甘肃省扶贫开发新模式的实效性探索

张飞霞

（兰州商学院　长青学院，甘肃　兰州　730020）

甘肃省扶贫开发新模式的实效性探索

张飞霞

（兰州商学院长青学院，甘肃兰州730020）

联村联户，为民富民行动是甘肃省省委针对甘肃贫困现象提出来的一项反贫困措施。该行动自2012年2月开展以来在甘肃省委的大力支持下取得了显著成效，在实践中始终坚持以联村联户为载体，以为民富民为目的宗旨，创造出形式多样的扶贫模式，为甘肃省经济发展奠定了基础，为全国发展破解难题，对于推进全面小康社会建设，实现经济社会的跨跃转型都具有重要的意义。

甘肃省；联村联户；为民富民；扶贫

甘肃是中国最贫困的省份之一，其中农村的贫困问题更加突出。造成甘肃贫困的原因是多方面的，有自然原因、气候原因、历史原因等。为了促进甘肃经济发展，减少贫困人口数量，改善人民生活水平，甘肃省自上世纪70年代以来大力开展扶贫开发工作，取得了一定的成效，农村地区“一方水土养活不了一方人”的窘况得以有效改善。但是贫困问题依然存在。截止2011年年底，甘肃省贫困人口数量已经达到约1200万人。如果按照2010年11月公布的第六次全国人口普查数据计算，当前，全省贫困人口数量约占到常住人口总数量的46.92%，扶贫工作任务艰巨，鉴于此，2012年2月，甘肃省委书记王三运提出了“联村联户、为民富民”（以下简称双联）的扶贫战略，这项战略的主要内容是单位联系贫困村、干部联系特困户，这是具有甘肃特色的扶贫战略，是对扶贫战略的一个重大创新。［1］

“双联”行动的基本原则：“双联”行动是中共甘肃省委领导的一项覆盖范围特别广，实施规模特别大的反贫困工程，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以联村联户为载体，以为民富民为目的，坚持“四级联动；综合带动、全面覆盖、务求实效、长期坚持”的基本原则。“双联”行动的主要任务：以科学发展观为指导，以联村联户为载体，以为民富民为目的，宣传政策、督促落实，了解民情、反映民意，办好实事、帮助脱贫，理顺情绪、化解纠纷，指导党建、夯实基础，推广典型。

一、甘肃省扶贫开发的历程

甘肃省是全国扶贫开发工作的重点省份之一，也是全国最早有计划、有组织、大规模开展扶贫工作的省份，自上世纪70年代以来，甘肃省经过五个重要阶段的扶贫开发，扶贫工作取得显著成效，农村贫困面貌发生了很大变化。

（一）家庭联产承包责任制实施阶段 （1978-1982）

家庭联产承包责任制是在我国农村推行的一项重要的改革，是农村土地制度的重要转折，也是现行我国农村的一项基本经济制度。家庭联产承包责任制在甘肃农村推行后，极大地调动了农民的生产积极性，农村贫困现象得以缓解，农业投入增加，农业科学技术得到推广。

（二）以“两西”农业建设为重点的农村扶贫开发（1982－1993）

甘肃的大规模扶贫开发以“三西”建设为标志，1983年国家决定进行“三西”农业建设以后，甘肃省委、省政府按照“兴河西之利，济中部之贫”的方针，开展“两西”建设，在39个县的范围内进行区域性重点扶贫开发。从1986年开始，甘肃省借鉴国家“三西”建设的经验，组织专门力量筹集专项资金，制定优惠政策，对陇东老区和南部高寒阴湿地区、少数民族贫困地区的30个县进行扶贫开发，全省扶贫开发县达到69个，占全省县（区）总数的80%以上。这一时期的主要任务是限期解决在一些最贫困地区农村“食不裹腹、住不避风雨”的绝对贫困问题。

（三）“四七”扶贫计划实施阶段（1994－2000）

1994年初，甘肃省制定了“四七”扶贫攻坚计划（用7年时间，解决省内427万贫困人口的温饱问题），提出到20世纪末，解决剩余427万贫困农民的温饱问题，努力实现到2000年年底贫困人口“双三百”（人均300元钱，300公斤粮），扶贫开发进入最后攻坚阶段。

（四）参与式整村推进扶贫阶段（2001－2010）

全国的整村推进扶贫开发模式是从甘肃省开始起步的。整村推进是新阶段为如期实现《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》（以下简称《纲要》）目标所采取的一项关键措施。这项工作，对于整合各类扶贫资源，扶贫资金进村入户，发挥贫困农户的积极性，提高贫困人口综合素质和贫困村可持续发展都具有非常重要的作用。［1］

（五）扶贫开发新阶段（2011年以来）

在新的历史起点，为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，2011年，中共中央、国务院又发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。自此，我国扶贫开发进入了新阶段。甘肃省积极响应党中央的号召，于2012年2月开始实践具有甘肃特色的“联村联户，为民富民”的扶贫开发新模式。这种模式将甘肃特点与新时期扶贫纲要紧密结合、党员干部与群众紧密联系，创造性地提出了单位联系贫困村，干部联系贫困户的扶贫方式。这种扶贫模式一方面加强了党员和群众的关系，另一方面确切地掌握了贫困的原因，做到具体问题具体分析，扶贫具有针对性，避免了眉毛胡子一把抓的现象。

二、“联村联户，为民富民”——甘肃省扶贫攻坚的载体

双联行动是甘肃省扶贫战略的重大创新，甘肃省各级机关单位及领导干部在双联行动中始终秉承以切实解决农民的贫困问题为根本任务，以联村联户为载体，为民富民为主要目的宗旨，在扶贫开发工作中发挥重要作用。

据了解，双联行动自2012年2月20日正式启动以来，全省14411个单位的408454名干部，共联系了15504个村、670656户贫困户，双联行动已由58个贫困县延伸到了全省86个县市区，由农村延伸到了城市贫困户，如此全覆盖、大规模的集中扶贫开发行动，在甘肃历史上还是首次，而且目前继续向纵深推进，这种大规模的扶贫开发必将有力推动甘肃尽快消除贫困，为全国发展破解难题。

在双联行动中甘肃省省、市、县、乡四级机关和所有干部实行四级联动效应，以贫困县、贫困村和特困户为扶贫重点，以踏实有效的工作作风、饱满的精神状态和积极的工作态度深入到贫困县、贫困村和贫困户，摸清造成贫困的原因，在了解具体情况的基础上，积极出谋划策，提供物质、政策、思想、技术、信息等方面的援助，取得了显著成效。据不完全统计，2013年，仅白银市各级领导干部和部门单位共为基层和群众办实事9080件，落实帮扶资金5641.3万元，举办农村实用技术培训班980多期，培训基层干部群众10.3万人（次），赠送农业科技资料12.7万册。极大地调动起了贫困户的积极性。

在这次行动中，人大代表也积极参与。经初步统计，截止2013年，45名在甘全国人大代表和506名省十一届人大代表，共捐款捐物折合现金880余万元；帮助协调落实基础设施、公共服务、民生工程等项目224项，争取各类资金8736.7万元；走访群众4915人（次）；开展政策宣传活动789场（次），受益群众6万多人；以不同渠道反映农村低保、养老、医疗、上学等方面的社情民意881条；帮助建设农村基层党组织阵地34处，落实资金137.4万元，帮助配备办公设备259件，投资224万元。市、县、乡三级人大代表也在“双联”行动中做了大量工作，办了许多实事，帮助基层群众解决了一大批实际困难和问题，得到了广大群众的欢迎和好评。［2］

三、“联村联户、为民富民”活动的实效性探索

在“双联”行动中，联村单位和联户干部与村民一起勇于实践，大胆创新，形成了一些很好的做法和比较成功的模式。概括起来主要有：

（一）农村新型金融运作模式———金融支农模式

财政支农主要是“输血”，金融支农是“造血”。金融活则经济兴。对甘肃来说，要破解“三农”难题，更加需要强大的金融支持。为了破解农村资金短缺这一最大难题，双联行动中省财政厅与金融部门联手，用财政资金撬动信贷资金，创造性地推出了双联惠农贷款、妇女小额担保贷款、中和农信贷款、农耕文明贷款、牛羊蔬菜产业贷款、易地扶贫搬迁农户建房贷款、农民资金互助社、国开行基础设施建设贷款为一体的贫困地区农村融资贷款担保的金融保障体系，三年累计发放富民产业培育贷款1016.24亿元，其中双联惠农贷款152.92亿元，有效破解了农村经济发展的瓶颈制约，为全国农村经济发展提供了宝贵经验。这种创新模式，等于是把财政支持、金融支持、社会力量支持三者联合起来，延伸到双联行动中的每一个贫困村，把开发扶贫、产业富民的措施落实到了贫困户，有效解决了双联行动的资金制约瓶颈，实现贫困地区由“输血”向“造血”的转变，让广大农民群众切实感受到了党的真情关怀，是政府得民心、农民得实惠、金融添活力的一项功在当代、利在千秋的德政工程，从根本上有效解决了“三农”贷款难、贷款贵、风险高等问题。庄浪县石阳村还探索推出了“政府、银行、龙头企业和农户”的“四方联动”金融支农助农模式，为破解农民贷款难探索出一条新路子。

（二）创建了内外结合，结对共建模式

结对共建模式比较典型、带动效应显著的有两种类型：一是省外结对共建模式。四川省江油市大康镇星火村与舟曲县拱坝乡片片村结为友好村，开展“联村联户、为民富民”结对帮扶。武山县与福建省南安市缔结为友好县市、会宁县钟家岔村和武山县北顺村与福建南安市蓉中村缔结为友好共建村，在全省率先探索形成的“东部带西部、先富带后富，县村结对、同奔小康”模式。二是省内结对共建模式。秦安县莲花镇冯沟村与五营乡雒原村结为友好村，开展以“支部与支部结对帮扶筑堡垒、户帮户提技术、村带村促产业”为内容的“产业结对帮扶”活动，通过实施“产业结对帮扶”活动，加快全乡产业结构调整步伐，实现全乡果树全覆盖，形成“一乡一业，一村一品”的产业结构布局，确保农业生产持续增效，农民收入不断提高，农村社会全面进入小康。这是落实和深化“双联”行动、推进扶贫开发、实现同步进入小康社会目标的一个重要举措，也是开展村村联建、以先进带动后进、实现互利共赢发展的一次有益探索；天水麦积区伯阳镇曹石村与秦州区中梁乡向阳村、武山县咀头乡党口村结为友好村，这是落实和深化“双联”行动、推进扶贫开发、实现同步进入小康社会目标的一个重要举措，也是开展村村联建、以先进带动后进、实现互利共赢发展的一次有益探索。

（三）农村基层组织建设模式

武山县北顺村探索形成的 “服务型党委+特色型党支部+产业型党小组”党组织设置模式、“设岗定责+星级管理”党员教育管理模式、“村党委+村委会+村监委”村级管理运行模式；临洮县、山丹县通过吸收能人进村班子而形成的“能人带动”模式、环县在发展党员过程中推行的“双推四优先”模式（群众推荐、党员推荐和上级精神优先向党员传达贯彻、重要工作优先向党员通报、工作进展情况优先向党员反馈、重大事项决策优先向党员征询意见）。此外还有一些别具特色的模式，如甘南合作市围绕农牧民全面脱贫致富奔小康这一目标，突出农牧民主体，积极争取各级各界的支持，促进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合，探索出了双联行动与扶贫开发深度融合的新路子；庄浪在双联行动中“紧盯一个目标，体现两个着力，落实三项教育，带着四种感情”，纵深推进双联行动模式；泾川县充分发挥农村“先富人群”的示范引领作用，探索形成了“四个一”互帮互助模式（一个党员致富户帮助一个困难党员、一个产业富裕户扶持一个贫困农户、一个协会带头人壮大一项增收产业、一个民营企业家帮扶一个特困农户）等。［3］

四、“联村联户、为民富民”活动取得的成效

联村联户、为民富民”行动自实施以来，甘肃省省市县乡四级联动，取得了显著成效。覆盖范围更宽泛，不仅包括农村贫困户还包括城市贫困户，已形成综合性、常态化的工作局面，不断向纵深推进。

（一）双联行动是增强贫困户“造血”功能的有效途径

双联行动实施三年来，共投入产业培育资金344亿元，投入农民技能培训资金10亿元、投入产前产中产后服务资金42.53亿元；三年在学校投入资金92.84亿元、医院（诊疗所）投入资金65.69亿元、文化体育设施投入资金18.57亿元、村级综合服务中心上投入资金18.63亿元；培训农民334.44万人次；截止2014年年底，全省农民人均纯收入分别递增15.3%、13.3%、12%，扶贫对象人均纯收入增幅持续高于全省农民收入增幅2个百分点。截止2014年年底，全省各级各方面已联系6220个贫困村，广大干部共联系129万贫困户；农业增加值增幅年均达到5.5%，农民人均纯收入保持两位数的快速增长；10个县区实现整体脱贫，3874个行政村摘掉了贫困帽子，累计减少贫困人口430万人，贫困发生率由2011年的33.2%下降到19.8%。从2014年度考核结果看，基层干部群众对双联单位满意度达到80%以上的占97%，其中100%的占57%。［4］

实践证明，双联行动开展的三年，是全省农业发展最快、农村面貌变化最大、贫困农民得实惠最多的三年，是破解农村发展难题、落实强农惠农政策措施、促进全省持续健康发展取得重要成果的三年。

（二）双联行动破解了农村基础设施薄弱和资金短缺的顽疾

双联行动实施三年以来，贫困地区村两委办公场所、村级商贸综合服务中心实现全覆盖，146个贫困村建成了美丽乡村，2042个贫困村建成了整洁村；累计建成通村道路2万多公里，村道硬化率达到54%，解决了400万人口的饮水安全问题，自来水入户率由62%提高到75%，贫困村动力电覆盖率由48%提高到80%，实施贫困户危房改造41万户、易地扶贫搬迁6.1万户30.5万人。尤其是资金短缺这一制约农村发展的顽症痼疾得到有效化解，实现了58个贫困县政策性融资担保机构全覆盖，去年年底全省金融机构涉农贷款余额为4142亿元、增长24.3%，其中“双联惠农贷款”152.9亿元，受益人口达730多万人。

（三）双联行动是增强党和群众血肉联系的有效途径

双联行动着眼强基固本，开展双联单位基层党组织与联系村党组织结对共建。截至目前，全省1.27万个双联单位党组织与1.26万个双联村党组织结对共建，新建改建村两委办公场所7592个，选派2234名机关优秀年轻干部到村任职。结合群众路线教育实践活动，帮助调整充实联系村两委班子4374个，新发展农村党员1.47万人，培养入党积极分子2.45万人，增强了农村发展的生机和活力；双联干部认真落实轮流驻村工作制度，深入基层一线、感知百姓冷暖、倾听民声民意，三年来，累计反映民意118万余条，帮办实事67万余件，解决群众急难问题44万件，开展义诊144万人次，累计调处农村矛盾纠纷27.8万件，化解3600多件积案，全省信访总量下降了16.7%，群众安全感和满意度明显上升。

2015年，甘肃省将围绕落实“六大任务”、打造“三大工程”的目标去深化双联行动，更加聚焦打好扶贫开发攻坚战。实现帮扶力量融合，把由乡镇联系的613个贫困村调整为由省市两级单位联系，加强县乡两级帮扶相对薄弱的力量。实现资金项目融合，把促进贫困群众增收摆在双联工作的首要位置，集中扶持、做大做强龙头首位产业，使每一个贫困村都有一个特色首位产业、有一个资金互助社、每一个支柱产业都有一个专业合作组织。深化拓展定点帮扶、东西合作，用互利共赢的方式，力争实现省直双联单位引进外力帮扶全覆盖

“联村联户、为民富民”行动是省委立足当前、着眼长远、顺应民意实施的一项民心工程、德政工程。双联行动开展以来，经过全省各级各方面精心组织，广大干部积极参与，在扶贫开发工作中取得了显著成效，推进了经济转型跨越发展，促进了社会和谐稳定发展，加快了农民脱贫致富的步伐，密切了党和群众的关系，加快了全面建设小康社会目标的实现。

［1］中共甘肃省委关于在全省开展“联村联户、为民富民”行动的意见［S］.2012-02-10.

［2］苏积德.甘肃省扶贫开发模式比较研究［J］.甘肃科技，2011 （10）：20-22.

［3］刘晓霞，周凯.甘肃省农村反贫困模式创新研究——以“联村联户，为民富民”为例［J］.社科纵横，2014（8）：15-17.

［4］王三运在2015年甘肃省联村联户为民富民行动大会上的讲话［R］.2015-02-11.

（责任编辑：吕增艳）

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1008—7974（2015）05—0107—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.022

2015-03-21

甘肃省教育厅一般项目“甘肃省实施‘联村联户、为民富民’政策的实践研究”（2014A-152）

张飞霞，女，甘肃白银人，副教授。