江苏社会组织参与应急管理的路径

范如意

（南京工业大学，江苏南京　211800）

江苏社会组织参与应急管理的路径

范如意

（南京工业大学，江苏南京211800）

随着社会多元治理格局的形成，社会组织作为一种新兴的力量在应急管理中发挥着越来越重要的作用。本文从江苏社会组织参与应急管理的视角，结合当前江苏经济发展所带来的气象灾害、环境污染、养老、就业等问题以及江苏社会组织参与应急管理面临的现实困境，提出了从加快政府自身革命、完善相关法律、出台相关鼓励政策及加大专业化培育等方面优化江苏社会组织参与应急管理的路径。

应急管理；江苏省；社会组织；路径

一、社会转型中引发的冲突迫切需要加强应急管理

应急管理是指政府及社会组织或企事业单位在应对突发事件的过程中，为了保障公众的人身安全、生命财产安全及促进和谐社会的构建而采取一系列必要的措施进行危机处理的活动。

根据中国统计年鉴调查数据，2013年，我国自然灾害受灾人口达38818.7万人，受灾死亡人数为2284万人，造成直接经济损失5808.4亿元，较2012年分别增长了31.93%、49.28%、38.77%。危害公共安全案件数高达194456件，国家财政公共安全支出7786.78亿元。我国社会正面临着公共突发事件的威胁，如不采取有力措施对其进行控制，必然会阻碍我国经济社会的发展。因此，对突发事件进行有效应急管理迫在眉睫。

二、江苏经济社会发展所引发的危机与风险必须加强社会组织的参与

（一）江苏经济发展引发的各类危机与风险

1.气象灾害问题频发。有数据显示，江苏平均气象灾害造成的损失占当年国民生产总值的3%～6%，占GDP增加值的10%～20%。近年因气象灾害造成的经济损失达500亿元以上［1］。因此，针对此类灾害造成的严重损失，政府和社会各界都应该引起足够重视，并采取相应措施减少此类灾害的发生。

2.环境污染问题日趋严重。江苏工业化的发展为其进行全面小康社会的建设提供了强大的动力，但是相对地，重化工业的发展，大量污水废气的排放，难免带来严重的环境污染问题。据统计，2012年江苏省的工业废水排放量218621.94万吨，占全国废水排放总量的9.9%［2］。此外，环境污染还会造成严重的群体性事件，比如江苏启东7.28反对污水排海工程群体性事件，主要是因为政府没有做好企业排放评估工作，对环境造成了严重的伤害，导致公民不满。所以环境污染问题不容忽视。

3.养老问题亟待解决。近年来，江苏人口老龄化形势非常严重。据统计，截至2013年底，江苏60岁以上老人接近1500万人，占总人口的近20%。80岁老人达224万，占老年人口的15%，百岁老人4469人［3］。预示着青年人的经济压力加大，不仅要照顾下一代，还得照顾上两代老人，因此，社会养老问题成为备受关注的话题，特别是空巢老人及患重病老人，其医疗保障方面应该引起足够的重视。目前，江苏发展的重点是居家养老，但是仅仅依靠政府这一单一力量来提供养老服务是不够的，居家养老，意味着老人在家里就能够得到相应的照顾，这就需要社会成立相应的志愿者组织，定期为老人提供相应的服务。

4.就业形势日益严峻。随着江苏适龄劳动力的增加，农村剩余劳动力向城镇的转移以及江苏高校毕业生人数的逐年增加，就业形势非常严峻。据统计，2014年江苏普通高校毕业生达54.1万人，比2013年增长了1.7%，总量达到了历史最高点。总的来说，毕业生就业率达89.55%，有7成毕业生留在省内，这无疑给江苏就业市场增加了巨大的压力。随着就业市场越来越趋于饱和，社会竞争越来越激烈，相对地，失业风险也越来越高，究其主要原因，首先是毕业生择业理念与社会实际需求差距较大，出现“眼高手低”、“学历层次与就业率倒挂”的现象。其次便是城乡差异不平衡，农村出身的毕业生失业率要远高于城镇出生的毕业生。因此，一方面应该培育大学生确立正确的择业观，另一方面应该搭建更加公平公正的就业平台，才能缓解江苏面临的问题。

5.人口流动也带来一系列问题。据公安部门统计，截至2011年11月，江苏全省流动人口达1788万人，在城镇中有将近30%的人口是流动人口［4］。伴随着人口流动，不免带来就业问题、住房问题、城乡社会保障差异问题、留守儿童问题等。虽然目前农民工进城务工有《劳动法》的保障，大部分能够签订劳动合同保障其权益，但是仍然存在着工时注水工薪却缩水的现象，其居住环境、社会保险等都得不到保障，常常诱发群体性事件。另外就是农民工子女问题，2013年5月，全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中显示，我国有6000多万农村留守儿童，其中江苏有200多万，是比重较大的省份之一。因此，如何解人口流动过程中带来的一系列问题是目前重要的课题。

（二）社会组织参与应急管理所具有的优势

专业性比较高。各个社会组织内部有着一大批专业人才队伍，能够对发生的各类社会问题及公共危机事件进行应急管理，满足民众多样化的需求。

内部资源丰富。目前，江苏省社会组织不管是在数量上、规模上还是影响力上都占据了一定的优势。最新统计，目前江苏省社会组织已经达71571个［5］。

非营利性。社会组织具有非营利性，这种优势可以激发社会上更多志愿者投身公益的热情，其自身的道德感和超强的社会责任感，能够在应急管理中做出实在的贡献。

贴近民众。社会组织是由民间自由发起成立的，在应急管理过程中能够及时地发现民众所需并迅速解决其困难。目前江苏成立了多家助老、助残、扶贫社会组织，为独居老人、空巢老人及社会弱势群体服务，缓解了目前社会的养老和贫困危机。比如南京的小市青春助老驿站，通过走访南京市的各个小区，了解老人们所需，定期为其开展文娱活动和上门服务，解决其孤寂、买药难看病难的问题。苏州的瑞光公益坊，针对社区五类困难人员，根据其所需制定帮扶方案。

三、江苏社会组织参与应急管理面临的困境

（一）社会组织参与应急管理缺乏制度保障

社会组织参与应急管理应该有科学的制度体系和法律法规做保障。根据江苏目前的现状，涉及社会组织的现行的法律法规数量有限，只有一些登记管理条例和标准，如《社会团体登记管理条例》、《四类直接登记社会组织认定标准》等，涉及范围较窄，对于完善与规范社会组织在应急管理中的参与显然远远不够。而且，这些少量的条例多数抽象笼统、缺乏针对性和现实性，使其缺乏合法性和公信力。另外，社会组织参与应急管理的机制比较混乱，使社会组织的活动缺乏有序性，比如汶川地震发生的时候，大量志愿者临时奔往灾区，但是其缺乏系统的专业技能培训以及救援知识，导致了很多志愿者闲置以及救援秩序混乱的局面，限制了社会组织的发展和他们在应急管理中优势的发挥。

（二）社会组织自身能力不足

首先，社会组织的自我管理能力较低。社会组织发展仍处于初级阶段，管理上长期依赖政府，自治能力不强。很多社会组织内部的管理人员都来自于政府部门退休人员或者兼职政府部门工作人员，难免把政府部门内部的一套管理办法带入社会组织当中。其次，社会组织的筹资能力不足。社会组织募集资金的能力有限，资金主要来源于会费和政府的资助。比如，昆山市义工联合会是挂靠在昆山市团市委下面的，其主要职能是配合市团委和市志愿者开展活动，其资金的70%来源于政府拨款，可以说是典型地依赖政府部门生存。再次，社会组织专业人才缺乏。与企业和公共部门相比，社会组织的营利性较低，就业稳定性较低，也无法提供较为丰厚的福利来吸引高素质人才。

（三）社会组织公信力不足

近年来，社会组织在应急管理中存在的诸多弊端逐渐暴露出来，如资金不足、“志愿失灵”等现象，使公众对其信任度降低。究其原因主要是背离了致力于公共事业的宗旨、价值取向扭曲、缺乏公众的监督。很多社会组织内部并没有配备专职的会计审计人员，对各项资金的使用没有建立信息披露机制，导致社会对其信任度不高。如郭美美事件之后，联合早报开展了一场是否还愿意向红十字会捐款的投票，当时77.67%的读者表示不愿意再捐款，会选择其他渠道进行捐赠，这对于慈善类社会组织来说是一种警示，资金得不到保障也就预示着其应急管理工作无法开展。

（四）社会组织与政府之间协调机制还不健全

应急管理工作是一个系统管理的过程，需要各个部门的通力协调合作。但是目前江苏很多社会组织在应急管理过程中通常承担的是政府助手的角色，政府部门在这过程之中起着主导作用，不信任且不愿意与其进行合作，这样就导致信息沟通不顺畅，加大了社会组织参与应急管理的难度。比如昆山粉尘爆炸案，此案爆发的原因除了工作人员失职，检查工作疏漏以及政府相关部门监督不力之外，还缺乏行业协会这样的第三部门的监督。因此，政府与社会组织的合作是成功进行应急管理必不可少的条件之一。另外，政府和社会组织分工不明确也是导致应急管理工作无法成功开展的原因之一。比如雅安地震时，各地组织的志愿者都赶往灾区，大量的救援物资也被相继运往灾区，但是由于缺乏协调机制和明确分工，物资没有顺利发放到灾民手中，志愿者不但没有在救援中起到作用，反而堵塞交通，给专业救援队造成困扰。

四、加快江苏社会组织参与应急管理的路径优化

（一）加快政府自身革命，大力培育社会组织的发展

一方面，政府应该把权力下放做到实处，“用权力的减法换取市场活力乘法”不仅能够有效利用社会资源［6］，还能达到节省财政开支和激发社会组织参与危机管理的积极性的效果。另一方面，应该加大对社会组织的财政支持，还可以通过公益创投、项目委托等方式鼓励其自身寻找资金。最后，鼓励社会组织承接政府的职能。比如上海公益服务园是内地首个公益组织集聚的创意、创业园区。在其带领下，众多新兴社会组织也在公益服务园的孵化下顺利出壳，如新途健康促进社、手牵手生命关爱中心、乐爱社工师事务所、心教育青少年教育发展中心等，公益服务园已成为新区社会组织的根据地。2015年1月份，苏州市也公布了52项向社会转移的职能事项，以此来释放一个开放的信号，刺激社会组织的成长。

（二）完善社会组织发展的相关法律

2015年李克强总理在作政府工作报告的时候提出了“深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”。目前，江苏虽然实现了四类社会组织直接登记，简化了登记的手续，降低了社会组织的准入门槛，但是社会组织运行的法律环境还有待完善。比如，一些社会组织登记管理条例都是以前制定的，存在着明显的滞后性，没有随着时代的变化及时作出调整和更新。因此，应该在实际当中及时修订相关法律，明确社会组织的合法地位，在法律中规定政府和社会组织的相关权力和责任，并且利用法律来规范社会组织的行为，对其违法行为要进行严厉惩罚，对政府是否有侵害社会组织权力的行为也要进行严格审查，确保社会组织在健康的法制环境中运行。

（三）出台相关鼓励政策

目前，江苏社会组织参与应急管理的积极性不高主要是因为政府对其支持不够，社会组织自身的独立性不高。因此，政府应该出台一些鼓励性政策，比如降低其准入门槛、补贴、减免税收、转移部分经济职能、政府购买等等。随着上海园区式社会组织孵化场地的建立，江苏近几年也在不断探索之中，通过政府出台相关政策及搭建平台，截至2013年5月，江苏在建的各类社会组织孵化基地有69个，投入的资金超过1000万元，已经培育出社会组织357个。另外，全省下拨了500万元公益基金进行创投实验，而且还设立购买社会组织服务的专项资金，如无锡市各级社会组织专项资金达1100万元，张家港市100万元，南通市达300万元［7］，这些在资金及平台搭建方面的鼓励性政策大大地推动了社会组织的发展。

（四）加大专业化培训

政府应该加大对社会组织工作人员的专业技能培训的投资。可以在政府购买中设置专门用于培训社会组织工作人员的专项资金。在人才选拨方面，可以定期举行公开公平的专场社会组织人才招聘会，并且利用各种网络平台搭建沟通渠道，建立专有的人才库，并且对其进行专人跟踪，及时发现并充实社会组织人才队伍，从而能够在危机发生的时候实行灵活的专业的救援。另外，相关专业毕业的大学生是这个领域所需的人才，但是根据相关数据显示，在选择专业方面，大学生都比较偏向于工学和理学，管理学方面占的比例较少，毕业后选择社会工作领域的大学生更少。2014年发布的的《大学生蓝皮书》指出，当前大学毕业生择业首选是外资、合资企业，其次是党政机关、事业单位，薪酬成为大学生择业时考虑的首要因素。据了解，南京目前社会工作者月平均工资2000元左右。所以，社会组织工作人员薪酬待遇太低是亟待解决的问题之一。这就需要政府出台关于社会组织人员在薪资及福利待遇等方面的基本规定，如提高薪酬待遇、住房补贴、社会保障房等方面给予社会组织工作人员一定的便利。另外，针对这个领域的专业人才，可以通过减免学费、颁发奖学金等形式，将江苏相关专业的高校毕业生留在本领域工作。

（五）加强社会组织与政府的合作

新时期，只有加强社会组织与政府的合作才能整体提升应急管理的能力。一方面政府应该明确社会组织在应急管理中的责任、分工及参与的途径，并且能够以法律的形式确定下来。另一方面，政府应该加大对社会组织服务的购买力度。江苏省自从2003年南京市鼓楼区构建政府购买社会组织养老服务以来，一直都很重视这方面的探索，购买服务的范围不断扩大，数量逐年增多，投资的金额也在不断增加。据江苏省民政部资料显示，2015年6月初，江苏省投入1500万购买130个社区公益项目。这不仅转移了政府的部分职能，还大大提高了社会组织参与公共管理的积极性，弥补了政府单一管理模式的不足，也为社会组织参与应急管理提供了充足的资金保障。但是，目前江苏省政府购买社会组织服务在法律体系上、运行机制上、监督机制上仍然存在着一定的缺陷，所以应该进一步完善政府购买服务的制度，为社会组织参与应急管理营造良好的制度环境。

（六）加快信息化建设

政府收集信息具有滞后性，而社会组织来源于社会基层，贴近人民群众，能够第一时间知晓危机爆发信息，政府与社会组织这时就出现了信息不对称，不能同步进行应急管理的局面。因此，应该利用互联网这个平台，搭建一个政府与社会组织的信息共享平台，政府与社会组织在第一时间都将自己收集到的信息传到这个信息共享平台上，以便双方都能够了解危机信息，从而弥补自身对危机信息的盲区，根据对方提供的信息，对危机信息进行整合来指导进行物资的捐赠和志愿者的派遣。另外，还能够使受灾物资的使用情况接受全社会的监督，政府与社会组织在彼此信任的基础上开展有效的合作，才能更好地为应急管理服务。

［1］朱华桂,曾向东.监测预警体系建设与突发事件应急管理——以江苏为例［J］.江苏社会科学，2003，（03）:231-236.

［2］全国环境统计公报［EB/OL］http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/ 201311/t20131104_262805.htm

［3］江苏人口老龄化进入加速期.［EB/OL］（2014-09-29）［2015-06-30］http://www.js.xinhuanet.com/2014-09/29/c_1112681006.htm

［4］尹勤，高祖新，宗占红，朱海燕.江苏流动人口家庭生活现状、功能及发展研究［J］.西北人口，2013，（02）:38-42.

［5］朱力.江苏社会组织“怎么办”［J］.唯实，2015，（03）:77-78.

［6］张勤.助推社会组织能力建设催生经济社会发展新动力［EB/ OL］.（2015-04-27）［2015-04-29］.http://www.cssn.cn/zk/zk_shbz/ 201504/t20150427_1603498_1.shtml

［7］民政部调研组，顾朝曦.发挥社会组织积极作用助推民政转型升级促进经济社会发展——江苏省调研报告［J］.中国社会组织，2013，（04）:8-13.

［中国分类号］D630.8 A

1009-6566（2015）06-0070-04

本文系国家社科基金重点项目：志愿服务参与应急管理研究（批准号：15AGL020）与江苏省社会科学基金研究项目“加强江苏社会组织建设研究”（批准号：13WTB026）的阶段性成果。

2015-04-21

范如意（1991—），女，江苏扬州人，南京工业大学行政管理硕士研究生。