城镇化进程中城市贫困问题的因素分析及应对

李光钰

（山东警察学院侦查系，山东济南 250014）

城镇化进程中城市贫困问题的因素分析及应对

李光钰

（山东警察学院侦查系，山东济南 250014）

城镇化以来，城市人口急剧增长，城市贫困问题日渐凸显，影响着社会的稳定。研究发现：城市贫困群体主要包括被征地农民、农民工、城市亏损企业职工以及下岗企业职工，城市贫困问题的发展经历了两个阶段，并且与城镇化的进度息息相关。造成城市贫困问题的因素是多方面的，有政策因素；经济转型、结构调整因素；社会保障不完善的因素；收入分配不合理的因素。解决城市贫困问题，需采取政府积极促进就业；注重收入分配公平；完善社会保障体系；消除流动人口贫困等措施。

城镇化；城市贫困人口；群体特征

城镇化以来，城市人口急剧增长，城市贫困问题日渐凸显，成为一个需要关注的问题。

一、城镇化以来城市贫困人口的群体特征

城镇化推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，与此相伴而生，也产生了一个城市低收入群体亦即城市贫困人口，主要分为以下几个群体：

（一）被征地农民群体

全国有4000多万人，他们种田无地，就业无岗，经商无本，只靠为数不多的征地补偿费维持生活。我国2014年的城镇化率已达到54.77％，意味着我国已经超过半数的人口是城市户口。我国城镇化的增速保持在1个百分点以上［1］，意味着我国每年将有2000万人成为城市户口，按照5％的贫困发生率，我国每年将新增100万的城市贫困人口，这部分人大多是土地被征用，户口由农村转为城市的被征地农民。

（二）农民工群体

农村生产力的提高、户籍制度的改革、城镇化以来增多的发展机会，都促使城市流动人口增势迅猛。1984年，全国流动人口2000万人，1993年，全国约有6000多万农村劳动力在外流动，到2004年，全国农民工在1.2亿人左右［2］，农民工为中国城市建设做出了巨大贡献，但是农民工处于城市社会底层，经济收入普遍较低，生活质量较差。许多农民工在脏、苦、险、累的行业工作，且不能按时、足额领到工资。农民工没有融入城市，未能获得与城市、城镇职工相同的待遇。

（三）亏损企业职工群体

据1995年抽样调查数据显示，亏损企业职工占全部职工人数的36.4％，占城镇职工的22.1％，他们的工资收入比非亏损企业职工低34％左右。这部分人主要就业于1995年前后的国有企业中。到20世纪末，大批国有企业改制，这批工人有的下岗，有的成为雇佣劳动者。

（四）下岗职工群体

企业改制过程中分流下岗的人员，他们有的能够再就业，但是收入不高。其中年龄偏大、无一技之长的人员则很难再找到新的工作。在一些以资源开发产业为主的城市，下岗工人再就业的机会则更少，收入也就更低。

（五）其他城市人口

城市贫困人口除上述人员以外，还包括三无人员，即无生活来源、无劳动能力和无法定抚养人的失业人员，集体经济、民营经济等在发展过程中出现的大量失业人口；离退休人员和其他人员。未参加社会保险的人群；身患疾病和各种无收入和农转非人群；新近毕业未就业的大学生等。这部分人员尚缺乏权威的统计数字。

据来自国家民政部的统计数字显示，2013年10月份全国县以上城市低保情况：享受城市最低生活保障人数20776348人，城市最低生活保障家庭数是11001136户，城市最低生活保障累计支出5080870.50万元。如果按人口计算，享受城市最低生活保障的20776348人，再加上被征地农民4000万人，农民工1.2亿人，城市贫困人口的数字已相当可观，并且还在持续的增长。

按照社会学的理论，城市人口居住密集，如果形成规模较大的贫民区，极易滋生抢劫、盗窃等犯罪，城市治安恶化，是社会不稳定的诱因。这些已在发达国家有过先例，2005年法国移民贫困区由于矛盾激化造成社会大骚乱，损失惨重，严重影响了社会的稳定。比利时、德国、荷兰、葡萄牙等国也发生过相类似的情况。因此，应当分析产生城市贫困问题的原因，消除城市贫困问题。

二、城镇化进程中城市贫困问题的因素分析

造成城市贫困问题的原因是多方面的，既有政策因素，也有制度因素，还包括社会保障因素等，具体可以概括为以下几个方面：

（一）政策因素

改革开放以来，伴随着城镇化速度的加快，我国在20世纪80年代中期、90年代初曾出现过两次征地高潮，相应地产生了被征地农民问题，但是政府针对被征地农民有安置计划政策，并且以法律的形式固定为常态，征地单位必须按指标录用被征地农民，以解决被征地农民的就业问题，这是对被征地农民的一种补偿形式。2000年以后，第三次征地高潮到来之时，城镇建设用地急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，被征地农民数量激增。这时国家经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，企业用工制度发生改变，过去给予被征地农民的招工指标被征地安置补偿费代替。当前，土地被征用后，劳动力不再由政府给予就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路［3］。被征地农民由于学历、技术、年龄等原因，在城市中的就业和生活面临着严峻挑战，加上对被征地农民社会保障体系的缺失，“无地、无业、无保障”的被征地农民贫困问题逐渐暴露出来，导致社会矛盾的产生，进而危及到社会的稳定。

（二）经济转型，结构调整因素

城镇化以来，不但是被征地农民经历着生活的变革，城市工人的生活也在发生着深刻的变化，这种变化主要是由于经济转型、结构调整引起的。

计划经济体制下，我国的劳动制度具有以下特点：用行政力量配置劳动力资源；工人终身就业，流动性小；工人能充分就业；工资由国家统一定级统一调整；就业、分配、保险三者合一。在这种劳动制度下，工人生活稳定，无失业之忧，工人的贫富差距也不明显。1992年10月召开的十四大，明确把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。在市场经济体制下，劳动力进入市场，我国目前的劳动力市场严重供过于求，企业为了自身生存发展考虑，精简机构，一部分工人下岗甚至失业，收入锐减。另一方面，家庭住房、子女教育和医疗服务等因素的市场化，使下岗失业工人面临着巨大生活压力，很快加入到城市贫困人口的行列。

（三）社会保障因素

为了解决城镇贫困问题，上世纪90年代初我国在部分城镇实施了最低生活保障制度，1999年10月国务院制定了《城镇居民最低生活保障条例》。这是我国政府专门针对城镇贫困问题设立的一项制度，是我国城镇社会保障体系建设的一个里程碑。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。［4］但是在实际执行过程中，这项制度存在着一些困境：一是保障水平较低。低保制度是最低生活保障而非脱贫生活保障。我国在统计贫困人口时通常以收入来衡量，现有最低生活保障制度更多关注的是收入型贫困人群，而忽略了支出型贫困人群。二是覆盖面小。有些处于低保边缘的困难群体其收入虽然高于低保标准，但是遭遇重大疾病、家庭突然变故等情况，依然无法被纳入低保范围，生活陷入贫困。三是低保金涨幅低于物价涨幅。尽管低保金根据物价上涨指数有所调整，但是也只能满足低保家庭基本的生活需求。［5］

被征地农民的社会保障情况。被征地农民中有三部分人能够得到充分的保障：一是被纳入城镇社会保险体系的人员；二是建立了独立养老保障体系地区的人员；三是重新就业了被征地人员。其余被征地人员的生活不能得到充分的保障。

农民工的社会保障情况。在制度上，现行的城镇企业职工基本养老保险覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，农民工也包括在列，但是实际执行中，农民工参保的比例很低。截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17％。主要原因有两点：一是缴费难。农民工工资收入普遍较低，所在企业的经济承受能力也总体较低；可现行城保制度规定缴费标准较高，许多农民工及所在企业难以承受，因此大量农民工没有参保。二是衔接不畅。农民工就业的流动性较强，现行城保制度规定养老保险关系转移时只转个人账户资金，用人单位缴纳的社会统筹基金不转移，参加了城保的农民工在离开一个就业城市时只好选择退保，退保时只能把个人账户的钱领出来，这项规定损害了农民工的养老保险权益，致使农民工参保的积极性不高。

（四）收入分配因素

城镇化以来，我国的收入分配制度也在发生着变化，大致经历了三个阶段：第一阶段，我国实行“高积累、低消费”的政策。这一时期城市居民的生活水平差别不大。第二阶段，我国实行以按劳分配为主体的政策，居民收入开始拉开距离。第三阶段，我国市场经济加速发展，居民收入差距进一步扩大。

基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的重要指标。2014年北京大学中国社会科学调查中心发布《中国民生发展报告2014》，报告指出，中国的财产不平等程度在迅速升高：1995年我国财产的基尼系数为0.45，2002年为0.55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1％的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25％的家庭拥有的财产总量仅在1％左右。按照我国国家统计局的统计，2003年至2008年，我国基尼系数（见下表）

2003 2004 2005 2006 2007 2008基尼系数年份0.479 0.473 0.485 0.487 0.484 0.491

2009年至2014年，我国的基尼系数（见下表）

年份0.490 0.481 0.477 0.474 0.473 0.469 2009 2010 2011 2012 2013 2014基尼系数

国家统计局的数字低于北京大学中国社会科学调查中心发布的数字，即使按这个数字标准，我国的基尼系数也处于较高水平，达到了0.4的警戒线。

造成收入差距扩大的原因，除了能者多劳、天道酬勤因素以外，还有收入分配的因素。收入分配问题产生的原因也较复杂：一是政府、企业、个人三者利益协调机制不够完善；二是垄断、权力等因素导致分配结构不合理；三是地区的差异；四是新旧两种分配体制的政策因素；五是行业因素的影响。

目前，我国收入分配制度还不够完善，收入差距扩大、分配失衡现象严重，收入分配问题既是经济问题，又是社会问题，收入分配领域出现问题会严重影响人们对社会公平的追求，仇富现象就是最好的例证。也会成为矛盾滋生的土壤，影响社会的稳定。

三、解决城市贫困问题的对策建议

（一）政府积极促进就业

随着我国经济结构的调整，就业结构发生了剧烈变动，政府应实施就业优先的发展战略，以就业为中心促经济增长，创造不同类型的就业岗位，以就业增长带动经济增长。建立灵活的劳动力市场，帮助传统产业或企业转型。对贫困的无业人员来讲，生存的压力使他们再就业的积极性很高，在享受最低生活保障与就业机会之间，他们大都选择就业。政府应实行积极的“就业保障”政策，解决城市最困难群体的就业问题。

1.政府免费实施职业培训。中央和地方政府在财政预算中建立专项资金，为贫困群体再就业培训买单，提高其就业能力。培训机构依据贫困人员的特点开展职业培训，劳动保障部门通过开展政策咨询和跟踪服务，提高其就业的成功率。

2.政府建立就业基金。为帮助城市贫困人口获得小额创业贷款，政府实行小额贷款担保制度。小企业是提供就业机会的主要场所，但小企业面临最大的困难是得不到贷款，创业的城市贫困人员更难得到银行贷款。因为小企业风险高，自身担保能力弱。政府建立小企业融资支持体系，可以帮助城市贫困人口获取创业小额贷款。

3.社区居民服务可以帮助贫困人口脱贫。社区服务业就业空间大、投资少，而且居民愿意本地人提供服务，这些特点比较适合贫困群体的再就业。通过社区组织贫困劳动力从事社区服务业的方式，帮助贫困人员就业。

4.政府创造就业岗位。政府创造就业机会安置贫困人口，其成本大大低于给予贫困人口的最低生活保障，并且操作性较强。比如上海市通过购买公益就业岗位的办法，解决了大量下岗失业人员的再就业。沈阳市曾经为解决贫困人口的再就业问题，免费为全市2500名特困人口安装了公用电话亭，当时一个公用电话亭的月收入至少能达到1000元。

（二）收入分配更加注重公平

中国自古就有“不患寡而患不均”的思想传统。解决好收入分配问题，让全国人民共享发展的成果，能够有效地维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。

1.改革垄断行业收入分配制度。打破垄断，放开电力、电信等垄断行业，通过市场竞争达到收入均衡的目的。政府对具有战略性的资源定价实行有效监管。进行资源税改革，通过税收调节过高收入。对大家关注的石油电力行业，通过国家定价、收缴垄断企业利润、让利给民的措施调节垄断企业暴利。对劳动密集型中小企业则减免一定的税收。对垄断性企业的薪酬实行限制政策，完善垄断行业工资水平，以免行业间不合理的收入差距过大。

2.通过政策调节过高收入。西方国家的实践证明，征收高额累进的个人收入所得税、遗产税等可以调节贫富差距。我们应当借鉴西方国家的成功经验，加大个人收入所得税的征收力度，尤其是对那些高收入者，严格实行高额累进税。调节收入分配还应充分发挥营利机构、非营利机构和居民个人的力量。这是除市场力量和政府力量外，调节收入分配的第三种力量。

3.规范收入分配秩序。灰色收入的存在，导致实际收入差距要比工资差距大的多，应严格规范收入，坚决取缔非法收入，形成公开透明、规范合理的收入分配秩序。

（三）完善社会保障体系

党的十八大提出，要建立健全社会养老保险体系，“全面建成小康社会”、实现“社会保障全民覆盖”的奋斗目标。当前我国社会保障体系还存在以下问题：一是城乡居民基础养老金保障水平偏低、中青年群体参保积极性不高、个人缴费水平过低；二是基层公共服务能力总体不足、相关制度衔接还不到位、基金管理层次低、保值增值压力大。我们应在“巩固、完善、提高”的总体工作思路下，推动城乡居民养老保险制度建设取得新进展。具体做好以下工作：

1.完善政策体系。一是整合新农保和城居保制度，建立起统一规范的城乡居民基本养老保险制度。二是解决城乡居民养老保险与职工基本养老保险制度之间的衔接问题，消除中青年群体的参保疑虑，提高他们的参保积极性。三是根据城乡居民收入变化、物价变动、相关社会保障待遇水平及财政能力等因素，建立科学合理的保障水平调整机制。四是建立多缴多补、长缴多得、扶贫助弱等激励政策。五是完善和规范被征地农民参加相应养老保险的政策措施。

2.加强社会保障经办能力建设。按照社会保障“十二五”规划纲要，整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，建立健全统一的社会保险经办机构。通过购买服务等措施，增强基层经办服务能力。依托国家开展的基层劳动就业社会保障平台建设项目，搞好基础设施建设，提高信息化水平，做好社会保障“一卡通”的发行和推广工作。加强业务培训，提高经办人员的业务素质和服务水平。加强与金融机构的协调配合，为参保居民提供优质的金融服务。健全基金财务会计制度、内控制度和稽核制度，加强对基金的监督管理，确保城乡居民“保命钱”的安全完整。逐步推进基金省级管理制度，努力实现基金的保值增值。

3.建立社会保障全覆盖成果巩固长效机制，真正使党的惠民政策深入人心。加强督促检查，及时研究解决养老金发放不到位、政策宣传不深入、参保续保工作不落实等问题，引导符合条件的城乡居民按规定早参保、勤续保，引导经济条件较好的参保人提高缴费档次，争取做到应保尽保。

（四）消除流动人口对城市贫困的影响

近年来，随着城镇化的推进，城市涌现越来越多的流动人口。

中国流动人口数

这些城市新移民是一个特殊的城市贫困群体。解决他们的问题需要采取以下措施：

1.把城市流动人口问题纳入国家和地方公共预算。建立按照城市常住人口配置公共资源的制度，改变过去按照户籍配置公共资源、社会福利的制度。过去的制度把城市流动人口拒之门外，造成他们经济上的贫困和社会上的歧视乃至心理上的负担。将流动人口纳入城市公共服务体系，使之与原有城镇职工享受同城化待遇。将其子女的教育纳入公共教育体系，保障其子女接受义务教育的权利。

2.试行流动人口落户城镇制度。中央提出统筹城乡发展的战略决策，要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。这是从根本上解决流动人口的重要举措。在此指导下，一些地方已经稳妥地推进户籍制度的改革，对在中小城市实现稳定就业创业的农民工，有条件进行投资或有不低于城市人均住房面积的住房，准许转入城镇户口，农民工是一个庞大的流动人口群体，这是解决城市流动人口贫困的一项根本性措施。

3.完善相关法律制度，保障流动人口的各项权益。完善城市流动人口的立法和政策，为解决城市流动人口问题创造法制环境和制度保障。切实保障《中华人民共和国劳动合同法》的落实，指导流动人口就业时签订劳动合同，规范企业裁员制度，打击非法用工，推动企业职工同工同酬制度，加强流动人口职业病防治和职业健康保护，严格执行高危行业持证上岗制度，保障流动人口尤其是农民工的生产安全。

］

［1］李培林.社科院谈2006年中国经济社会形势（实录）［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2005-12-21/ 11218642604.shtml，2005-12-21

［2］国务院研究室课题组.中国农民工调研报告［M］.北京：中国言实出版社，2006：524-525.

［3］江宏晖.城市化中被征地农民问题［J］.城乡建设，2003，（11）：26-27.

［4］宋宪萍.当前我国城市社会保障制度研究争议综述［J］.生产力研究，2011，（3）.

［5］任晓敏，崔恒展.城市低保救助制度的发展瓶颈及路径研究——以济南市为例［J］.山东社会科学，2014，（3）.

［6］钟俊生，赵洪伟.社会稳定若干重大问题研究［M］.沈阳：东北大学出版社，2012.

［7］杨继绳.中国当代社会阶层分析［M］.南昌：江西高校出版社，2011.

（责任编辑 梅焕钧）

Factor Analysis and Countermeasures of Urban Poverty Question in the Urbanization Process

LIGuangyu
（Department of Investigation，Shandong Police College，Jinan，Shandong，250014）

Urbanization has brought questions such as the sharp increase in urban population and prominent poverty in citieswhich influences the social instability.According to research，themass of urban poverty includes landless farmers，migrantworkers，workers in unprofitable firms and laid-offworkers.The question of urban poverty undergoes two processes and relates closely with urbanization process.The causes of urban poverty aremultifaceted：policy，economy transformation，structure adjustment，incomplete social security and unreasonable income distribution.To solve the problems，measures should be：government＇s active promotion in employment，focus on fair income distribution，perfection social security system and poverty elimination of floating population.

Urbanization；Urban Poverty；Mass Feature

D63

A

1672-2590（2015）05-0118-05

2015-08-27

山东省高等学校人文社会科学研究项目（J14WB03）

李光钰（1971-），女，山东青州人，山东警察学院侦查系国保教研室讲师。