强制医疗程序的法律监督问题及对策

李璐（天津市南开区人民检察院公诉科，天津300102）



强制医疗程序的法律监督问题及对策

李璐
（天津市南开区人民检察院公诉科，天津300102）

摘要：《宪法》《人民检察院组织法》规定了检察机关对诉讼活动实行法律监督，强制医疗属于诉讼活动，故检察机关对其具有法律监督的职责。新修正的《刑事诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》都较为系统地规定了强制医疗程序中的细节性问题。但强制医疗程序仍存在证据标准不明确、程序设置不完善、审判形式化、执行监督形式模糊等问题，为检察机关的法律监督增加了困难。用比较研究、个案研究的方法，以强制医疗的启动、审查、决定和执行四个阶段为时间轴，对检察机关遭遇的法律监督问题依次进行了分析并试图找出符合中国国情的解决途径。

关键词：强制医疗；检察机关；法律监督

2009年初,国家疾病防控中心精神卫生中心公布的数据显示,我国各类精神疾病患者已经超过了1亿人,重性精神病患者已经超过1600万人[1]，根据公安部不完全统计，重性精神病患者中有30%至40%会产生暴力倾向。精神病人每年引发的刑事案件达万起以上，只有约20%的病人能得到及时治疗[2]。在精神病人数量多、社会危险系数高、救治率低的严峻形势下，最终催生出我国的强制医疗程序的出现。但自2013年1月新修改的《刑事诉讼法》出台以来，由于立法不完善、配套制度尚未建立等原因司法实践中仍然出现了很多问题，如由于缺乏必要的审查和监督而使得正常人“被精神病”，暴力伤人的精神病患者由于相关机构拒绝收治而再次行凶，鉴定机制不健全、司法鉴定行业缺乏有效监管而引起被害人家属严重不满，被申请人长时间无人问津而导致长期拘禁、无期限强制等等，严重影响了强制医疗程序保障人权和保护社会公共安全功能的发挥。这些乱象的出现无疑与检察机关监督缺位、监督不及时有着密切的联系。鉴于检察机关的法律监督的地位，笔者认为探索如何在强制医疗程序的各个阶段，检察机关如何充分履行其监督职责将成为强制医疗程序未来发展的关键。

一、检察机关在强制医疗程序法律监督中遭遇的困境

（一）强制医疗启动阶段的问题

1.强制医疗启动阶段未明确规定告知程序。在普通刑事案件中，从采取强制措施开始，法律就规定将犯罪嫌疑人的现实状况及相关权利义务告知其家属，从而起到保障犯罪嫌疑人合法权利的目的。而在强制医疗程序中，涉案精神病人很可能缺乏基础的认知能力和行为能力，无法充分表达诉求，寻求法律帮助，而此时司法机关及时告知涉案精神病人的法定代理人或其他家属相关权利义务就显得更加重要。现行的刑事诉讼法及相关司法解释均未明确规定，在公安机关受理案件阶段、在检察机关受理公安机关移送强制医疗案件阶段，公安机关或检察机关是否要告知情况，向谁告知情况，告知哪些信息、在多长期限内告知情况等内容。这些规定的缺失直接导致了涉案精神病家属或单位、组织无法及时向检察机关反馈公安机关不当扩大适用对象、错误采取约束措施等情况。也

2.强制医疗审前留置程序规定过于原则。我国新修订的《刑事诉讼法》对于强制医疗的审前留置程序有着明确的规定。即对于实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。但对于此种临时的保护性约束措施，法律却缺乏更为具体的表述，如临时的保护性约束措施的法律定位、启动条件、启动程序、实施期限等，尤其缺乏对实施期限的规定。在此，可以对照美、德的法律规定，法院在作出收容决定前，如果是为了方便调查，则其有权利将被告人临时收容于精神病院，同时可以委托鉴定人给以诊断检查。而对于期限，法律则规定法院可命令不超过60日的期间或者认为对于侦查具有必要性的更长期间。而在德国，此种观察收容期间不得逾6个星期，必要时可延长至3个月[3]。而我国相关法律并未对临时的保护性约束措施的期限给予限定，使得极易导致长期拘禁、变相拘禁的现象出现。而检察机关又会因为无明确法律依据来证明公安机关违法，而使得监督职能流于形式。

3.强制医疗启动阶段法律监督手段的约束性弱。依据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第545条至第551条的规定，检察机关对公安机关的法律监督手段主要包括以下三个手段：（1）要求公安机关说明理由；（2）向公安机关提出纠正违法意见；（3）向公安机关提出检察建议。对于公安机关应当启动强制医疗程序而拒不启动的，检察机关依据法律规定可以要求公安机关书面说明理由，并且在认为理由不成立时通知公安机关启动。而要求公安机关说明不启动理由的手段，却缺乏司法强制性，约束效果弱。对于公安机关应当采取临时保护性的约束措施而未采取的，检察机关还可提出检察建议监督其采取，但对于检察建议，公安机关可回复也可不回复，可采纳也可不采纳，从本质上说，并无法律强制效力。在诸多法律监督中相对严厉的手段应当是发出书面纠正违法通知了。但现阶段，除了公安机关本身的业务考核对纠正违法有扣分外，法律并未对公安机关拒不纠正的法律后果进行规定。也就是倘若公安机关不接受监督，检察机关的法律监督只是无能为力。

（二）强制医疗审查阶段的问题

1.对强制医疗适用对象缺乏统一标准。国外对于适用强制医疗的精神病人有着明确的界定，如德国明确了四种精神障碍情形的精神病人为强制医疗的对象，美国法律则认为适用刑事强制医疗的精神病人应当是辨认能力严重障碍或丧失，使他不能理解其行为违反法律或不符合法律的要求或者不能控制自己的[4]。而在我国，强制医疗措施的适用对象仅适用于精神病人，然而相关的立法也并没有明确“精神病人”的内涵。在我国的司法实践中，判定是否适用强制医疗程序的标准为被申请人有无刑事责任能力，而未针对精神病的状况直接进行规定。这一情况导致司法机关在审查或者作出决定时只能很大程度依赖司法精神病鉴定意见。而现阶段，我国司法精神病鉴定意见诊断疾病的依据缺乏一致性，在如何评估精神病人的辨认能力、控制能力等方面也缺乏统一标准，另外,不同的鉴定人也可能对同一标准有不同的认识[5]，在此种情况下司法精神病鉴定意见的准确性和权威性就受到了挑战。一旦需要重新或重复鉴定，就容易出现鉴定意见互相冲突的结果，从而导致检察机关在审查实质证据时无所适从，也使得法律监督形同虚设。而同时，“因为强制医疗诉讼的核心问题就是确认行为人实施暴力时和行为后的精神状态，也就是行为人是否有精神病，是否具备刑事责任能力，这对于决定是否对其采取强制医疗具有重要的意义。所以鉴定意见应当当庭核实，从而确认其真伪”[6]。为了达到应有的公正效果，鉴定人出庭，接受询问、经过相互质证对问题作出说明和解释，就具有必要性了。而我国的精神病强制医疗措施并未规定鉴定人须出庭质证，在司法实践中鉴定人出庭的情况更是少之又少，从某种程度上减小了检察机关对鉴定意见进行再次评估的机会。

2.强制医疗中的证明标准不明确。我国《刑事诉讼法》第284条规定了强制医疗程序的三个适用条件，司法解释进一步明确为：“实施暴力行为，危害社会安全或者严重危害公民人身安全，社会危害性已经达到犯罪程度”，“经法定程序鉴定依法不负刑事责任”，“有继续危害社会可能”①。但在具体司法实践中，对于如何根据证据判断案件是否符合以上三个适用条件仍有不明确的地方。如“暴力行为”和“行为能力”应当采用何种证明标准，“继续危害社会可能”此条件如何根据证据进行审查判定等。由于缺乏具体明确的标准，导致司法实践中检法两家认识不同，从而常常出现检察机关提出的强制医疗申请得不到法院的支持的情况。在强制医疗的案件中，人身伤害类案件居多，而此类伤害案件往往是以暴力行为的结果严重程度作为审查标准的。如故意伤害案件要求被害人伤情应当达到轻伤以上程度。但这样的审查标准有时会显得不甚合理，无法达到立法者消泯社会危险的立法目的。如一名有暴力倾向的精神病人使用“刀具，斧头等杀伤力巨大的工具实施严重暴力行为，被害人只是侥幸避免伤亡”[7]在此种情况下，按照现行标准就无法启动强制医疗程序，但就强制医疗的设立目的来说，则应当启动强制医疗程序，因为这位精神病人明显具有较高的社会危害可能性。若草率地仅以其是否达到犯罪为标准，则无法达到强制医疗的根本目的，会漏掉一大部分具有安全隐患的精神病人。可以参考德国的经验，采取综合性的方法对精神病人“是否有继续危害社会可能”进行科学评估。再如美国弗吉尼亚州则规定，将精神病人送到合适的地点接受社区服务委员会或者委派者评估，对符合条件的精神病人发布临时收容命令。之后，法官将要求精神病医生对精神病人进行诊查，并命令其居住的社区服务委员会做出报告，在获取必要证据、会见精神病人后，法官才可以作出正式收容的决定。

（三）强制医疗决定阶段的问题

与普通刑事案件相似的庭审程序可能造成法律监督流于形式。根据我国法律及相关司法解释的规定，对强制医疗程序的庭审程序按照一审普通程序进行设置，对于法律没有规定的，可以参照公诉案件的第一审普通程序和第二审程序进行。通过规定可知，强制医疗程序与我国普通刑事案件的庭审程序是相似的。相似的程序将带来相似的问题，如司法实践中，普通刑事案件庭审中出现的审判行政化问题、诉讼的流水线式结构、书证中心主义也将再次暴露在强制医疗程序中，使得庭审程序流于形式。这样的走过场使得法律监督无从谈起，根本起不到应有的纠错作用。另外，被申请人对于启动强制医疗程序一般是持赞成态度的，因为由此可以逃避法律的制裁，而强制医疗程序的启动往往是由公、检、法主动提出的，他们一般不会自己否定自己的主张，故在此采用对抗式的普通刑事案件庭审程序并无实际意义，而检察机关的法律监督也将流于形式。在此阶段一些发达国家的经验值得借鉴，如美国多数司法区规定，如果精神病人被判无罪以后，其将被暂时收容一段时间后举行听证会，以决定是否进行民事委托。而德国刑事诉讼法则规定，在宣告裁定或者刑罚前，一般至少要有辩护人听证。听证制度的出现在一定程度上改变了公权力独大的格局，有社会因素添加进来可以进一步地保障司法公正，保障人权[8]。

（四）强制医疗执行监督的问题

1.强制医疗机构主体的不明确。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》规定，公安机关是强制医疗机构的执行主体。在实践中，公安机关一般将被申请人送至具有管理和治疗双重职能的安康医院，然而目前全国总共仅仅有24所安康医院，每个省平均都不到一所[9]。而在我国有明确暴力行为的重性精神病人已超过1600万，在此条件下，仅仅靠安康医院来收治被申请人满足不了实际的需求。而在司法实践中，当安康医院的数量无法满足要求的时候，一些地方的专业性精神病院或者综合医院的精神病专科已经开始在强制医疗方面发挥着作用。但是对于这部分机构在强制医疗中的地位和义务法律并未涉及，也就是说法律并未对强制医疗机构的主体给以明晰。由此引发了一些问题，如由于这些法律未予正名的专业型精神病院或精神病专科在体制上分属卫生、民政部门或私营企业，而检察机关并无对这些机构的法律监督权，更无对这些机构的约束措施，造成有的精神病院以只具备治疗条件、不具备监管条件为由拒收，有的精神病院则是通过入院治疗、协商收治的方式接收，具有较大的随意性。而由于立法的滞后性，使得检察机关缺少有力的法律依据来对产生的问题进行监督和指导，使得法律监督遭遇“名不正，言不顺”的尴尬局面。

2.强制医疗执行监督形式不明确。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》明确规定了由监所检察部门对强制医疗执行活动进行监督，并规定了检察机关可以对交付执行机关未及时交付执行、对被决定强制医疗的人应当收治而拒绝收治的、对殴打、体罚、虐待或者变相体罚、虐待被强制医疗的人、对没有依照规定定期对被强制医疗的人进行诊断评估等情况提出纠正意见。但法律并未对监督的流程，定期追踪评估的程序和期限，相关过错机构的法律责任进行规定。而对于多种社会性质的精神病院或是综合医院的精神病专科，也未明确是采取派出检察室、驻所检察官亦或是巡回检察哪一种进行监督，更未说明检察机关应当以什么样的身份进行监督管理，这就造成了检察机关实践起来“师出无名”，协调起来困难重重的局面。对于有社会危险隐患的精神病患者，有些被放入医院弃之不顾，无限期地被剥夺人身自由，还有一些再次被送回家中，家属往往不愿照料或管束，放任自流，从而使精神病患者继续对社会的安全与秩序产生威胁。在这样的情况下，检察机关的监所部门由于缺乏必要的配套机制，也很难追踪监督到这些被申请人的情况，从而丧失了法律监督的机会。

二、加强检察机关对强制医疗进行法律监督的措施

（一）强制医疗启动阶段

1.启动强制医疗时应当充分履行告知义务，拓展检察机关监督渠道。在司法机关拟对被申请人启动强制医疗程序时，应当要求司法机关参照普通刑事案件告知文书的范式、程序对相关当事人予以告知。由于公安机关可以对被申请人采取临时的保护性约束措施，而此种措施直接限制了被申请人的人身自由，笔者认为可以借鉴刑事诉讼法中关于监视居住、拘留的告知要求，在对被申请人采取临时的保护性约束措施后，除无法通知的以外，公安机关应当在24小时以内，将采取临时的保护性约束的原因、地点及权利义务告知被申请人的家属。家属认为程序启动不当或有违法情况时可以向司法机关提出复议复核的申请。只有这样，才能在启动环节为被申请人及其家属提供了权利救济的机会，也为检察机关发现公安机关违法违规约束他人的行为提供了途径。

2.细化规定，强化检察机关对强制医疗审前留置程序的监督。临时的保护性约束措施是为了抑制被申请人病情恶化从而发生继续危害社会的行为，而提前将被申请人送入医疗机构住院治疗的措施，其实质就是一种限制甚至剥夺被申请人人身自由的管理方式，对被申请人来说具有重要的意义。《中华人民共和国人民警察法》规定了对于被申请人需要送往指定单位、场所加以监护的，应当及时通知监护人。除此以外，其他法律法规几乎没有关于此种约束措施的细节性规定。笔者认为，应从立法上明确此种约束措施的法律性质，若将其定位为行政管控措施，就应当修订完善相关的行政法规规范具体的程序和期限。若将其定位为特别强制措施，就应当在基本法律、法规、司法解释中细化其审批和决定程序、最长期限、检察机关履行监督职责的方式、保护性约束措施采取不当或侵害被申请人的合法权益应当承担的法律责任等。尤其对于精神病人临时性约束措施的期限应当给以明确规定，在此可以借鉴西方国家的最高期限的规定，针对不同类型的精神病人，确定一个最高的医疗期限。

3.强化法律监督手段，增加司法约束力。首先，应当从立法层面赋予纠正违法意见、检察建议司法强制力，如公安机关或法院未及时做出反馈，或者获知后明示不予作为时，应当要求相关人员承担相应的不利责任。司法机关内部也应当将此项列入责任追究机制的内容，一旦出现问题，一定要问责到人，追究到底；其次，检察机关应当与其他部门一起共同出台法律规范，明确公安机关、法院或者强制医疗机构违法时，被监督者应当按照什么程序，在什么时间内反馈信息，从而达到互相配合，互相监督的目的；再次，应当丰富法律监督手段，如要求其他司法机关或鉴定机构作出相关决定时，必须将情况及时通知检察机关，赋予检察机关调查取证权使之可以介入启动、决定、执行程序从而将检察机关的事后监督转换为事前预防。

（二）强制医疗审查阶段

1.明确强制医疗适用对象适用标准。精神病鉴定意见诊断疾病的依据不统一，鉴定的过程具有复杂性、综合性，而其本身在认定强制医疗的证据中却又占据重要的位置。在实践中同案但鉴定意见结论不同的情况时有发生，为检察机关办理案件、法律监督都带来了极大的困难，也造成被害人家属多次缠访闹访，严重影响司法机关的权威和形象。为避免此种现象的出现，笔者认为：（1）法律规范应当统一进行精神病鉴定的机构，如省市级权威的精神病鉴定机构，这些机构应当具有较高的执业资质，而对于获取资质也应有严格规范的考查、审核程序；（2）为确保诊断的准确性，应当由两名以上具备资质的精神科医生依据法定标准对患者进行检查和评估，然后由法院审理，考量违法行为事实与社会危害的可能性，最终作出决定；（3）应当统一精神病鉴定意见诊断的依据，从而减少重复鉴定后出现冲突的可能。

2.规定强制医疗中的证明标准。首先，立法应当明确审查暴力性要件和“是否有继续危害社会可能”的证明标准。对于“暴力行为”和“责任能力”，由于其为已经发生的事实，具有证据证明的可能性，所以应当保持和普通刑事追诉程序相同的标准，也就是适用“排除合理怀疑”的证明标准。而对于“继续危害社会可能性”的证明标准，则由于尚未发生的事实很难绝对排除合理怀疑，故应借鉴美国、德国的经验，适当放宽证明标准。同时在审查案件时，应当综合暴力行为的目的、手段、结果、平时生活表现、案后表现来评判。如考虑以下因素：（1）被告人一定时期内的精神状况；（2）实施犯罪的严重程度；（3）案发前实施暴力行为的次数；（4）当前的身体、精神状况；（5）是否具备良好的监护条件等。其次，可以借鉴美国、俄罗斯的做法，将被申请人扩大到“严格的法律标准下对自身行为失去控制力和辨别力的精神病人”[10]。对于“有证明暴力行为在向严重性发展或者经鉴定有攻击性人格，又或者长时间持续缺乏对自己病情和不法行为辨别控制能力的涉案病人”[11]，可以认定具备继续危害社会的可能性，提出强制医疗的申请。

（三）强制医疗决定阶段

为了避免决定阶段审查形式化、法官独断判案的问题，可以建立于减刑假释类似的听证制度，这是有益的尝试，虽然减刑假释的听证程序中法院仍然较为依赖于监狱等部门提供的材料，很少能有超出材料范围进行审查的情况，但是其在一定程度上打破了公权力占垄断地位的局面，为其他社会因素评估案件提供了可能。同时，笔者也认为法庭进行审查时，应当注重证据的举证质证环节。一来可以指定对于被申请人有一定了解的证人出庭作证，如邻居街坊等，其对被申请人的日常行为、社会表现可以提供较为全面的信息，并接收司法机关及当事人的询问。二来可以要求配备具有精神病鉴定能力的人到场，对于医疗鉴定意见及相关问题提供有价值的参考，避免审判员“一言堂”情况的发生。三来，鉴于司法鉴定意见的重要性，有必要邀请鉴定人到场，一方面可以接受多方询问，另一方面，可以增强鉴定人员本身的责任意识，督促其更加认真谨慎地作出鉴定意见。

（四）强制医疗执行阶段

1.明确强制医疗执行主体及其义务。现阶段，各地方应当根据本省市的实际情况，建立法律规范明确强制医疗执行主体及其义务。对于有安康医院的地区，应当明确安康医院的主体地位，检察机关可以采取在安康医院派驻检察室、巡回检察的方式进行监督，各地方的规范性法律文件尤其应当详细规定监督的具体途径，步骤，过错单位的不利责任等等，使得法律监督更具可操作性。另一方面，针对有些地方没有安康医院或者安康医院数量不足的问题，建议法律可以将安康医院和部分符合条件的精神病医院作为刑事强制医疗机构，公安机关可以依据被申请人的病情和社会危害程度，分别决定将其送入安康医院而或精神病医院进行治疗和看护。并尝试与相关精神病医院建立联席机制，签署这些医院对被申请人的管理协议，明晰其义务和责任。

2.丰富执行监督手段，完善强制医疗常态性检察机制。一来应当明确定期评估的期限，制定巡视检查、医疗事故检查的工作规范，定期制作《强制医疗执行情况表》，形成系统的评估报告，使其内容涵盖医疗手段、诊断结果、治疗情况、病人恢复情况等内容，对被强制医疗人员的状况进行跟踪式监督。二来，可以建立检察官与被申请人或其家属的谈话机制，并定期报送谈话的书面记录，主要内容应当包括是否以治疗为目的使用药物、实施手术；是否采取不当方式惩罚被强制医疗者的情况、是否强迫劳动等内容，并要求被谈话人在记录上签字。一旦发现违法问题，可以向公安机关或其他相关部门发出纠正违法意见或检察建

议督促改正。

三、结语

在考虑对被申请人启动强制医疗程序时，既应当考虑社会公共利益，又要维护精神病人的基本人权，更应当适当考虑精神疾病的特性。这无疑对司法机关的执法能力提出了更高的要求。在我国精神病人强制医疗措施在法律规定、操作程序仍与国际水平存在不小差距的条件下，作为法律监督部门的检察机关只有不断明确强制医疗的证据标准，把握好证据审查重点，拓展监督工作的途径，深化法律监督的效果，才能将刑事诉讼法设立强制医疗程序的制度价值发挥到最大化，才能达到社会防卫和人权保障最佳的价值平衡。

注释：

①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》理解与使用[M].北京：中国法制出版社，2013.443.

参考文献：

[1]王梦婕,曹壮壮.精神病杀人一定不负法律责任吗[N].中国青年报,2013-7-30（3）.

[2]柴静.精神病人暴力事件调查载[EB/OL].新闻调查, http://news.sohu.com.

[3] [8]朱成亮.比较视域下精神病人强制医疗制度完善之探讨[D].江苏:苏州大学法学系.

[4]李娜玲.刑事强制医疗程序适用对象之研究[J].法学杂志,2012，（10）.

[5]刘小林,刘杰.司法精神病鉴定中不同结论的原因及对策研究[J].中华精神科杂志,2005，（1）.

[6]胡庆席.刑事诉讼热点问题探究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2001.85.

[7]江必新.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》理解与使用[M].北京:中国法制出版社,2013.443.

[9]张向宁.强制隔离戒毒所、安康医院、戒毒康复场所的现状及未来[N].人民公安报,2010-3-18（3）.

[10]王剑虹，陈嘉亮.论我国精神病人刑事强制医疗制度的完善[J].中共四川省委省级机关党校学报,2013 （5）.

（责任编辑：张颖）

·金融法制·Problems and Countermeasures of Legal Supervision over Compulsory Medical TreatmentLI Lu

（Tianjin People's Procuratorate of Nankai District, Tianjin 300102, China）

Abstract:That procuratorial organs fulfill duties of the legal supervision over litigation activities is stipulated in Constitution and Organic Lawofthe People's Procuratorate. Because compulsorymedical treatment belongs to the litigation activities, the procuratorial organ has the legal supervision over it consequently. Although the newly amended Criminal Procedure Law, The people's Procuratorate Rules of Criminal Procedure and Interpretation of the Supreme People's Court on the application of People's Republic of China Criminal Procedure Law systematically provide many details of compulsory medical procedures, there are still many problems in the compulsorymedical procedure includingevidence standard beingunclear, procedure beingimperfect, trial formalization and the form of the executive supervision being vague, which increase the difficulties of the legal supervision of procuratorial organs. By using the comparative study method, case study, with the four-stage time axis of start-up, examination, decision and implementation of the compulsory medical treatment, the author analyzes and tries to find a solution to solve the legal supervision problems encountered by the procuratorial organ accordingto China's conditions.

Key words:compulsorymedical treatment; procuratorial organ; legal supervision

作者简介：李璐,女,天津市南开区人民检察院公诉科助理检察员，主要从事刑法学和刑事诉讼法学研究。book=77,ebook=79就是减少了检察机关发现公安机关在启动阶段违法违规行为的途径，降低了其事前有效监督的可能性。若明确告知程序，则被申请人的家属一方面可以知悉情况，减少不必要的担心，另一方面，可以代替被申请人充分行使申诉权利，在被申请人的合法权利受到侵害时充分地表达诉求，大大减少了正常人“被精神病”的概率。

收稿日期：2015-03-15

文章编号：1674-828X（2015）02-0076-06

文献标识码：A

中图分类号：D925.2