医疗救助立法的必要性和可行性研究*



医疗救助立法的必要性和可行性研究*

摘要：医疗救助立法是医疗救助规范运行的需要，是调节医疗救助各社会关系的需要，是实现依法治国、构建和谐社会的需要。从理论上看，医疗救助作为一项社会保障制度，靠立法强制予以保障和推行是国际惯例；从实践上看，医疗救助已进入全面实施阶段，为立法提供了时机和条件，其立法具有可行性。

关键词：医疗救助；必要性；可行性

“医疗救助制度”是指政府和社会对城乡居民中因负担大额医药费而影响基本生活的人员在现金、实物与服务等方面进行帮扶的制度。[1]城乡医疗救助与我国三个基本医疗保险制度共同构建了我国“三险一助”的医疗保障制度体系，进一步健全和完善了我国的医保制度。近年来，在政府的重视下，我国医疗救助的水平稳步提高、社会效果日益显著，但是，由于单一依靠行政手段作为该制度的推动力量而产生的一系列问题也逐步凸显出来。在依法治国的大背景下，医疗救助立法的呼声日益高涨。

一、医疗救助立法的必要性

（一）是保障医疗救助持续稳定发展的内在要求

新中国成立之初到我国改革开放前，我国并未单独建立医疗救助制度，而是在合作医疗和五保制度的范围内，对符合要求的贫困农民进行救助；改革开放后到2002年前，除我国各地政府积极探索建立医疗救助制度外，国内外研究机构在我国就有关医疗救助的项目进行了一系列的研究和实验，这为我国医疗救助制度的构建提供了前期基础和数据支撑，但是我国还未形成完整的医疗救助制度体系。

我国医疗救助的制度建设应是随着2002年中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简作《决定》）的颁布正式开始的，该《决定》可以视为是我国建立农村医疗救助制度的纲领性文件；尔后于2003年颁布的《关于实施农村医疗救助的意见》（民政部、卫生部、财政部联合颁布）和2005年颁布的《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》（民政部、卫生部、劳动保障部、财政部联合颁布），可以视为是对农村医疗救助工作和城市医疗救助工作的具体指导性意见；为充分发挥社会整合功能，消除城乡医疗救助水平差异，民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部于2009年联合颁布了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，以探索建立城乡一体化的医疗救助制度。据统计，截至2011年年底，全国共有431个县合并实施了城乡医疗救助制度。[2]

国外医疗救助制度的推行都是采取立法先行的模式，即先制定法律将制度固定化、规范化、统一化，再通过法律推行医疗救助改革，如日本1932年的《救助法》、1946年的《生活保护法》；美国1965年的《社会保障法》；英国1601年的《伊丽沙白济贫法》、1885年的《医疗救助法》等。我国医疗救助制度奉行的则是“政策先行、法律定位”的模式。在转型社会中，政策是对经济社会中出现的新问题的回应，其在突破旧的机构设置和制度安排的同时，创新地逐步地形成新的组织机构和制度安排。政策具有很强的灵活性和适应性，在医疗救助初建阶段，可以为其开辟发展的道路；但政策同时也具有临时性、多变性、弹性、软规范性，这些特性将导致医疗救助在发展运行过程中出现制度混乱、强制不足、发展不均衡、“长官意志”“人情救助”等问题，从而不利于医疗救助的长远发展，也有损政府的公信力。鉴此，在医疗救助发展已趋向稳定的阶段，很有必要将医疗救助政策性文件上升为法律规范，用法律的形式确认和巩固已取得的成功经验和普遍做法，为医疗救助的发展提供制度和法律保障。

（二）是调节医疗救助社会关系的需要

医疗救助制度不仅涉及到广大城乡贫困人口及其家庭的利益，而且涉及到政府及其相关职能部门、集体组织、定点医疗机构、社会捐赠人的利益调整。各利益主体之间的社会关系广泛且复杂，既有纵向的行政管理关系，又有横向的民事法律关系。现有的医疗救助规范性文件由于文件的制定部门并不享有实质上的立法权，因而在文件中不能对相关利益主体的法律责任作出系统的规定，这导致医疗救助在实施过程中出现了许多违规行为：部分地区的政府扩大支出范围，个别工作人员利用管理漏洞，套取医疗救助资金；政府对医疗救助的宣传不到位，对资金的管理和业务管理不够规范；政府强行摊派或者变相摊派捐赠，将捐赠财产挪作他用；定点医疗机构受利益驱使，诱导参保患者过度消费；申请人弄虚作假骗取救助待遇等问题。尽管医疗救助是在政府主导下运行的，但却不能够完全由利益的一方来确定全部的制度。因此，很有必要通过代表广大人民群众意愿的、深入考量各方利益的国家立法来明确各个利益主体之间的法律关系，用国家强制力保障规范运行医疗救助制度，发挥其最大效用。

（三）是实现依法治国、构建和谐社会的需要

从国家层面来看，虽然我国国务院及其相关部委颁布了一系列医疗救助的规范性文件，但是我国目前仍没有制定统一的《医疗救助条例》和《社会救助法》。从地方层面来看，我国地方政府颁布的有关医疗救助的规范性文件，除甘肃省制定了规章外，其他各省市基本上都是以政府文件的形式予以发布的，且多数以三个意见或国家、省的政策作为其制定的依据，而不是真正意义上的立法。因此，从这个层面上来讲，我国医疗救助的发展仍处于无“法”可依的状况。医疗救助制度的主体框架和主要内容都是通过各级党委和政府以及政府部门的决定、意见、办法、通知等政策性文件建立起来的，采取的是以政策为保障、有行政为推动力量的发展模式，在强大政治压力下出台的地方性医疗救助制度，缺乏合理的全局性的统一规划，难免有被动应付、照葫芦画瓢之嫌。政策不仅容易受领导人重视程度高低的影响，而且其多变性和灵活性让群众难以知晓和掌握政策的变化，从而影响医疗救助制度的具体实施和真正贯彻。因此，我们迫切需要加大医疗救助立法的步伐，特别是医疗救助的国家立法，从而实现依法治国。同时，我们应看到，医疗救助制度是确保人人享有基本医疗服务的“兜底”性制度。建立完善的医疗救助制度，能有效地促进社会的和谐稳定，有效地保障贫困人群享有平等的健康权，有效地降低贫困边缘群体因病返贫率、提高贫困居民抵御疾病风险能力，具有重大的现实意义和深远的政治意义。

二、医疗救助立法的可行性

（一）具有现实基础

我国城乡医疗救助工作由试点阶段顺利进入了全面推开阶段，取得了显著成绩，为立法提供了时机和条件。各地在医疗救助建设工作中积累了丰富的经验和做法，特别是在救助对象和范围的确定、救助程序的确立和优化、救助资金的筹集和管理、监管制度方面积累了诸多可供借鉴的做法。随着医疗救助制度的全面实施，医疗救助的筹资机制逐步形成，筹资规模逐年提高，救助对象和救助标准有所扩大，救助程序更加合理，救助资金支付力度逐渐加大，监督管理逐步完善。医疗救助与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗共同构成我国的基本医疗保障体系，在保障城乡困难居民享有基本卫生保健上发挥着重要作用。因此，当前医疗救助工作的重点应是将各地已取得的成功经验加以总结和提炼，以法律的形式予以固定，为医疗救助的发展提供法律上的保障。

（二）具有法律依据

作为社会成员，城乡贫困人口有权享受基本的卫生保健服务，有权在面临困难时，得到国家或社会的医疗救助。我国《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这为城乡医疗救助立法提供了明确的宪法依据。

现行法律法规也是医疗救助立法的重要依据。

参考文献

[1]谢伟楠.我国城乡一体化的医疗救助制度研究[J].大庆社会科学，2013（6）：43-47.国务院于2014年5月1日颁布实施的《社会救助暂行办法》（以下简作《办法》）是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，该《办法》明确规定“国家建立健全医疗救助制度，保障医疗救助对象获得基本医疗卫生服务”，同时，原则性地规定医疗救助的对象和范围、方式和标准、程序和衔接等，为国务院制定医疗救助行政法规提供了依据和空间。

（三）具有经验积累

政策规范和地方立法为医疗救助立法提供了丰富的制度资源。除上述三个文件外，财政部、卫生部公颁布的《农村医疗救助基金管理试行办法》《关于加强城市医疗救助基金管理的意见》，卫生部等部委颁布的《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》《民政部办公厅关于确定重特大疾病医疗救助试点单位的通知》以及地方政府出台的医疗救助规范性文件或地方规章，对医疗救助资金筹集、基金使用与管理、监督等方面进行了较为详细的规定，为医疗救助立法提供了相对丰富完善的制度资源。

[2]梅达成，周瑶.析建立公平统一的全民基本医疗保障制度的重要性[J].医学与法学，2014（2）：47-51.

（责任编辑：黄显官）

法规解读

Study on the Necessity and Feasibility of Medical Relief Legislation

Wang Hairong Cheng Wenyu

Abstract:Medical relief legislation is the need of medical treatment specification operation, the need of regulating the social relations of medical treatment, the need of realizing the rule of law and building a harmonious society.Theoretically, medical treatment, as a social security system, is safeguarded and promoted by law, which is the international practice; practically, medical treatment has entered the stage of full implementation, which provides the opportunity and condition for its legislation, which is feasible.

Key Words:medical relief; necessity; feasibility

作者简介：王海容，泸州医学院助理研究员，主要研究方向为医事法律。程文玉，泸州医学院教授，主要研究方向为医事法律。

*基金项目：本文系2012年度四川省哲学社会科学“十二五”规划项目“我国医疗救助法律制度研究”（项目编号：SC12E058）的阶段性成果。
王海容程文玉