我国弃婴岛试点运营问题及对策研究



我国弃婴岛试点运营问题及对策研究

孙雪王琼黄宵唐梦月

摘要：从2011年我国首个弃婴岛试点在石家庄设立以来，弃婴岛的运营为挽救无数婴儿的生命起到了积极作用；但随着弃婴岛运营的逐渐深入，与弃婴岛相关的负面舆论压力、资金来源不稳定、救助体系不完善等实施问题也相继暴露，已经逐渐影响到弃婴岛后续的建设和运营。本文从弃婴的社会背景入手，分析我国弃婴岛在运营中存在的问题，通过借鉴国外弃婴岛的经验，对我国弃婴岛的后续运营提出相应的建议和对策。

关键词：弃婴；弃婴岛；实施问题；运营建议

弃婴是从古至今都存在的一种社会现象，对于全世界而言，也是一个严肃的社会和伦理问题。2010年所颁布的《中国儿童福利政策报道》显示，我国每年约有10万名儿童遭到遗弃。［1］其数量之庞大，令人触目惊心；并且，仍有部分弃婴直至死亡仍未被发现并统计到该数据之列；此外，由于丢弃婴孩的时间多选在凌晨或深夜，丢弃地点多为荒郊野外、人迹罕至的公园及垃圾桶等地方，丢弃时间和地点的隐蔽性导致不易发现弃婴，因而弃婴的失救死亡比例偏高。

面对弃婴如此恶劣的现状，在此背景下作为一个人性化的福利机构——弃婴岛——应运而生。弃婴岛多是建在福利院或医院附近，通过设有保温箱、报警器等救助设施保护被遗弃的婴儿，而不会采取摄像装置对遗弃者进行监控。目前，婴儿安全岛的实施所带来的正面效应是令人欣慰的，一方面避免了父母肆意丢弃而导致孩子无人救助而最终死亡的恶果，大大降低了弃婴的死亡率；另一方面一定程度防止了婴儿在被遗弃过程中体表、器官遭到伤害，有效降低弃婴的二次伤害。我国弃婴岛设立运行两年多来，约有60%的弃婴能够存活下来，肺炎、高烧和体表伤害极少出现在弃婴岛所收留的婴儿身上。［2］弃婴岛的存在并非是为了鼓励弃婴，相反，它是国家防控弃婴工作中的重要补救性措施，起到维护弃婴生命与健康权益的作用，与法律和伦理的基本原则相契合。

一、国内外弃婴岛的实施现状

（一）国外弃婴岛的实施现状

在国外，上个世纪一些国家开始实施弃婴岛这一政策。最早设置弃婴岛的国家是法国，在1188年实施，名为“弃婴轮盘”；而此制度施行较好的国家意大利，是在1198年设立了它的第一个“弃婴轮盘”，期间数量一度达到1200个，后经废除后重立，1992年改称为“生命摇篮”。自1996年以来，不仅匈牙利、德国、比利时、瑞士、荷兰、奥地利、美国等欧美国家相继设置了弃婴岛，马来西亚、印度、巴基斯坦、菲律宾、日本、南非等亚非国家也随后仿效建立了婴儿岛，并将之改称为“弃婴舱”“婴儿安全岛”等，弃婴岛这一福利政策逐渐在世界各国施行。［3］

弃婴岛在国外不仅起源时间年代久远，存在模式和名称也是多种多样。日本最早的弃婴岛名唤“弃子台”，是专门收容战争孤儿的；而目前日本的弃婴岛名唤“鹳之摇篮”，多设于医院。德国目前有90个弃婴岛，多设于医院，也有少数是私人设立。［4］美国虽然形式上并未设置弃婴岛，但其“安全港法案”规定要在医院、警察局等安全之地弃婴，其成就了依法匿名弃婴的可能，和弃婴岛的本质是一样的。

（二）国内弃婴岛的实施现状

针对弃婴生还率低和在遗弃过程中遭受二次伤害的问题，为保障婴儿生存权利，石家庄市福利院于2011年6月在全国设立了第一个婴儿安全岛，即弃婴岛。[5]国内婴儿岛一般设立在儿童福利机构门口，岛内设有婴儿保温箱、延时报警器、空调和儿童床等，但是岛内不会设摄像头对遗弃婴儿的父母进行监控。岛内收到弃婴后，延时报警器会在5至10分钟后再响起通知福利机构相关工作人员；工作人员接收到婴儿后，便将其及时送医诊断救治，确诊健康后再送往福利院安置。截至2013年12月底，全国已经有19个省市设立弃婴岛；而同年颁布的《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》，标志着弃婴岛在我国设立的合法化。截至2014年2月，全国已有江苏、福建等省共建25个弃婴岛投入使用，包括2013 年11月投入使用的深圳市社会福利中心的婴儿岛和2014年1月8日投入使用的哈尔滨市儿童福利院婴儿安全岛。而随着其他各市试点的陆续实施，于1月28日启动的广州市安全岛试点却在经历短暂50天后，于2014年3月16日暂停。

伴随着弃婴岛在世界各地范围内的广泛存在，其所面临的质疑也越来越多。但是无论欧美国家还是亚非国家，设立弃婴岛的初衷都是为了给予婴儿第二次生命，在婴儿尚未能保护自己时，通过国家和社会的力量，保护婴儿的人权。对于弃婴岛的争议，无论在国内外都从未停止过。来自舆论以及各方面的压力，使这个善意的举动变得毁誉参半，究竟是纵容弃婴、罔顾法律的背驰，还是生命为上、保护婴儿的善意。从国外二十年来大规模地发展弃婴岛，使得弃婴岛在鼓励和争议中不断完善，数量持续增加，这也客观地说明了发展弃婴岛是一种完善国家救济婴儿的必然趋势。

二、我国弃婴岛试点的运营障碍

弃婴岛自在国内运营以来，一直举步维艰。虽然取得了比较大的成效，但在全国推广运行中，广州试点短暂运营便暂停的例子使得公众在原本就不赞成弃婴岛建立的负面舆论上，更对国家弃婴救济制度产生了质疑。国内弃婴岛从2013年发展到如今，从有的试点持续运营，有的试点陆续开展，有的试点经历暂停，从各个试点的运营状况和发展结果，可以看出弃婴岛运营过程中存在以下困境：

（一）政策和法律两相冲突，负面舆论导向严重阻滞

国内弃婴岛成立以来，就一直承受着来自各方面的舆论压力。《中华人民共和国刑法》第二百六十一条明确规定：“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有抚养义务而拒绝抚养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。这从法律上明确了在我国遗弃婴儿是违法行为，可构成遗弃罪。

而弃婴岛的设立，客观上帮助遗弃婴儿的人“完成了”弃婴这一违法行为，因此引起了情理和法律上的一种悖论，从而不可避免地产生争议。［6］从石家庄的第一所弃婴岛成立开始，关于弃婴岛设立的举动就遭受着来自于各方面舆论的指控，如弃婴岛作为被国家主动承认接收弃婴的场所，是变相鼓励弃婴，纵容违法行为；国内建立弃婴岛是对国外的盲目推崇，国外的弃婴岛是建立在一系列福利政策制度比较完善的情况下，而国内目前福利制度有所欠缺，弃婴岛并不适合我国目前的国情等等，舆论风潮使得公众对弃婴岛也颇有微词。中国儿童福利和收养中心国内收养部主任冀刚也表示：“‘弃婴岛’推广的最大困难可能来自于社会的看法”。［7］从试点存在开始，关于弃婴岛的争议就从未停歇过，这个原本秉持着“生命至上，人权第一”的善意政举，在甚嚣尘上的负面舆论面前，举步维艰。

（二）弃婴岛的运营资金超出负荷

广州福利院的弃婴岛试点被迫暂停，其原因是短时间内接收了超过福利院承受范围的弃婴数量，导致弃婴的分流出现问题，弃婴的日常照看、防疫救助工作也不能全面实施。这种现象的出现归根到底是资金的短缺。弃婴岛是纯粹的福利政策，因为接纳婴儿数量的庞大，所需资金额度之巨大不能预估，如果没有稳定充足的资金，这个逐渐庞大的福利机构运营很难长时间支撑下去。而且弃婴岛接收的弃婴大多身患疾病，较之福利院接收到的身体健康的孤儿、犯属儿童等，除了生活费用、床位、尿布等一系列婴儿用品所需资金的增加，在防疫、未避免交叉感染而作出的分流、治疗等医疗救助方面消耗的费用更为巨大。目前弃婴岛的资金多来源于政府拨款、信贷扶持、社会捐赠救助等途径，可这些资金的来源不稳定，并不足以长期支撑弃婴岛的持续运营。广州弃婴岛试点的暂停为弃婴岛运营资金来源敲响一个警钟：任何福利机构的顺畅运行都离不开资金来源的稳定和资金链的完整。而目前我国的社会救助机构的相关管理规范，尤其是资金保障规范还停留在部门规章、条例等立法层面，我国亟需出台一部国家层面的社会救助法来进行统一规范。

（三）弃婴岛配套医疗救助体系的不完善

被丢往弃婴岛的婴儿大多身患疾病，广州福利院的弃婴岛试点在运营期间接收到的弃婴更是100%为中重度残疾。［8］因此，弃婴岛也可称作医疗站，所接收到的婴儿大部分需要在第一时间送往医院救助，而福利院大多距离医院有一定距离，如遇到突然发病需要急救的婴儿，势必会延误治疗。而且这些患有类似脑瘫、先天性心脏病等疾病的患儿，因先天体弱，院内感染极易发生，且因所患疾病难以治愈也需要一直给予持续的医疗关注。目前的试点尚未考虑到这一方面，医院、弃婴岛、福利院之间的工作存在脱节现象，这样不利于弃婴的医疗救助，同时，一般的医疗救助、疾病诊断也需要外出求诊，也增加了弃婴岛的运营成本。

（四）弃婴抚养和成长的后续问题

纵使试点所在福利院有能力提供日常生活保障和医疗救助的机会，但薄弱的资金环节、不完善的政策和抚养照顾水平，仍然导致弃婴享受不到人均水平的福利和达到家庭抚养效果，而且在福利院长大的孩子本身抚养过程困难，部分儿童因为特殊的健康状况，所以成长学习始终是他们的短板，这也会为他们进入社会后的生活和工作问题带来巨大的障碍。此外，由于绝大部分家庭收养出于“养儿防老”等功利思想以及我国《收养法》中有关收养主体的范围过于狭窄，办理收养的法律手续比较复杂等制度缺陷，所以弃婴获得社会家庭和个人依法收养的机会并不乐观。

三、完善我国弃婴岛运营的政策建议

从弃婴岛试点运营所凸显的问题，可以看出弃婴岛运营不是一个独立的环节，是需要各部门、各项福利政策的对接与配合，才能最大限度保障和激活弃婴岛的正常运营。从试点的建立、弃婴的接收、为婴儿进行医疗救助以及婴儿的后续成长，这些方面都属于弃婴岛的使命，也是弃婴岛所属福利机构的职责，更是社会和政府应该承担的责任。笔者认为可以从以下几个方面来完善我国弃婴岛的运营。

（一）弃婴岛的合法化

“弃婴岛是否在鼓励犯罪，会不会带来更多的弃婴”一直是弃婴岛设立的最大争议焦点，也是社会对弃婴岛最大的误解来源。弃婴的产生是由于复杂的社会问题，而不是弃婴岛设立与否，弃婴岛的设立是对我国参与缔约国际《儿童权利公约》第六条第二款规定“缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展”基本原则的遵守，在保护弃儿生命健康权与打击犯罪的政策与法律价值的取舍过程中，肯定在任何情景条件下，都应该以儿童最大利益为原则。但是对于弃婴岛的长期设立和运营而言，我们必须从立法层面明确“弃婴岛”的合法性，对依法安全弃婴和非法弃婴做必要的法律区分，如像匈牙利一样，在1996年开始设置弃婴岛后即修改法律，规定“弃婴岛成为弃婴的唯一合法场所。”从而消除政策和法律之间的相互矛盾。［9］

（二）营造良好的社会支持环境

社会舆论的力量不可小觑。弃婴岛在其他城市的陆续开展和暂停试点的重新开放，都少不了正面舆论支持引导的声音，可以采取以下几个措施营造良好的舆论环境。

1.加大公益宣传力度。

目前人们对弃婴岛的不理解和反对多是因为人们对弃婴岛实施意义的片面了解，未能真正明白弃婴岛设立的作用。针对此点，政府相关部门可以出资拍摄关于弃婴岛的公益短片，通过此类短片正面积极的引导公众对弃婴岛的认识。同时，新闻媒体也应该积极履行社会职责，加大弃婴岛的正面宣传。比如可以试图通过报章杂志按照一定程序公布弃婴岛成立以来救助弃婴和以往未经救助而死亡的婴儿的对比数据：石家庄的试点从开展以来，当年接收婴儿的存活率提高了20%，而弃婴数量并未明显增加；第一年接收的75个婴儿低于前两年同时段接收的婴儿数量。［10］通过将诸如此类的数据公布，使公众对弃婴岛的概念不再模糊。

2.加强岛内人文感化。

在国内，弃婴岛的设施比较薄弱，只有一般的救助设施和延时报警器。而在国外，有些弃婴岛内会附有一封《致妈妈的信》，作为感化父母的最后砝码。国内的设点可以效仿国外此举，一则在弃婴岛内附上感化亲情的语句或者书信，感化父母；二则允许父母拥有一定时间的“反悔期”，保留其反悔权，使弃儿父母在遗弃子女反悔后，则可以通过一定的程序，领回自己的孩子。［11］在实施这个教化程序后，政府也可以将这一措施公布，让大家了解到弃婴岛并非鼓励弃婴，也在通过人文感化等措施降低弃婴现象的发生。

（三）完善资金的筹集和分配

纯福利性质的政策，难免会遇到资金缺乏的情况。一是我国应尽快出台国家层面的“社会救助法”，明确社会救助的基本原则、规范救助机构管理体制、明确资金保障、规定社会救助具体措施等，从而充分保障像弃婴这样的社会弱势群体的基本权益。二是在法律尚未出台前，各级政府应该加大对弃婴岛这一制度的资金投入力度，同时弃婴岛也可以通过社会捐款、增加福利彩票等公益性资金在这一制度上的投入比例、进行民间公益活动筹资等多元化项目筹资的方式加大筹资力度，争取资金的到位和充足，保证设点救助政策圆满的开展。政府和社会也要根据弃婴岛设点所在地区性质和运营状况的不同，采取不同的资金投入力度。广州设点不足50天内收到200余名弃婴，而内蒙古乌兰察布市儿童福利院试点一年只接收到4名弃婴这两种极端情况反映出：广州市这种流动人口多、经济发达地区，接收到的婴儿不一定都是本地的，“流动弃婴”“临时弃婴”都难以排除，父母在遗弃婴孩时也可能多会选择繁华的城市，故而发达的城市面临的弃婴数量较之欠发达地区大，所需资金的投入量也理应随之增加。［12］此外，也可以针对超负荷的设点，根据当地福利院疾病儿童的比例和种类，以及财政和医疗状况，选择合适的分流地点进行有效的分流，避免单个设点负担过重。

（四）完善弃婴岛相关设施

针对岛内救助设施的不完善，可以增设病历卡，父母遗弃婴儿时填写上婴儿患有的疾病，遇到紧急情况可以尽快治疗，避免耽误时间。延时报警装置也需要完善：婴儿极有可能在延时报警的这数分钟内被不知名人士抱走，所以应该加强报警设置，在父母

参考文献

[1][2][7]周昕.“弃婴岛”的尴尬[J].浙江人大,2014(2):68-70.

[3]佚名.瑞士：婴儿岛为弃婴撑起保护伞[J].江淮法治，2014 (8):49.

[4]佚名.从我国开始试点弃婴岛看世界各国弃婴岛现状[EB/OL].[2014-02-18]http://yuer.ibabyzone.cn/news/1402/18272.shtml.

[5]李庶民.法律才是真正的“安全岛”[J].法律与生活，2014(2):1.

[6][11]柳华文.设立弃婴岛与儿童权利保护[J].人权，2014 (1):36-41.离开到弃婴岛工作人员接收弃婴前这数分钟之内，若岛内恒温箱被二度开启，警报应及时响起。针对岛内相关医疗设备设施的不完善，可以在设点所属福利院内建造小型医疗站，不仅可以承担弃婴日常的医疗照顾，而且对于需要紧急救助的弃婴，可以先在医疗站内缓解病情再送往医院救助。弃婴岛所属福利院内也应该按照婴儿的患病类别或者年龄段数分开安排住宿，避免疾病交叉感染和生活摩擦。此外，明确接收弃婴治疗的定点医院，应建立弃婴岛和医院的绿色通道，便于及时治疗。

（五）加强机构间合作保障弃婴后续成长

通过民政、公安、财政、卫生等多个主管部门的职责权限，落实弃婴岛的法律援助、计生登记、安全防控和资金渠道的疏通，从通报、运送、入院、安置等各个环节做好对弃婴全方位的救助工作，落实好婴儿的体检、户籍登记、后续体检等工作。对弃儿的后续成长制定配套的政策制度和建立专项教育基金，以完善弃婴的后续教育。此外，政府应当对我国《收养法》作适当的修改，如扩大收养人的范围，适当降低收养条件，加大对收养后的儿童和家庭的监控力度，从而提高弃儿的收养率和加大对弃儿权益的保护。

（六）完善相关配套政策

弃婴岛存在的合理性是在无法完全杜绝弃婴的前提下，为弃婴免受二次伤害、提供生命保障的存在。弃婴岛作为社会福利制度的其中一个环节，设点负担的减轻在于弃婴的减少。从广州试点地区弃儿的统计数据可以看出，我国大部分弃儿被抛弃的主要要原因均为患病或残疾，父母无力承担医疗费用而遭遗弃，所以尽量杜绝弃婴的关键就在于完善社会福利政策，减轻家庭对疾病婴孩的医疗费用负担。［13］此外，加强体检，严格婚检，严格产检都将有助于弃婴数量的减少。

任何的福利救助都比不上父母温暖的怀抱，弃婴岛作为迫于无奈所采取的底线措施，希望在其制度不断完善的情况下，在国家救助政策不断改进的情况下，父母抛弃骨肉的情形会有所减少，让更多的婴孩在父母家庭的温暖呵护下健康成长。

[8][13]佚名.广州暂停弃婴岛试点50天接收262名弃婴

超极限[EB/OL].[2014 -03 -17]http://gd.sina.com.cn/news/b/2014-03-17/072987081.html.

[9]周华.弃婴岛的良性运行与儿童权利保障——由厦门弃婴岛关停引发的思考[J].中国青年社会科学，2015(2):70-74.

[10]张立洁.短暂弃婴岛，超越生命的底线[J].三月风，2014 (4):4-5.

[12]张玉胜.苛责“弃婴岛”暂停，不如反思制度短板[J].杭州（生活品质），2014(4):57.

（责任编辑：王林智）

医药卫生法学科建设

Research on Pilot Operation Problems and Countermeasures of Baby Hatch in China

Sun Xue Wang Qiong Huang Xiao Tang Mengyue

Abstract:Since the establishment of the first pilot baby hatch in 2011 in Shijiazhuang, China, it has saved countless babies' lives, and played a positive role, but with its gradual development, problems associated with it appeared gradually, such as negative pressure, insufficient capital source, and unstable assistance system, etc., which has gradually affected the subsequent construction and operation of baby hatch.Starting from the social background of baby hatch, this paper analyzes its problems in operation in our country, and puts forward the corresponding suggestions and countermeasures on its subsequent operation in our country by using the foreign experiences.

Key Words:abandoned baby；baby hatch；implementation problem；operation suggestion

作者简介：孙雪，泸州医学院人文与管理学院助教，主要研究方向为卫生政策、医事法律。王琼，泸州医学院人文与管理学院讲师，主要研究方向为医院管理、医事法律。黄宵，泸州医学院人文与管理学院讲师，主要研究方向为卫生政策。唐梦月，泸州医学院人文与管理学院公共管理专业2014届本科毕业生。