我国分类推进事业单位改革的问题

冯会玲

（洛阳师范学院政法与公共管理学院，河南洛阳　471022）

我国分类推进事业单位改革的问题

冯会玲

（洛阳师范学院政法与公共管理学院，河南洛阳471022）

分类推进事业单位改革是目前我国社会改革领域的重大事宜，对其中问题的分析至关重要。本文从我国政治领域发展不尽如人意、分类推进事业单位改革的情境堪忧、分类推进事业单位改革的“瓶颈”、政事分开的可行性及度的把握不力等四个方面对此进行了剖析，以期能为相关问题的解决提供些许思路。

事业单位；分类改革；政事分开

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）显示，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表：2011年至2015年，用五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。今年已经是2015年，到2020年，也只不过5年左右的时间，要想如期完成《指导意见》里所述的事业单位改革预定目标，可以说，要和时间赛跑了。

分类推进事业单位改革过程中，既有事业单位无论在数量上还是在质量上都将会发生巨大变化，而事业单位作为目前我国公共产品的大生产者和提供者，作为与绝大多数民众的直接或间接利益密切相关的组织单位，其任何变化，都会有“牵一发而动全身”之效，因此，分类推进事业单位改革必然要慎之又慎，自然地，分类推进事业单位改革过程中的问题研究必将成为这项改革之理论研究不可或缺的部分，也将成为这项改革实践中尤其引人关注的焦点，再则，我国分类推进事业单位改革是顺应时代发展、顺应民众期盼的重大战略部署，是落实科学发展观、保障和改善民生的客观要求。根据对已有研究的梳理发现，我国分类推进事业单位改革问题很是宏大，较难把握，对这一问题的阐述亦是见仁见智，更何况我国分类推进事业单位改革的实践纷繁复杂，距《指导意见》所述的改革目标截止日期愈来愈近，可谓时间紧，任务重。

一、我国政治领域发展不尽如人意

进入21世纪，尤其是近年来，虽然中国政治在社会变革和发展的大局中找寻到了自身相对适宜的位置，尽管适宜位置之本身与所在位置之现实还存有较大距离，但不可否认的是，已经基本形成了较为完善的政治结构功能体系，然而这并不意味着中国政治发展过程中就没有问题了，相反，随着我国社会各领域的改革全面铺开，中国的政治发展将会面临更为严峻的挑战，尤其是直接或间接涉及我国数千万人口既有利益和潜在利益的分类推进的事业单位改革，将使我国社会深刻变革，利益格局、社会结构发生深刻变化，在给社会带来极大活力的同时，也会使各种矛盾更为集中、复杂，这就要求我们在充分肯定我国政治发展建设成绩的同时，从政治发展的自身逻辑出发，深入思考中国政治发展在体制、机制方面存在的一系列问题，以期能为我国分类推进事业单位改革创造较有利的政治环境。因为，一方面，我国分类推进的事业单位改革大事业必然会对我国既有政治发展生态产生多种多样甚至是连锁的现实影响，另一方面，我国政治领域发展的优劣状态必然也会作用于我国分类推进着的事业单位改革，更甚者说，分类推进事业单位改革本身就是一个轰轰烈烈的准政治事件抑或一场不言自明的准政治运动。与其说该项改革的进程和结果关乎国计，不如说该项改革更是涉及包罗万象的民生领域。所以，政治领域发展的不足方面必将会对顺利推进此改革产生比较明显的不良影响。那么当前我国政治领域的发展方面存在哪些问题呢？我们遵从政治发展的基本逻辑和我国政治发展的现状，从结构功能分析视角和政治生态理论的基本原理出发，简要做以下分析。

（一）我国政治结构、功能相对“迟滞”

我国政权系统依托于从中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）到村镇和社区等一系列组织网络，庞大的地方政府群和中央政府群共同组成了金字塔型、层层隶属的政治结构，是一个高度组织化、动员化的科层制政治制度格局。这种超强政治格局便于在短时间内集中力量办大事，但因其高度的同构性、权力运行的单向性，致使其自然地成为了偏“一边倒”的单一制度格局，缺乏调适性、应变力，具体表现为政治交流回流难、组织权力官僚化等。另外还有，在这层层塔级上，都有相应级次的党的领导，进一步说，在我国，党政不分，政府事务的解决处理绝对是首先要坚持党的领导，看党的“脸色”，“党叫干啥就干啥”，其次才是政府事务处理法治化，在政务管理领域，党的权威在很多时候高过政务威信。虽然党和国家在政治领域进行了一系列结构性调整，一定程度上促进政治资源整合与发展，但效果不明显，然而，当今中国，从社会形态、经济阶层，到利益集团、政治诉求等，都日益呈多元化态势，社会结构的分化和公民社会的生长，皆要求政府管理职能趋向于分工、细化，权力结构调整应进入国家放权和社会赋权的发展过程，但是，在实际上，我国政治依然存在集权与分权、政权和治权等基本冲峙，并且还在持续下去。

（二）政治生态系统非良性循环

生态链接属性告诉我们，意欲保持政治生态体系内外物质和能量的输入、输出处于动态平衡的状态，必须畅通政治结构层次间和政治体系内外的生态回路，转变由上到下为由下到上和由上到下相得益彰的压力传递路径，实现政治体系内外互动和谐的良性循环。然而我国是一个组织严密、国家控制程度极高的科层制政治架构，中央高度集权，这从中华人民共和国主席、中华人民共和国中央军事委员会主席、中共中央军事委员会主席、中国共产党中央委员会总书记等众多职务都集于一人，即可见一斑；政治管理的运行方向与权力的运行方向基本一致，都是自上而下单向度的，并且公民政治参与自主性不足，更多的是被动参与，主动性的参与较少，实际意义不大；政治资源性支持不足，保障公民政治参与行为及效果的法律不够完善，执行起来也是难上加难，或变了味道。另外，国家公共财政对公民政治参与的支持也是必须的，但事实上却是缺乏的，形成民意转送渠道不畅和权力变异。

（三）政治价值观偏离

政治发展的根本问题是人的发展问题，其中，关注“政治人”或者是公民的生存状态和公共价值是政治文明建设的重中之重，然而，一段时间以来，我国的政治价值观在一定程度上出现了较大偏离，偏离了社会基本需求，未能体现以人为本的公共价值，甚至被工具理性化所替换，具体体现在：第一，目标导向上的重效率而轻公平，具体表现之一就是加剧了本就悬殊的贫富分化差距，导致社会弱势群体数量呈不断上升之势，最基本的公共需求数量急剧攀升，但是既有的公共产品数量却没有明显增加，继而引发众多不良群体性事件。第二，管理手段上的重管制而轻治理，具体表现之一即是司法领域的“冤假错案”，甚至是“将错就错”，尽管我国司法领域的改革使得一些冤案最终获得纠正，一些人最终获得了司法意义上的公正对待，拿到了相应的国家赔偿，然而，由此引发的一轮又一轮的对人治、法治的口水战还在不断循环，扼腕叹息之声不绝于耳。第三，行政程序上的重人治而轻法治，具体表现之一即是“谁上台谁主政”，在我国，无论是中央层面，还是地方政府，领导班子的换届堪称年度大事，因为，这关系着在建项目能不能继续进行，惠民工程能不能延续，城市发展方向会不会转变，既得利益会不会流失，等等。我们说，尽管每个人的情感、认知、思维、“三观”等不同，但在法律面前，身负公职的每个人都应有依法治而行的思维，个人情感等应靠后，法规应该畅通无阻。第四，价值取向上的重权力而轻责任，具体表现之一即是“59岁”现象，有一些国家公职人员抱着“权力不用过期作废”的旧观念，不惜以身试法，潦倒的老年生活和狼藉的名声必然会成为其过于看重权力而不顾公共责任需要付出的代价。第五，公民精神缺失，规则文化缺失，具体表现之一即是拿别人做标准，这很明显是不科学的，非常典型的例子就是“闯红灯”现象，在红绿灯口，判断过不过马路的标准是别人有没有过马路，而不是红绿灯的指示，这都将不利于我国政治领域的健康发展。

（四）政治评价机能丧失

评价具有激励、约束、导向等功能，政治评价也不例外，在政治建设进程中，也理应对一系列政治意识、政治实践、政治效果等具有激励、约束、导向的价值。然而，现实却是，政治建设与政治评价出现了较为严重的脱节问题，比如权威政治当局和社会公众的政治评价意识缺乏，对开展评价实践的重要性认识不足，即便在一些地区实施了政治评价，较多地也流于形式，或者较多地简单照抄照搬企业绩效评估的一些常规指标，根本无法解决越来越复杂的社会问题。并且关于政治评价的理论研究和价值基础也比较匮乏，这一方面与一些“站队”、“立场”等问题的政治敏感性有关，另一方面，在现有国情下，站在完全中立的立场上来研究政治评价问题是比较困难的。

若想这项分类推进事业单位改革的大事业进展顺利，圆满达成初设目标，以上政治领域不尽如人意之问题的适度解决将会是必须的。

二、我国分类推进事业单位改革的情境堪忧

自2005年7月北京市海淀区公共服务委员会挂牌成立正式启动政事分开、管办分离改革的试点工作，到2011年年初，我国的事业单位分类改革进行了长达近6年的酝酿、筹备，终于，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》于2011年3月23日印发，2012年4月16日通过新华社向社会公开发布，以及与之相配套的9个文件［1］，预示着我国分类推进事业单位改革已经向纵深发展，进入“深水区”。此前，尽管在多个城市也在尝试着事业单位的改革工作，但较为缓慢，这个“时间表”一出，全国各地从中央到地方分类推进事业单位改革的呼声一浪高过一浪，规模、速度也是相当惊人，实践操作也步入“倒计时”，当然这也说明，此前的分类推进事业单位改革的酝酿工作做的差不多已经基本到位了。

时间已经进入到2015年，事业单位的“分类”改革已经进入到第五个年头，也就是“分类”阶段的最后一个年头，全国各地都在紧锣密鼓地开展现有事业单位的清理规范进而分类的工作，甚至有很多城市在2014年底，已经基本完成了本辖区的事业单位分类工作。根据《指导意见》精神，2015年底，我国的事业单位就仅仅保留从事公益服务的事业单位这一类，另外两类至少从归类名称上来讲，将会不复存在，并在之后，把其做大做强，进一步强化其公益属性，使之回归事业单位的“本我”状态。生产经营类事业单位和从事行政职能类事业单位在分类改革过程中的剥离以及“不再设立”使得以后的事业单位发展将会更加纯粹，求公益的信念更加笃定，亦更符合我国最初始对事业单位设立的初衷和公益心。

然而，理论上讲，如果钉是钉铆是铆，有板有眼地贯彻执行改革政策，时下的大规模事业单位分类改革有让事业单位与行政机构、企业以及其他组织之间的关系处于“你是你，我是我”的状态，但现实却是“你中有我，我中有你”的，这无疑会把事业单位未来的发展引入一定的困局，即标准很明确，但就是不可能达到，又或者在实践过程中自说自话，但却不能自圆其说。究其原因，对于改革的定位上可能出现了问题，即要求“三大类”事业单位归为“一类”，然而，现在的“三大类”事业单位类型是随着事业单位改革社会化和我国行政管理体制改革人员编制和机构限额“两个不突破”的要求出现的，肯定有它出现的原因和必然性，如果三类归一类，也就意味着，我们行政管理体制改革的某些做法是简单粗暴不科学的，我们事业单位社会化改革的某些做法是需要调整甚至纠正的。所以，要想让分类推进事业单位改革能够卓有成效，顺利实现预期目标，必须把此次改革置于我国社会主义市场经济体制改革、行政管理体制改革、国企改革等社会改革大系统当中，让彼此良性互动，而不是各自为营，唯如此，各方才能相安存续。

三、我国分类推进事业单位改革的“瓶颈”

我国《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）从1998年颁布实施到2004年修订，其中，事业单位的定义未有变化，该《条例》的全称亦未变。然而，该《条例》从颁布实施到现今已进入第17个年头了，在这近17年当中，我国事业单位的发展出现了不小的甚至可以说天翻地覆的变化。随着我国行政管理体制改革的推进，事业单位的职能、作用和社会功能势必会发生巨大的变化，并且伴随着分类推进事业单位改革的深度拓展，此时的“事业单位”已经远非当初的“事业单位”了，但是事业单位运行所依之法却基本上没有什么太大变化，这肯定无法适应我国分类推进事业单位改革的工作，恐为此项改革带来某种误导，并且也会成为此次改革的“瓶颈”。我国的事业单位运行轨道当然应该是“有法可依”，现在在这个领域，却出现了较大范围的“盲区”，造成众多无法可依的情境。

第一，《条例》名称与内容不协调［2］。其一，《事业单位登记管理暂行条例》，从名称上来看，有诸多歧义，一是有只限于对事业单位的登记工作进行管理之嫌；二则有事业单位的登记和事业单位的管理两重意义，并且后者还有涵盖前者的嫌疑；三则有过分强调事业单位的登记活动之嫌，就好像对事业单位的管理基本上就是对事业单位登记活动的管理一样，该《条例》就是谈事业单位的登记工作。其二，“暂行”二字已不合时宜。原先之所以将条例定位为“暂行条例”，是因为当时的现实条件，可能相关机关认为还不太成熟，经过实践待成熟时再重新修订以便使其完善的考虑是可以理解的，但是经过这么多年的发展，目前，随着我国分类推进事业单位改革向纵深发展，国家已经有了较为明确的事业单位的改革目标和发展定位，尽管现在还无法确认该改革目标和发展定位是否妥当，但可以肯定的是，客观环境、条件及其自身都发生了很大变化，为进行规范的分类推进事业单位改革及其配套改革，该《条例》的名称应该更加规范。

第二，《条例》内容难以与分类推进事业单位改革的方向和要求相适应。《指导意见》中提出，“到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务水平公正的中国特色公益服务体系”的目标。但是，在对事业单位进行登记管理领域，作为我国的最高法规范，《条例》及其实施细则只在事业单位的登记范围、登记管辖、登记事项和登记程序等方面做了原则性规定，事关公益事业发展和事业单位改革需要把握的内容都没能涉及，并且对于事业单位的管理也欠缺操作性，缺乏对于公益服务社会化的规范适应力。因此，在分类推进事业单位改革的进程中，当下最要紧的工作，是将《条例》的内容进行结构性调整，确立事业单位的准入条件，对其管理体制改革的方向、公益服务的标准与绩效评估定规立范，以期达到兼顾事业单位改革所应具备的前瞻性、系统性、实用性、适用性的效果。

另外，在《条例》中，事业单位的举办者被限定为“国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”，并且“事业单位”这个称谓，相较于“事业组织”来说，也带有明显的计划经济色彩，极大地禁锢了事业单位更快更好发展的空间，尤其是在中央已经出台了一系列加强社会组织管理和分类推进事业单位改革的重要文件背景下，有必要重新审视《条例》的内容。依据《条例》规定，事业单位登记管理机关目前所能做的事情就是给事业单位法人进行身份登记，在对事业单位的管理环节上，《条例》只有为数不多的一些规定，因此，对于事业单位的监管上属于《条例》的法规短板。现有的规定也都仅限于对事业单位的登记手续方面，而对于事业单位是否能履行公益服务的职能，《条例》基本没有确立监管职权以及监管措施。再则，政府对于事业单位提供的公益服务行为无法监管，直接影响到《条例》本身实施的权威性。在中央所确立的分类推进事业单位改革目标中，专门提到“公益性事业单位”的改革，实际上从《条例》对事业单位的定义即可知悉，事业单位的功能价值是从属于社会公益服务的，要实现中央提出的事业单位改革的“功能明确、治理完善、运行高效、监管有力”目标，需要将目前狭窄的事业单位登记管理拓展至社会公益服务的资格准入、社会公益服务秩序的维护和接受公益服务相对人的权益保护职能等方面上来。

四、政事分开的可行性及度的把握不力

分类推进事业单位改革要“按照政事分开、事企分开和管办分离的要求”进行，并且在推进从事公益服务事业单位管理体制改革中，也提到了要“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系”。在理顺各方关系中，只有把承担行政职能类、从事生产经营类和从事公益服务类事业单位分开，才能够做到“政事分开、事企分开”，唯如此，才能为分类推进事业单位改革奠定坚实的基础、但问题是如何做到“分开”呢？什么程度才算是政事分开了呢？《指导意见》里面除了“根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位”外，对另外两类事业单位的认定标准和范围都未涉及，事实上，前者即便做了指导，但这也是非常模糊的，也会给具有不同理解力的各地相关具体贯彻执行者带来困扰和隐忧。因为“按照是否主要履行……等职能”，其中的“主要”是代表50%以上还是80%以上呢？这个“度”是很难把握的，这个也会和执行者个人或团队的认识和见识有关，但这其中的主观性和随意性就比较大了，这就为以后各地的事业单位分类工作埋下隐患，也为各地事业单位分类的千差万别埋下了伏笔，提供了机会，而这又会带来新一轮的甚至是更多的烦扰和后遗症。

再者，依据中国国情和以往的经验、实践，还有既有的体制机制，以及对于有限未来的展望，分类推进事业单位改革过程中的“政事分开、事企分开、管办分离”从理论上来说是很难的，从实践上来说的话就更是难上加难了。一则，我国行政管理体制改革的诸多举措都在密切政事关系；二则因为按照既有的《条例》中对事业单位的界定，事业单位的举办者是国家机关或者利用国有资产举办事业单位的其他组织，就前者而言，国家机关举办的事业单位，国家机关和事业单位的关系是相当亲密的，换句话来说，就是政事关系是很亲近的；就后者而言，利用国有资产举办事业单位的其他组织，这类“其他组织”本身的运营资产基本上都是国家资产，它们举办的事业单位的运营资产基本上也都是国有资产，那么事业单位和与国家资产相应的其他组织也会有较为密切的关系。所以，从现有实际来看，政事分开是不可能的，除非我国相关法律对事业单位进行重新界定，也就是规范事业单位管理的相关法律必须要完善，当然与之相关的领域也要对应跟进才好。

结语

综上，主要从政治领域不尽如人意之发展状况、分类推进事业单位改革的情境堪忧之处、分类推进事业单位改革的“瓶颈”、政事分开的可行性及度的把握不力等四方面对当前我国分类推进事业单位改革中所存在的主要问题进行了剖析。总之，分类推进事业单位改革是一项系统工程，只有把包括以上问题在内的诸多问题条分缕析，梳理通顺，分析透彻，前后连贯，稳扎稳打，才能让此项大事业大工程顺利推进。

［1］改革杂志社专题研究部.中国事业单位分类改革轨迹及走向判断［J］.改革，2012，（4）：5.

［2］廖原.事业单位改革的法治维度分析［J］.桂海论丛，2015，（1）：109.

［3］金志峰.对政事关系改革的思考与建议［J］.人民论坛，2014，（2）：61.

Problem Analysis of Classification Reform of Public Institutions to Remote in China

FENG Hui-ling

（College of Politics Law and Public Administration，Luoyang Normal University，Luoyang 471022，China）

Classification reform of public institutions is a major reform in the field of social issues in our country，which is essential for problem analysis.In this paper，from the development of the political sphere is not satisfactory，classification reform of public institutions to promote the situation is bleak,the bottleneck of classification reform of public institutions，the feasibility and degree of ineffective in separating institutions from government four aspects are analyzed，in order to provide some ideas for solving related problems.

institutions；reform of institutions；classification reform；separating institutions from government

D616

A

1009-6566（2015）06-0039-05

本文为河南省社科联、经团联2014年度调研课题“事业单位分类改革问题与对策研究”（SKL-2014-461）的阶段成果。

2015-07-03

冯会玲（1980—），女，河南漯河人，洛阳师范学院政法与公共管理学院讲师，研究方向为公共事业管理理论与实践。