等市场手段取得资源开采权。虽然许多省市建立起了资源交易体制，但是仍处于起步摸索阶段，任重而道远。

（2）严格执行资源开采权有偿取得制度。建立专门的监督制度和引入第三方监督机制，防止暗箱操作、不法交易等各种破坏市场秩序的行为。对各类企业必须一视同仁，共同参与竞争。

］

［1］P·A·萨缪尔森.经济学［M］.萧琛，等，译.北京：中国发展出版社，1992.

［2］［5］［美］斯蒂格利茨.经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，1996.

［3］封志明.资源科学导论［M］.北京：科学出版社，2004.

［4］Hotelling H.The Economics of Exhaustible Resources.The Journal of Political Economy，Vol.39，Na 2，1931.

（责任编辑梁凤鸣）

Analysis on the System of Resource Paid Use

LIU Tianran
（School of Law，Qinghai National University，Xining，Qinghai，810007）

The fifth clause in New Environmental Protection Law established the principle of conservation priority in dealing with economy development and environmental protection.Fundamentally，it is amain shift in environmental protection as it changed and despised thewrong concept and doings of administration after the contamination.Of the policy，the establishment of paid use of resource regulation is a highlight in the construction.

Environment Protection；Paid use of Resources；Construction Method

F061

A

1672-2590（2015）05-0123-06

2015-08-16

刘天然（1986-），男，山东泰安人，青海民族大学法学院硕士研究生。