新疆多民族社区协同治理模式的构建与创新——以乌鲁木齐市胜利路街道社区为例

李爽，雷霆

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐）

新疆多民族社区协同治理模式的构建与创新——以乌鲁木齐市胜利路街道社区为例

李爽，雷霆

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐）

本文以新疆乌鲁木齐市胜利路街道多民族社区为范本，梳理总结其成功经验，查摆剖析其存在的问题，从理顺社区管理体制，完善各治理主体职能，减少政府行政管制，实行政府引导、社会共治的社区发展模式等方面提出合理化的建议，从而为转型期的新疆多民族社区探索出切实可行的治理模式。

新疆多民族社区；协同治理模式；构建与创新

作为多民族地区最基本的社会细胞，社区稳，则新疆稳；新疆稳，则国家安，“维稳治疆”的主要任务就是多民族社区的协同治理与和谐发展。新疆维吾尔自治区是我国民族成份较多的省区，“大杂居、小聚居”的多民族居住格局在乌鲁木齐市社区发展中较为普遍。基于多民族的历史与现实，综合各民族经济、文化、风俗习惯、宗教信仰的差异，致使乌鲁木齐市多民族社区在管理、服务等方面有其特殊性。

一、多民族社区协同治理理论研究

（一）社区与多民族社区

在汉语里，“社区”一词是个外来语，它来源于拉丁语“civitas”，意为共同的东西和亲密的伙伴关系。德国著名社会学家F·滕尼斯指出社区是“人们之间愿意相互帮助，相互指导、相互之间的享有以及欣赏，具有共同价值观念与生活习俗的同质人口的聚合体或共同体。”美国社会学家罗伯特·E·帕克认为：社区不仅仅是地域上的人群汇集，还包括组织制度的汇集［1］。笔者认为社区指在一定的地域范围内，具有共同利益与价值意识，联系较为密切的居民社会生活的共同体。

一般而言，“多民族社区”与“社区”在性质意义上是一致的，均是我国基层自治组织的重要组成部分。但基于不同民族间文化、价值观念表现出的不同民族气质与行为倾向，多民族社区又不同于一般的社区概念。《中国大百科全书·社会学》中认为，民族社区指居住在某一特定区域，成员分为单一的少数民族，或是以某个民族为主体，多个民族杂居，具有某种互动关系、共同文化认同感而强有力地联系在一起的群体所构成的区域。鉴于新疆多民族社区的现实情况，笔者认为“多民族社区”是指在一个社区范围内，居住着三个或者三个以上不同民族的居民，每个社区的民族构成不是以某一个人口较多的民族为衡量标准，而是以某个民族为主，同时又包括两个或两个以上的其他民族。

（二）治理与协同治理

“治理”本意为整治、管理，“治理”主体为达到一定的治理目的，利用政治权力对目标对象施加压力与影响的过程。传统公共管理学中“治理”的主体是具有行政权力的政府，利用其强制性与权威性，对社会领域中出现的矛盾与分歧进行控制与管制。1995年，全球治理委员会重新认定了“治理”理论，并把“协同治理”的思想引入到公共管理中去［2］。

“协同治理”理论源于20世纪70年代西德物理学家赫尔曼·哈肯创立的“协同学”一词，原意为“协作合作”。该思想主张：第一，治理主体多元化，参与治理的不仅仅是政府机构，非政府组织、公民个人都应该而且必须应该成为治理的主体［3］；第二，治理方式民主化，它强调社会自治、市场引导、参与式治理，由政府管理转向社会共治；第三，治理结构双向性，在公共事务领域中各参与主体要建立双向互动、上下协商、互惠互利的良性伙伴关系；第四，治理过程持续化，任何治理过程都不是一蹴而就的，它是多元治理主体在良性互动过程中，既要考虑眼前利益又要把握长远利益，在责任与风险面前互相协调与控制的过程。

（三）社区协同治理

所谓社区协同治理，是指在社区区域范围内，政府、非政府组织、居民、居委会、业委会、物业公司等各治理主体共同遵循协同治理理念，共同管理社区公共事务，通过行使行政手段、社会调节手段、居民自治手段不断优化社区资源，从而实现社区居民利益的最大化［4］。

二、新疆多民族社区协同治理的特点

新疆是我国最大的民族区域自治地方，2010年全疆总人口约2181万人，少数民族人口约1307万人，占总人口的59.9%，其中维吾尔族、哈萨克族、回族占总人口的55%，少数民族人口众多，遍布全疆每个社区［5］。和单一的民族社区相比，新疆多民族社区异质化程度较高，不同民族居民之间因为风俗习惯、宗教信仰、价值认同的差异，矛盾纠纷、生活摩擦时有发生，给多民族社区治理工作带来较大挑战。

（一）多民族社区利益主体多元化

1.在民族构成方面。

汉、维、哈、回等不同民族居民生活在同一社区，每个民族成员个体异质化程度较高，语言、生活习惯、思想观念、宗教信仰差异显著，生产与生活方式各异，加之每个民族的经济发展水平参差不齐，使得在市场经济上升与发展阶段，物质利益相对丰盈状态下，不同民族居民间获益的要求、内容、方式产生一些冲突，致使以政府为代表的传统社区治理主体，在面对多民族利益诉求时难以有效整合与协调。

2.在组织管理方面。

多民族社区内物业、中介机构、业主等面对利益分配时，都会表现出“经济人”的角色，在面对共同利益诉求时与政府“讨价还价”，互不退让，致使政府在管理的制度性层面上难以有效协调，进退两难。

（二）多民族社区服务功能多样化

作为多民族城市的基本组成单位，社区一定程度上承载着民族自治地方的经济、政治、文化、社会功能，是实现新疆多民族地区跨越式发展和长治久安的基础性载体。

1.政治服务功能。

多民族社区由汉、维、哈等不同民族组成，由于各民族间生活习惯、宗教信仰、价值观念不同，各民族成员在相处时难免会出现这样或那样的矛盾，社区作为各族邻里关系的“调节器”，有化解民族矛盾、协调民族关系、消除民族隔阂、促进民族团结的功能。

2.经济服务功能。

多民族社区承担着优化民族资源配置的作用，可以把社区内的各种民族资源“加工提炼”，转变为各族民众的共同资源，在市场需求与多元利益的并联带动下，建立新的民族经济生产方式，产生新的社区经济增长点，促进多民族社区经济的快速发展。

3.文化服务功能。

多民族社区成员基于不同社会生活的历史积淀，产生了异质性较高的物质文化、精神文化。在多民族文化长期交往中，不同民族文化间相互碰撞、排斥、交叉、融合，有力地弱化了民族成员间的文化偏见，为各族际文化的传承与发展注入了鲜活的生命力。

4.社会服务功能。

社区为满足各民族成员的生活需要，提供各种文化、教育、医疗、社会保障等服务。20世纪90年代以来，伴随着市场经济的快速发展，新疆多民族社区服务功能趋于多元化，非政府组织、社会团体、中介机构的建立，使政府由原来的社区“一元管理者”转变为“多元协同治理者”，政府的管制逐渐削减，社会多元协同的力量得到有效提升。

（三）多民族社区公共产品需求多元化

美国心理学家马斯洛在其《人类激励理论》中提到：人类需求在不同的阶段表现出不同层次的需求［6］。随着新疆城市化进程的不断推进，基层社区“三化”（单位化管理、网格化覆盖、社会化服务）治理建设的全面覆盖，各民族成员开始对社区公共产品表现出不同层次的需求。

一方面，社区成员受异质文化的影响，在社区的基础教育、饮食配送、文化娱乐、卫生服务等方面有不同的需求偏好，以政府为主导的传统社区供给模式无法满足多民族社区成员的利益需求；另一方面，全疆多民族社区大多处于起步建设阶段，受财政、资源等条件限制，多民族社区公共产品服务的质量与效益、范围与种类等达不到各族成员的要求，给社区治理带来较大难度。

三、多民族社区协同治理的实践探索——以乌鲁木齐市天山区胜利路街道社区为例

为号召学习习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会的讲话精神，推动新疆多民族社区治理体系与治理能力现代化，胜利路街道社区改变传统的社区治理模式，建立起了多元主体协同治理下的民族社区治理新模式，在治理理念、治理方式上有所创新，开启了新疆多民族社区治理的新模式。

（一）胜利路街道社区多民族协同治理实践的基本经验

1.治理主体多元。

胜利路街道社区在街道党工委的带领下，本着“以人为本，服务民众”的理念，建立了“政府引导，社会共治”的社区协同治理模式，广泛吸纳民族成员代表、业委会筹备组、中介机构、志愿组织等参与到多民族社区的治理，赋予其更多的社区治理权，实现多民族社区协同治理的协调性、灵活性、民主性。

胜利路街道党工委负责制定社区的具体工作制度和工作程序，对各民族社区的协同治理工作积极引导与协调，积极整合民族社区内部资源，有效利用外部资源，为多民族社区协同治理工作搭建基础平台。

社区居委会则有效整合各族居民利益，组织与召集社区内不同民族成员代表，就关乎社区发展的重大问题听取各族成员意见，共同协商、解答疑惑，实现多民族社区协同治理的民主化。

社区各民族成员则通过民主投票与民族选举的方式，选举素质较高、能力较强的各族成员代表，组成业委会筹备组，及时把民意传达给政府和社会组织，积极配合社区协调治理工作。

胜利路街道社区的社会组织，主要是一些为社区各族居民提供技术与法律咨询服务的中介机构，由于社区内少数民族家庭较多，为方便与少数民族居民服务交流，许多中介结构特聘请少数民族技术人才走进社区，为各族居民提供信息技术、法律咨询服务。

2.治理途径创新。

为保证多民族社区协同治理的有序化与规范化，积极构建平安和谐民族社区，胜利路街道社区通过创建“三维数字化社区”、社区十户联保责任制，使“一个民族社区，多个兄弟管家”，多民族社区协同治理工作取得显著成效。

胜利路街道多民族社区治理工作复杂而又严峻，民族成分多元、宗教事物繁多、人口流动密集，使得该街道个别社区成为暴力恐怖分子的前沿阵地。“三维数字化社区”综合管理系统是服务于该街道的新型数字化服务与治理平台。该服务系统集中将胜利路街道180多项工作内容收纳于系统主线，配备相应的监控设施，将街道社区的各民族成员、流动人口、清真寺、居民小区、社区公共场产品与服务等一并纳入该系统，通过扫描三维图就能清晰掌握全社区的空间布局、人文特征、小区概况等。“三维数字化社区”使纷繁复杂的多民族社区治理工作实现了“一键通”，极大地遏制了极端宗教思想在社区的传播，有效防止了恐怖暴力事件的发生。

胜利路街道社区还将二维码、微信、微信群、QQ群等纳入多民族社区数字化管理日程中，极大地提升了社区治理的工作效率。为加强多民族社区的治安联防工作，胜利路街道社区成立了“邻里守望，十户联保”的新举措，各民族成员在安全管理上“自保、联保、互保”，拧成一股绳，共同提升应对突发事件的能力，从而形成“人人事事讲安全，群策群力保安全”的良好氛围。

3.街道职能定位完善。

胜利路街道各治理主体为更有效地履行统筹多民族社区发展、提供公共服务、维护社区稳定、促进民族团结的职能，故对本街道各民族社区原有的职能重新定位，使治理工作转移到“以人为本，服务至上”的核心价值上来。

胜利路街道吸取上海长宁区多民族社区治理经验，对本街道多民族社区实行重心下移、资源下沉、权力下放，改变原来街道办事处的“一揽子”工作，赋予居委会、业委会、中介机构、志愿组织等更多治理空间，分担政府及居委会的管理与服务工作，有效地实现了多民族社区的政府治理与社区自治的良性互动。在胜利路街道职能未完善之前，该街道的主要任务是社区维稳与招商引资，现如今通过改制，把社区内“以人为本，服务民众”变成街道的主要职责。

（二）胜利路街道多民族社区协同治理的实践障碍

1.街道办事处行政化色彩过重，民族社区没有真正实现“自治”。

伴随着新疆多民族地区经济的迅猛发展，社区公共事务的日益增多，胜利路街道原有的政府职能趋于膨胀，各民族社区居委会行政化色彩日益浓厚，各治理主体责权划分不明确，皆对多民族社区协同治理产生不利影响。

首先，作为民族地区的基层自治政府，胜利路街道办事处在社区管理、公共服务、社区治安上严格行使着传统的行政管理方式，在诸多政府职能方面没有实现责、权的统一，对社区中介组织没有合理划分工作权限，造成政府不该管的管了，该管的反而没有管好。

其次，在胜利路各民族社区，少数民族成员的选举权与被选举权在社区中并没有严格落实，少数民族成员在参选居委会工作岗位的比例上也无正式规定与严格执行。在组织性质上，多民族社区居委会更多的是把国家、自治区方针政策具体地贯彻与执行，是过度行政化的传统行政体制在基层政权组织中的延续与重现，背离了多民族社区“自治”的性质。

最后，街道办事处、居委会工作人员行政编制过多、过滥，给国家财政支出带来较大浪费，社区治理的专业人才匮乏，社区工作者整体年龄偏大、专业素质偏低，缺少年轻新鲜血液的注入，社区治理缺乏新意与创新，影响了多民族社区协同治理的质量与效果。

2.多民族成员社区事物参与度低，社区认同感较弱。

实现多民族社区自治，建立和谐、文明、有序的新型民族社区，多民族成员的有效参与是必不可少的。一段时间以来，胜利路街道在多民族社区治理中力求工作成效而忽视不同民族的文化差异，一味地把民族成员视为无差异的普通“民众”，缺乏对民族成员应有的尊重和区别对待，行政指令性要求过高，导致多民族成员不想、不敢、不愿参与社区协同治理，甚至有些民族成员开始出现对政府不满、反抗、愤懑的情绪，从而导致社区内民族关系的紧张。还有一些民族成员自身素质较低，缺乏多民族社区治理的主体参与意识，认为社区治理是政府的事与自己无关，摆出一副事不关已、高高挂起的态度，从而使社区内一些关于民生发展的工程项目被迫搁浅与流产，造成社区较大经济损失。

胜利路街道少数民族居民基本全信教，宗教的影响很深，特别是历史上“双泛”思想流毒深远，加上“三股势力”的干扰影响，宗教极端主义渗透加剧，部分群众“知教不知法，信教不信法”，教大于法的思想比比皆是，他们对宗教首领、宗教组织、教义、教规有极高的尊崇感，这就使得其在日常生活中并不依托社区，相反他们过多地亲近和依靠其血缘亲属或各宗教组织，从而形成自己生活的“团体”圈子，对社区事务漠不关心、缺乏热情，对社区缺少认同感、归属感、责任感。

3.民间组织发育程度低，对其缺少有效管理与扶持。

随着新疆城市化进程的不断推进，衍生出各类民间组织在多民族社区中发育成长。作为刚刚起步发育尚不成熟的社会中介组织，我们很难对其具体职能进行准确定位，也缺少强有力的法律法规、制度规范、行业标准对其进行约束与控制，长期下去，容易导致各治理主体在协同治理时职责不清，出现错位、越位、缺位现象，使多民族社区协同治理工作无法有效开展。此外政府也缺少对社会中介组织、民间机构的经费扶持，大大降低了其工作效率与工作热情，阻碍工作效能的发挥，不利于多民族社区协同治理模式的构建与创新。最后，社区中介组织的运行也缺少必要的监督与管理，目前国家、自治区层面也没有出台相关配套的法律法规，这就间接地让既得利益者钻制度缺失的空子，助长贪污与腐化之气。

四、完善新疆多民族社区协同治理模式的路径

新疆多民族社区协同治理的关键是理念的转换，它不是传统体制下政府行政权力的强化与硬性“管控”，而是“以民为本，服务为先”治理理念的根化。实现新疆多民族社区协同治理则需要通过理顺社区管理体制，完善各治理主体职能；减少政府行政管制，实行政府引导、社会共治的社区发展模式；建立各民族嵌入式的社区结构与环境，提高各族民众的国民意识。

（一）理顺社区管理体制，完善各治理主体职能

多民族社区协同治理工作是多元参与、共同协商的重大系统性工程，因此就必须理顺社区管理体制，积极发挥党组织的领导核心作用、政府的有序引导作用、社会组织的多元服务作用，建立和谐有序的社区治理体系。

1.街道党工委与街道办。

街道党工委是区委的派出机关，在区委的有效授权下，要对多民族社区的各种社会组织与工作应发挥领导核心作用，其主要职能是向社区各民族成员宣传国家法律法规、方针政策、民族政策；讨论与决定关于民族社区发展、建设、管理、服务等方面的重大事项问题；利用其较强的号召力，积极完善“民族社区党员活动室”，建立各族居民意见收集制，广泛听取各族民众的意见。街道办通过建立社区工作站、社区一站式服务点等，为社区各族民众提供就业、医疗、教育、卫生、社保等基本便民服务，既简化了行政审批程序，又能提高行政效能；街道办在整合多民族社区资金、资源的基础上，大力发展民生建设工程。

2.社区居委会。

作为多民族社区管理与自治的执行机构，居委会通过开展各种形式的民主座谈会、居民议事会及时倾听社区各民族成员的呼声与意见（民主座谈会与居民议事会必须有少数民族成员代表），拉近与民族同胞的距离，积极主动地做好上情下达、反映民意工作。对本社区重大的公共事务则以公开讨论、民主表决的形式通过，既满足社区多民族成员的利益需求，又要讲究公平、公正。同时，社区居民委员会要集中精力协调各族居民的邻里关系，健全社区居委会的监督与议事机构，保证多民族社区自我管理的合理性和真实性。

3.社会中介组织。

作为连接政府与各族人民的“桥梁与纽带”，社会组织一方面要充当政府声音的“扩音器”，及时向社区各民族成员讲解国家的法律法规、方针政策，多民族社区治理理念；同时又要充当社区各民族成员呼声的“传话筒”，把社区治理的不同声音传到政府的耳朵里，才能使政府真正做到知民情、懂民意、顺民心。社会中介机构要积极有序地进入到社区服务工作中去，通过政府向其购买服务、开展公益慈善活动、设立社区基金等途径推动多民族社区协同治理的社会性。

4.社区业主委员会。

民族社区业主委员会的成员构成主要是经民主推荐与民主选举产生的社区各民族成员代表，他们对维护社区各族成员利益、构建和谐社区、协调社区矛盾、监督物业工作发挥着不可替代的作用。社区居委会在参与民族社区协同治理工作时，一方面要积极维护各族业者的合法权益，把不同民族成员的合理诉求反映到有关部门去，有效消除各族民众对相关部门的偏见与误会，强化民众与相关部门的沟通与联系，增强服务认同；另一方面要动员与鼓励各族居民积极参与社区协同治理工作，强化各族居民社区治理的主体意识与责任意识，扎实稳妥地配合其他治理主体参与社区治理，积极构建富裕和谐社区。

（二）减少政府行政管制，实行政府引导、社会共治的社区发展模式

在新疆多民族社区协同治理工作中，街道政府要主动转变政府职能，合理下放行政权力，减少行政管制，大力推行政府引导、社会自助式的多民族社区发展模式，各治理主体要积极发挥其人、财、物、智的优势，平行自助式地参与社区治理，所有主体间相互配合、互不隶属，共同服务于多民族社区的协同治理。

政府要积极整合多民族社区的资源，集中财力，做好社区公共服务设施的空间规划与设计；积极发挥公共财政的资源配置作用，建设各类便民利民的社区公共服务设施，加大对社区医疗、养老服务、教育、文体娱乐等基础设施的建设。按照“政府主导、企业参与、市场运作”的原则，在社区的治理建设上应充分培育和挖掘社会组织的服务功能，开展面向广大社区成员的便民服务活动、社会帮扶活动、咨询救助活动，推动多民族社区治理走向社会化；建立政府购买服务的工作机制，通过公开招标、定向委托的形式把社区内一些涉及到技术、管理的非核心工作推向社会，提高了社区服务的质量与效率，满足了多民族成员的利益需求。

同时，我们也可以通过各种途径的宣传教育，提供相关优惠政策，鼓励社会团体、企业、志愿组织、公益机构等社会力量到多民族社区内兴办实体、开展社会服务、投资建设等。我们也要发挥政府的引导作用，在社区内积极建立一些具有民间色彩的社会团体，比如：居民咨询委员会、公民权力维护小组、小区平安促进会等组织，为多民族社区的协同治理工作提供有力支撑；充分利用爱国宗教组织、宗教人士的号召力，发动各族居民积极参与社区自治，培育各族同胞良好的社区自治意识，还要拓展民族成员参与社区治理的空间，形成“全民参与”的良好风尚。

（三）建立各民族嵌入式的社区结构与环境，提高各族民众的国民意识

1.居住格局嵌入，创建多民族混合式社区居住模式。

在新疆多民族地区面对多元复杂的宗教、语言、文化环境，要想实现本地区跨越式发展与长治久安，政府必须精心设计，在制度设计上建立多民族混合而居的社区居住模式。政府在每个新社区按照族群比例合理分配居民，比如，在新开发的楼盘，入住居民中汉族居民不得超过30%，维吾尔族不得超过30%，回族不得超过20%，哈萨克族不得超过20%，这样就从源头上遏制择族聚居现象。还可以通过政府的补偿机制与奖赏制度，创造条件发展混合式居住模式，比如在房地产开发前期按一定的民族比例实行嵌入式居住，给不同民族成员一定的经济补偿，创造优惠条件吸引不同民族成员入住，这样就极大地促进各族居民之间交流沟通，增加了各族居民之间的感情，提高了各族成员的社区归属意识。

2.思想文化嵌入，坚定不移促进社区“四个认同”。

在多民族社区协同治理过程中，各治理主体要以马克思主义民族观、国家观为指导，坚持以现代文化为引领，不断强化各民族的现代意识、公民意识和法治意识，积极对各族居民培育与弘扬社会主义核心价值观，增强各族居民的国家认同感、民族认同感、社区认同感。同时要深入开展社区“热爱伟大祖国、建设美好家园”主题教育活动，大力开展社区“民族团结教育月活动”和“民族团结进步创建”活动，挖掘和宣传社区民族团结模范人物和先进事迹，总结推广民族社区团结工作中的好经验好做法，引导社区各族群众树立正确的祖国观、民族观，相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。

3.生产生活方式嵌入，不遗余力促进社区和谐发展。

实现新疆多民族社区协同治理的关键是民族团结和民族共富，生产生活的嵌入式发展是促进民族团结、保障民族共富的必经之路。生产生活方式嵌入是指在社区生产生活领域内，尤其是在多民族社区管辖范围内的企事业单位，把不同民族成员相互嵌入在不同生产部门，使不同民族的员工在共同的生产活动中加深了解、增进感情，有效化解民族纠纷、消除民族隔阂。多民族社区在坚持因区施策、因人施策的条件下，不断加强对少数民族员工的素质与技能培养，出台相应的优惠政策，扶持一批优秀的民族资源项目到社区中去，吸引不同民族的社区成员前来务工，在推动社区发展、解决社区共性问题中更好地解决民族问题，促进多民族社区经济与社会的和谐发展。

［1］（美）罗伯特·E·帕克，E·W·伯吉斯.社会学导论［M］.北京：北京大学出版社，2001.58.

［2］全球治理委员会.我们的伙伴关系［M］.牛津：牛津大学出版社，1995.23.

［3］张康之,张乾友.民主的没落与公共性的扩散——走向合作治理的社会治理变革逻辑［J］.社会科学研究，2011，（2）.

［4］卫志民.中国城市社区协同治理模式的构建与创新［J］，中国行政管理，2014，（3）：58.

［5］新疆维吾尔自治区统计局.新疆统计年鉴（2010）［M］.北京：中国统计出版社,2011.

［6］（美）亚伯拉罕·马斯洛.动机与人格［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.55.

D638

A

1009-6566（2015）06-0060-06

本文为2012年度国家社科基金项目“新疆社会保障制度与民生建设研究”的阶段性研究成果（课题编号12CMZ026）。

2015-09-01

李爽（1988—），女，山东菏泽人，新疆大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共危机。

雷霆（1970—），女，陕西渭南人，新疆大学政治与公共管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为政

府治理、劳动与社会保障。