浅析救助管理工作的社会工作介入发展策略——以定西市流浪乞讨人员救助管理工作为例

李晓蓓，陈启辉

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730020）

自古以来，作为高度社会化的人类一直在致力于寻求尊严，以过有尊严的生活为蓝图，不断追寻梦想。尽管一生中不得不面对生活中的不测，但还是与尊严有挥之不去的情结，为避免这些尴尬，必须有一个体制安排方能抵御，而城市流浪乞讨救助，就是这样一个看似远离常人，却是显示尊严的最后一道底线。救助制度随着历史进程的推进和社会的不断演进，无时无刻不在发生着变革，以生命之代价换取恶法之终结的“孙志刚事件”引发了人们对于旧的救助管理制度的广泛探讨和深刻反思，时至今日，无论是出于人权考虑还是站在强国复兴之路进行思辨，如何实现不断革新救助管理制度以求适应时代发展，仍是一个时代需要探讨的重大社会民生问题。落实到具体的城市（定西市为例），系统研究和探讨新形式下的救助管理工作现有成绩和问题，为寻找新的救助管理工作提供一些新的视角已成为社会发展的必需。

定西全市范围内设置有安定和陇西两处救助站，其他县区的救助工作由当地民政部门代为管理，不再专门设置救助站，因此，坐落于市政府所在地的安定区救助站基本上承担着全市救助管理工作的重任。定西市安定区救助管理站，其前身是始建于1954年5月的定西收容遣送站。2003年8月1日，伴随着新的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，正式更名为定西市安定区救助管理站，隶属于定西市安定区民政局。救助管理站是对城市生活无着落的流浪乞讨人员实施临时救助管理的工作机构，主要负责定西籍流浪乞讨人员和流浪在定西境内的他籍人员的救助、管理、教育、护送和安置以及对流浪未成年人实施保护性救助。

虽然定西市救助管理工作已经取得了一些阶段性成果，但是仍旧有大量的流浪乞讨人员在城市中出现，这就让我们不得不直面救助管理工作中的一些不足之处。从历史根源来看，多灾多难下的陇中社会经济发展持久落后，乞讨之风盛行并代际相传，是定西流浪乞讨现象层出不穷之温床，更是出现反复乞讨，甚至职业化乞讨的深刻历史原因。从现实层面上讲，西连兰州入西北腹地，东接天水出关中平原，陇海线、连霍高速穿境而过的优势地缘位置进一步为人口迁移提供了条件。安定区救助站统计数字显示，2012年全年救助量达497人次，2013年全年救助达到669人次。这些流浪乞讨人员的构成又是极其复杂的,笔者将其大致分为四类：以岷县小寨村为代表的“村落乞讨”亚文化长久不衰，在安定区常年的救助管理工作中都占有一定比重；以“跑站”（“跑站”表现为一些职业乞讨者流转于各地的救助站之间，寻求食宿和返乡车票等救助，又通过倒卖救助机构提供的车票谋取私利。）为代表的新兴职业乞讨者日益显现；以残疾人为主的弱势群体社会功能受损，丧失对生活的信心，对社会的救济表现出强烈的依赖心理；以流浪青少年儿童为主的流浪群体社会化进程受损。以上情形无疑让定西的救助工作变得繁杂琐碎，极大增加了救助工作的难度。

我们看到，原有的体制和方法是无法彻底解决当下所面临的问题的，因此，真正地、全面地、有针对性地引入社会工作就是现在最好的选择。

关于社会工作介入流浪乞讨人员救助工作中的代表性理论当属查莫斯在1819年提出的“程序指引”理论。即以了解贫民的个性品质、工作能力、有无亲属支持及其他社会资源帮助等个人情况作为济贫、助弱的起点，以激励、自助作为济贫工作的准则。可以看到，查莫斯“程序指引”理论下，强调个别化的方法，同时强调激励和自助的济贫原则，注重对案主精神品德的培养和行为的改造，而不是单纯的物质救济，这与社会工作者所秉持的“助人自助”不谋而合。除此之外，强调对案主“自然资源”即家庭成员、亲戚及朋友网络、邻里社区的使用。同时查莫斯认为，每位案主都有自己的自救网络，其中包括案主的其他家庭成员、亲属关系、朋友网络、社区邻里等。查莫斯的理论为我们大致描画了社会工作介入蓝图。以这些理论发展为基础，定西市救助管理工作应从以下几点出发来深入改善自身发展的不足，从而面对更大的挑战取得更好的成果。

1.加强宏观调控，合理配置社会救助资源

救助管理工作是一项涉及民生的浩大社会工程，在开展工作时要求从宏观上把控全局，以正确的价值为导向，实施系统有效的救助工作。一方面，社工应以政策影响者身份积极推动政府完善救助管理制度和农村反贫困制度进程中，以社会调查为基础，着力做好救助工作动态信息的宏观把控，全面分析总结定西救助管理工作实际需求，为资源调控提供事实依据。另一方面，促使政府以积极的态势引导定西民间救援力量参与到救助工作中来，为民间力量的参与提供制度许可，健全民间力量在参与救助工作中的规范体系，从而实现救助层次的多元化和有序化。

2.激发救助工作活力，构建体系效能

针对定西市救助管理工作各个环节中相关职能部门责任意识淡化、职责划分不具体的现状，进一步促进救助体系效能发挥是一个必然趋势。这就要求进一步明确细化职能部门责权，政府应与救助管理工作中涉及到的部门签署责任书，将救助工作的开展纳入相关职能部门工作考评，激发救助管理体系中各个环节的活力。社会工作者则以其专业特质和使命，承担起救助管理工作各个环节的上下连接和疏通工作，保持救助管理工作体系效能高效运作。

3.全面推动社会工作在救助管理领域的发展

探索定西救助管理工作发展的本土化模式。结合定西救助工作发展实情，精心规划社会工作在流浪乞讨人员救助领域的发展蓝图，寻求和探索一整套本土化的救助管理模式才是定西救助管理工作的出路。笔者结合定西实际情况，对未来救助管理工作提出以下三点建议：

第一，立足于全天候站内救助的同时，积极开展外展服务，着力提升外展服务开展频率和质量。社会工作者应走出救助机构，通过增加巡逻车、设立救助亭等方式将救助活动外展到城市街区，进一步方便流浪乞讨者接受救助。针对定西救助管理站人员不足的局面，应考虑挖掘培养志愿者，通过流动志愿小分队及时发现流散在市区各街道的流浪乞讨者，按照无偿救助和自愿救助的原则提供救助服务。需要社会工作介入的流浪乞讨者，社会工作者应为其制定个案服务计划，介入计划当施行分类救助，基本分为救难、解困、学习、发展四大内容。

第二，依托定西流浪儿童未成年人保护中心开展流浪未成年人保护性专项救助。一方面，社会工作者要根据不同的未成年流浪乞讨者在救助中心相应地通过开展支持小组、学习小组和团体辅导等活动，体验自尊自爱、积极进取的氛围，重塑正确的人生观和价值观；另一方面，社会工作者应积极向外寻求社会资源支持，以“类家庭”和“家庭寄养”的方式为流浪儿童创造家庭环境，使他们能更多地学习社会交往技巧，鼓励他们走出困境，实现独立自强，早日回归主流社会。

第三，在全市范围内建立流浪乞讨救助呼救系统，该呼救系统既要包含与流浪乞讨救助工作相关的政府职能部门，更要逐步向更大范围辐射和链接，涵盖至定西市范围内的各级教育机构、医疗机构、社会慈善团体、定西市少年宫、特殊儿童教育中心、社会福利院、人才劳动力市场等公共资源。被救助者可以通过这个系统反映自己实际需求，由社会工作者调集系统内有助于被救助者改变困境的资源，并引导受助者实现自我成长。

社会工作是一个充满人文价值色彩的行业，它把个人尊严，与生俱来的价值和权利都放在一个极高之高度来看待，这些在社会工作者介入流浪乞讨人员救助工作的过程中得以深刻体现。工作者不断与受助者进行交流信息，调整认知，以救助形式的多样化开展专业助人活动，帮助受助者不断改变周围环境和自身的状态，从困境中走出，最终实现社会和谐发展。通过救助工作的细化、个别化，将被救助者的尊严具体化、最大化，也只有当每一个个体都有尊严，一个国家才能称得上强大，每一个个体的梦想得以实现，才能构筑强大的民族梦、中国梦。这种形式多元化和专业化的救助模式，为这项制度在定西的良性运作和保持持久效能提供了坚实的保证，定西市各项社会民生事务也将紧抓发展机遇，在战略崛起的道路上正以积极进取的态势迈步向前！

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