基于公民需求的公共服务标准化动力机制探析

王燚，乔志杰

（延安大学经济与管理学院，陕西延安　716000）

基于公民需求的公共服务标准化动力机制探析

王燚，乔志杰

（延安大学经济与管理学院，陕西延安716000）

2012年5月16日，中华人民共和国国务院常务会议讨论通过的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了建立每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。公共服务标准化作为新的管理手段被各级政府部门采用，但是需要强有力的运行机制保障服务标准化得以顺利持久地进行。文章从公民需求的角度出发，研究公共服务标准化实施动力，并提出公共服务标准化动力机制改进的建议。

公民需求；公共服务；标准化

随着服务型政府的提出，我国各级政府部门都对服务型政府建设进行了探索。其中标准化作为一种有效的管理工具，逐渐地被政府部门和其他公共组织所采用，而公共服务的标准化也逐渐应用在公共服务过程中。

政府公共服务标准化的概念是“政府公共服务”与“标准化”两个要素的结合［1］。标准化最初被广泛应用于工业企业，后被应用于服务业，目前还没有统一和明确的“公共服务标准化”的定义。根据GB/T2000.1-2002对标准化的定义是：为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。我们对公共服务标准化简单定义为：以政府为核心的公共部门以公共服务活动作为标准化对象，通过对标准的制定和实施，运用标准化原则和方法，使服务方法规范化、服务过程程序化，从而提高公共服务的质量，最终提高公众满意度的过程。

在我国，公共服务标准化已经被部分政府部门所尝试和探索，并取得了一定的成果，有效地提高了公共服务的效率和能力。在公共服务标准化取得一定成果的同时，我们看到了公共服务标准化实施过程中的问题。这些问题主要表现在：公共服务标准化实施力度不足；标准化在公共服务过程中形同虚设，几乎成“空壳子”；公共服务缺乏有效的竞争机制；公共服务标准化在实施初期效果好，但是这种效果持续时间短等。以上问题，究其原因是公共服务标准化实施的动力不足。为使公共服务标准化得以长久有力地进行下去，我们从满足公民需求的角度去研究它得以实施的动力机制。

一、公共服务标准化的外在驱动力分析

（一）公民及其需求是外在的根本动力

公共服务标准化最根本的外在驱动力来源于公民及其需求。第一，公民的需求是公共部门提供公共服务的出发点。以政府为主的公共部门，其存在是为了满足社会的需求。满足公民基本需求符合公民与政府的“委托—代理”关系。在这个过程中，公民让渡自己的一部分权利给政府，让其为自己服务，满足自身需求。因而，满足公民需求是以政府为中心的公共部门的基本职能。第二，公民的需求是公共部门提供公共服务的落脚点。公共服务标准化的实施，其最终目的是满足公民需求，提高满意度。公民基本需求的满足是公共服务标准化实施的动力。公共服务标准化实施有效提高了政府公共部门的办事效率，极大地满足了公民需求。第三，公民需求贯穿于公共服务标准化工作的始终，并体现在公共服务标准化工作的各个环节。

（二）公共服务标准化的外在感召力和吸引力

公共服务标准化建设的外在感召力。公共服务标准化与传统的非标准化的公共服务相比较，具有突出的优越性。公共服务标准化理念的提出具有时代性，公共服务标准化的建设具有先进性。公共部门建设公共服务的标准化是大势所趋。对重复性大的公共服务活动形成标准的流程，促使公共服务部门工作的程序化、规范化，其高效率和高质量的特点能满足公共部门内部工作的需求，并形成公共服务部门对公共服务标准化建设的外在的感召力。

公共服务标准化制度的吸引力。公共服务标准化使得社会公众处在参与者和监督者的主动地位。经过公民参与的标准的制定，必然是经过社会公众肯定和认同的标准。这就减少了标准化制定实施过程中的来自社会公民的抵制和阻力。同样这也就形成了标准化服务对于公职人员和社会大众的吸引力。

二、公共服务标准化的制度保障分析

（一）公共服务标准化的强力执行机制

公共服务标准对于公共服务部门而言，具有法律效力和强制性。在公共服务标准化实施过程中应注意的是，公共服务标准必须是公开的和透明的，绝对不能搞“两套服务”（领导一套，群众一套）。公共服务标准作为公共服务部门服务的依据和服务实现的底线，同时是公共服务的最高规则。公共服务标准制定以后必须有强力机制保障实施，这是公共服务标准的权威性之所在，主要是因为：第一，公共服务的非竞争性使得公共服务在实施过程中具有较大的随意性，以标准化的形式将公共服务的随意性控制在公众可以接受的范围内；第二，公众作为公共服务的接受者，可将服务标准作为自身权益是否得以实现的判断标准。因此，公共服务标准化的实施，必须将标准以一种不可冒犯的法律的形式确立，以保障它的顺利进行。

（二）多渠道的公民参与机制

公共服务标准化的实施要求吸纳公民参与。这里所讲的吸纳公民参与是指吸纳社会公众参与公共部门服务标准的制定过程，也就是公共服务如何实施、按什么标准实施由社会公民说了算。摆脱“官本位”思想，真正让人民当家作主，逐渐形成以人为本的“公民本位”理念。这也是“服务型政府”的应有之义。吸纳公民参与就是回应公民需求。公共服务标准化要求建立多种渠道的公民参与模式，鼓励社会公众为公共服务标准化的实施建言献策。公民通过政府网络邮箱、公民热线电话以及公共服务留言簿等形式反馈意见和要求，多渠道则体现在公民直接参与公共服务标准的制定、监督服务标准的执行、反馈标准执行结果等方面。

开放的参与机制是政府公共服务标准化坚持公民导向理念的运行机制保障［2］。公民参与制定服务标准，是公民意志的表达，是标准的科学性的重要来源。经过公民参与的标准的制定，减少了工作的阻力。这也是公共服务标准化实施过程中的外在动力，它能够保障公共服务标准化能够顺利实施。

（三）公共服务标准化的监督制约机制

公共服务标准化的监督约束机制体现在内部和外部两个方面。内部监督包括公共服务部门的同级监督和上下级监督。内部监督可以起到监督的作用，但其有不可避免的局限性，如公共部门内部的互相包庇和责任的互相推诿现象。因此，公共服务标准化的监督着重建立强有力的外部监督。

公共服务标准化的外部监督体现在社会公众的监督。这又表现在公民监督和公众满意度分析两个方面。第一，公民持续监督有利于公民需求的顺利实现。公共服务标准化只有接受监督，才能在工作中提高行政水平和工作效率，防止和减少非标准造成的工作失误；防止权力滥用，才能更好地做出决策，保证工作按照标准和程序规范化进行。以政府为主的公共部门建立相应的便民的监督反馈渠道，使公民的监督和反馈能得到顺利的表达。针对监督和反馈的结果，公共部门应及时做出回应。公民如何监督、政府怎样回应，均应作为公共服务标准中的应有内容。第二，公众满意度分析是对公共服务是否满足公众需求的有效反映。在提供公共服务的过程中，社会公众作为被服务的对象，对于公共服务标准化实施效果和服务质量有最直接的发言权。而基于自身的合理需求是否得到满足，公民对公共服务的评价和满意度就是对公共服务标准化是否有效和能不能继续进行的有效衡量，也是对公共服务部门工作的最有效的评价。公众的满意度应该作为公共服务部门工作人员评奖、评优、晋级、升职的重要依据。

（四）公共服务标准化的教育引导机制

在提供公共服务的过程中，公职人员行为的随意性大。公共服务标准化就是对公职人员行为的最好约束。公职人员作为公共服务的直接提供者，在公共服务输出的过程中起着举足轻重的作用，在一定程度上，公职人员的素质直接影响着公共服务的效果和服务的质量。因而，在公共服务标准化实施背景下，对公职人员的教育培训和引导至关重要。对公职人员的教育引导有助于服务人员对于公共服务标准的理解，使其自觉形成人本观念和服务意识，进而有助于公共服务标准化的顺利实施。

（五）与绩效挂钩的公职人员公共服务行为的奖惩机制

公共服务不同于公共物品，其质量的判定不是通过测量得出好或者坏的结论。公共服务的质量难以量化，这使得公共服务质量无法得到有效的控制。这就造成公职人员的行为无法得到有效评估，难以形成有效的服务竞争机制。这也是公共服务标准化的实施缺乏动力的原因之一。公共服务标准化将标准作为判定公职人员的服务行为是否符合标准和规范的依据，使得公职人员的工作有了可以评判的标杆。将公职人员的服务与公共服务的标准进行比较所得的结果，作为公职人员工作绩效的评定内容，与其工资挂钩，形成公共服务的奖惩机制，进而形成服务的竞争机制，促进公共服务标准化的实施。对于服务不标准，态度不端正，服务过程不规范的公共部门和公职人员应采取相应的处罚措施。同时，将公众的满意度作为衡量公共服务部门工作绩效的依据和对公职人员奖惩的依据，能有效提高公职人员的服务质量，形成强有力的监督制约机制。

三、公共服务标准化的内在驱动力分析

（一）政府价值及其使命要求

以政府为核心的公共部门是基于社会公众对社会管理的需要产生的。公众需求要靠集体力量来满足，而集体力量最为突出和典型的代表就是政府，政府产生与存在的一个非常重要的理由就是对公众需求的满足［3］。从这个角度讲，政府公共部门从公民需求中产生，并回应公民的需求。公民是政府存在的基础，没有公民就无需政府；没有公民的需求，就无需政府的作为。新公共服务的提出和公民意识的觉醒，使政府公共部门感到压力，管制型政府单方面的社会管理在当代已经无法满足社会公众的根本需要。服务型政府建设符合现实社会公众需求，是政府发展的方向。

行政服务标准化是服务型政府建设的一条重要途径［4］。服务型政府的建设要求政府和公共部门规范行政行为，以公民为本，向社会公众提供高效、全面和公平的公共服务。公共服务标准的制定离不开公民需求。在公共服务标准化实施中，公民需求转化为标准主要通过公共服务机构实现，公民要求更高的服务效率和更高的服务质量，得到最公平的服务。

所以，识别和理解公众需要，满足公众要求，超越公众期望，是政府为主的公共服务机构存在的价值及其使命要求。

（二）公职人员的责任和使命

首先，公共服务标准化是政府与公民关系的外在要求。政府部门是“委托—代理”关系的代理方，其所作所为应当对作为委托方的社会公众负责。服务型政府要求政府及其公职人员自觉服务、全心全意为人民服务。公民意识的觉醒促进了公民自觉参与政府部门决策的行为，民意表达机制不断健全，公民监督和网络、新闻媒体等曝光平台的建立使政府公职人员逐步明确了自己的职责和使命，并开始放弃官老爷架式，自觉树立自己的服务者形象。

其次，公共服务标准化也是政府部门自身追求效率，提高质量的内在需求。标准化的目的是提高效率，其本质是提升质量。社会进步的同时，政府自身也在发展。公职人员自觉完成标准化的服务工作，既是政府公共部门的要求，也是公职人员必须履行的工作职责。

（三）依法行政的内在要求

依法行政是社会主义市场经济条件下建设服务型政府的内在要求。依法行政要求行政机关依据法律规定成立，按照法规行使行政权力，并承担相应法律责任。依法行政是法律对政府及其工作人员的行政行为进行约束的有效准则。目前我国已经形成了宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例和行政规章的行政法系统，对行政机关的行政行为进行了有效约束。公共服务标准化是依法行政的内在要求，也是依法行政的具体表现。公共服务的过程必须将公共服务的标准作为必须执行的“法律法规”，对非标准的公共服务行为进行约束和控制，从而保证公共服务的有效性和高效率。

作为管理工具，标准化在我国公共部门的建设和实施还处在理论研究和试点试行阶段。以上分析可以说明，只要始终坚持以公众需求为导向，公共服务标准化的实施，在内在驱动力、外部驱动力和制度的监督保证力所形成的动力机制作用下，必然会使公共服务出现一个全新的局面。当然，公共服务的标准化如何进行，以及如何持续进行，仍旧是值得我们思考的问题。我们期待更多的学者对于公共服务标准化在公共部门的实施进程、实施是否有效以及实施的持续性问题进行研究，以期为公共服务标准化实践提供更多的理论支持。

［1］鄯爱红．公共需求管理与公共服务标准化［J］．北京行政学院学报, 2012，（2）:42-45.

［2］卢文超．公民导向：中国政府公共服务标准化的新理念［J］．陕西行政学院学报，2015，（1）：27-32.

［3］柏必成．公众需求:服务型政府的动力来源——兼论服务型政府的本质特征［J］．学习论坛，2014，（9）：46-50.

［4］胡炎平．服务型政府视角下的行政服务标准化研究［J］．陕西行政学院学报，2014，（4）：32-35.

The Analysis of the Standardization of Public Services’Motivation Mechanism Based on the Perspective of Citizen Demand

WANG Yi，QIAO Zhi-jie
（Yan’an University，Yan’an 716000，China）

On May 16，2012，the state council executive meeting of the People’s Republic of China discussed and passed“the national basic public service system in the 12th five-year plan”.The plan proposed to establish the basic public services of each country basic standards,designed to reflect the rights of citizens, responsibility of the government and the target of basic public services,in order to make clear the management of basic public services and the technical specification at the national level.Standardization of public service,as one of the new management methods,have been adopted by the government departments,but its running need powerful motivation mechanism to keep the method of the services standardization works persistently and smoothly.The article study the motivation mechanism of the public services standardization from the perspective of citizen demand,and gives some advices about the improvement of the public services standardization dynamic mechanism.

citizen demand；public service；standardization

D63-3

A

1009-6566（2015）06-0044-04

2015-10-20

王燚（1993—），女，山西新绛人，延安大学经济与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为政府质量管理。

乔志杰（1957—），男，陕西延安人，延安大学经济与管理学院教授，硕士研究生导师。