从法人治理结构的视角谈公共图书馆社会支持*

张 铁

（黑龙江省图书馆，黑龙江 哈尔滨 150090）

1 引言

国内学者针对公共图书馆社会支持研究的视角可以大致归纳为图书馆公共关系、图书馆社会捐赠、图书馆基金会、图书馆之友、公共图书馆志愿者、社会力量参助公共图书馆建设等几个方面。2007年以来，无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、温州市图书馆等公共图书馆开始建立法人治理结构，组建理事会的实践探索，本文在此基础上，尝试从公共图书馆法人治理结构的视角对公共图书馆社会支持展开探讨，为我国鼓励和引导公共图书馆获取社会支持提供思路和启示。

“法人治理结构的核心要素，一是决策层建立理事会制度，二是管理层实行行政首长负责制，三是管理和运行实现‘章程化’。”[1]公共图书馆社会支持应该包括，政府财政投入支持、国家政策支持、社会投入支持、社会舆论支持、社区支持等。

公共图书馆是一种严重依赖于外部环境的社会组织，它运行所需要的资金、资源等要素均有赖于社会的提供。笔者以为，我国公共图书馆的社会支持缺乏或不足的原因之一是公共图书馆没有建立健全法人治理结构。国外发达国家公共图书馆的社会支持充分、全面，除了其图书馆法律体系比较完备，经费比较充裕的因素之外，更重要的是国外发达国家大都具有良好的公共图书馆治理制度，普遍实行理事会制。

2 公共图书馆法人治理结构对图书馆社会支持的作用

公共图书馆通过建立和完善决策层、执行层、监督层相分离的法人治理结构，实行理事会制度，是公共图书馆体现民主、公开、法治、高效、责任等民主决策的特点，实现自律行事、自我发展、自主管理的现代法人治理模式，通过社会贤达、热心公益人士参与图书馆管理，扩大社会影响力，可以更多地借助非政府组织、民间组织等社会组织的力量，寻求更大的公共图书馆社会支持。

2.1 有利于完善公共图书馆的社会支持制度

党的十八届三中全会决定：明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理[2]。公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制，可以为我国的公共图书馆立法提供鲜活的实践经验和法理基础，进一步丰富“图书馆法”的内容，在法律条文中体现图书馆社会支持，使图书馆社会支持有法可依。美国、英国、日本、俄罗斯等国都颁布国家法律进行图书馆支持。如1994年颁布的 《俄罗斯图书馆事业联邦法》通过立法鼓励设立图书馆发展基金会；美国将图书馆募捐或筹资提到相当重视的高度，要求图书馆设置专门部门组织募捐；美国图书馆协会设置的图书馆奖项覆盖面大，多数经费是来自企业赞助和社会机构捐赠，社会机构、商业公司、个人还设立专门的图书馆奖项，用以支持图书馆事业发展[3]。社会捐赠已经成为美国各类型图书馆持续而又稳定的社会支持力量。

2.2 有利于营造公共图书馆的社会支持环境

公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制，公民可以通过自身或社会组织合法地参与公共图书馆政策的制定、执行和监督，使自己在公共图书馆的利益诉求和愿望表达在政府行政决策以及公共图书馆管理中得以体现，从而实现公民的民主权利，提高公民参与、支持图书馆建设热情，增强公民参与图书馆建设的意识，使非政府组织、市场组织和公民个人在内的各类社会主体能够意识到公共图书馆对于社会发展的重要作用，从而积极主动进行捐赠，为公共图书馆社会支持营造良好的公民参与环境。

公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制，社会各界可以通过图书馆理事会定期发布的年度报告、绩效评估等，了解其一年来的目标完成情况、文献资源拥有量、资金使用效率、服务质量、服务效益、长远规划和政策等内容。其中，年度报告也是吸引政府、社会组织及社会公众支持的重要依据，有利于图书馆工作走向公开、透明、优质、高效，也利于增强全社会的公益爱心，为公共图书馆社会支持营造良好的社会监管机制。

2.3 有利于调节和引导公共图书馆社会支持资源

20世纪90年代初，国家有关部门出台了企业向图书馆捐赠可以抵顶企业所得税的政策。由于当时我国的企业所得税率太高，企业都在千方百计地避税，账面上没有体现企业实际所得，因此很少会向图书馆捐赠。国内外公共图书馆的发展都面临着经费紧缺问题，而公共图书馆理事会制能较好地解决这一问题。理事会具有从环境中吸纳资源的能力，能够提高图书馆的竞争力，能够更有效地吸纳多个利益主体参与管理并协调彼此的利益冲突；其经费除政府税收拨款外，借鉴国外发达国家公共图书馆经费筹措模式，重视从社会、民间等多种渠道筹集图书馆建设资金，广泛吸纳社会各界资金捐赠公共图书馆事业。如美国波士顿公共图书馆理事会中的资金项目委员会、财政与审计委员会以及市场营销和筹资特别小组负责捐赠款项及日后的使用等工作[4]。这样可以充分发挥公共图书馆理事会成员的才能，扩大社会影响力，尽可能地为公共图书馆的发展募集更多的经费。

3 公共图书馆社会支持的理念、路径与机制

3.1 公共图书馆社会支持从法人治理结构上要去行政化

现在的问题不仅仅是公共图书馆没有独立自主权力，政府直接插手公共图书馆事务，更在于图书馆行政化、衙门化倾向非常严重，图书馆的内部问题大于外部问题。如图书馆本来是一个业务单位，但种种迹象表明，业务工作逐渐失去了核心地位，基础业务不受重视，在读者活动中处心积虑的制造新闻，引起上层领导的注意。图书馆去除行政化，不仅仅是简单地取消级别，关键是要回归以业务工作为中心，专家治馆，民主决策，公开透明，加强监督等等。

3.2 公共图书馆社会支持从法人治理结构上要引入公民参与机制

我国公共图书馆办馆经费主要来源是政府财政拨款，而作为政府财政收入的纳税人公众却被排除在公共图书馆治理事务之外，公众意愿缺少表达渠道，图书馆的发展既没有考虑公众的利益诉求，也没有体现图书馆的诉求，而只是政府主管部门意愿的体现。随着我国公民权利意识的增强和向公民社会的转型，公共图书馆应当在其管理决策中重视公众话语权，通过建立健全法人治理结构逐渐引入公民参与决策机制。目前可以尝试图书馆重要决策的社会公示制度、听证制度、网络民意表达制度、公众意见回应制度、决策监督制度等。通过一系列民主制度安排，从体制上保障公众参与图书馆的建设。

3.3 公共图书馆社会支持要体现适度和均衡

随着我国经济的迅猛发展，我国已经迅速成为世界第二大经济体，国库充盈，外汇储备雄厚，人民的可支配收入逐年提高。特别是我国的财政收入每年以高于经济增长的两到三倍的速度增长。而且，各级财政摆脱了直接投资办企业、拿纳税人的钱交学费、打水漂的做法，由全能财政转变为公共财政，同时也加大了向公共文化部门投入的力度。在这样的形势下，各级公共图书馆的经费都有了不同程度的改善。但是有些图书馆的经费仍然很紧张，也有的图书馆经费花不了。现在有的地方财政部门（多数都是发达地区）拨款都是跟着工作项目走，而且跟踪问效，所以图书馆不敢多提项目要钱，因为完不成任务更被动。至于购书经费，也不是多多益善，因为世界上任何图书馆也不可能无止境的增加购书经费。笔者以为，面对“经费上的过度支持”问题要具体问题具体分析，政府财政投入在发达地区和欠发达地区应有区别。这些并不是否认公共图书馆社会支持的最重要的一个方面是资金支持，更不是说随着经济的发展，图书馆经费紧张的情况改观之后可以不需要社会的资金支持。在发达国家的公共图书馆也是以政府拨款为主的同时，不断通过多渠道争取社会各方面的资金支持。所以，我们不要把公共图书馆的社会支持仅仅理解为资金支持，或者说是建立一条筹集资金渠道。公共图书馆社会支持应该是完整的、适度的、大致均衡的社会支持。

3.4 图书馆理事会制是扩大公共图书馆社会支持的有效路径与机制

“图书馆理事会被视为图书馆法人治理结构的核心，若想建立、健全图书馆法人治理结构，首先要建立并实施图书馆理事会制度。”[5]公共图书馆实施理事会制在公共图书馆与社会之间架起了桥梁，可以为公共图书馆募集更多捐款，有助于图书馆完善其经费来源结构，为公共图书馆获得更多的自主管理权奠定经济基础。

（1）在理事会的权力上体现公共图书馆社会支持。目前，我国公共图书馆是相关政府主管部门的下属单位。一方面，图书馆的馆舍建设、经费、人员编制等方面没有自主权；另一方面，图书馆的内部管理、业务建设、规章制度、馆内人力资源调配、中层干部任免、资金调度等方面图书馆的领导者又掌握绝对的自主权，缺乏有效的监督，进而出现“清水衙门”的腐败、甚至窝案串案。图书馆的馆舍建设一般由政府主管部门主持，原来是文化主管部门，现在是政府的大项目办，这是由国家建设项目管理体制决定的；还有图书馆的领导班子成员的选拔和任免，由图书馆的上级主管部门决定，这是我国干部管理体制和管理权限规定的；图书馆在核定的编制之内选用新的工作人员完全属于图书馆的内部事务，有些地方的政府主管部门直接插手图书馆进人的具体事务。公共图书馆理事会可以坚持“各方利益不占优”是基本原则，能够体现利益相关方协商共治，防止任何一方垄断决策权。

理事会的理事来自社会各界，可以集思广益，使决策变得更加科学合理。在监督体系方面，由以行政监督为主变为多渠道、多层次监督，增加管理的透明度，通过社会贤达、热心公益人士参与图书馆管理，扩大社会影响力，可以更多地借助非政府组织、民间组织、非营利组织等社会组织的力量，寻求更大的公共图书馆社会支持。理事会作为公共图书馆的议事决策机制是图书馆的最高权力机构，在公共图书馆治理中发挥决策功能，监督图书馆的活动，决定公共图书馆未来的发展方向；拥有对各项活动，包括图书馆资源使用、人事任命、财务管理等进行监督的权力；改变政府直接插手公共图书馆事务和公共图书馆没有独立自主权力的现状，逐步形成社会各界利益相关者共同治理公共图书馆的治理模式，从而在人员合理组成与权力互相制衡上体现公共图书馆社会支持。

（2）在理事会的职能上体现公共图书馆社会支持。法人治理结构要求公共图书馆的管理和运营实现“章程化”。公共图书馆的管理和运营要建立起基本的制度，如年度报告制度、信息披露制度、财务审计制度、绩效评估制度、社会监督制度、党组织建设制度等，管理、运营、监管都依规章制度进行，这也就是法人治理“依法进行”的含义。

公共图书馆理事会职能包括战略规划、财务监督、筹资、馆长聘任、管理者评价、媒体关系处理等职能的履行情况等，在公共图书馆理事会的各项职能中要体现理事会对图书馆筹资渠道的开发与维护。理事会的职能要求理事全面了解公共图书馆社会支持的法规、政策、方式，通过图书馆公共关系、图书馆之友、图书馆基金、图书馆营销等方式宣传理事会的设想和图书馆的长远规划，并定期向公民和图书馆用户进行咨询，积极与社会机构联系，以寻求理解和支持。

（3）在理事会的结构上体现公共图书馆社会支持。公共图书馆采用理事会策略，通过改变理事会的构成或职能来加强从环境中吸纳资源的能力。如公共图书馆活动的宣传、募捐以及公益形象的树立会形成对媒体的依赖，为建立与媒体的良好关系，公共图书馆要考虑将具有影响力的媒体的负责人加入理事会，从而使公共图书馆对媒体资源的依赖性得到比较好的控制。

4 结语

由于我国的社会制度、管理体制的原因，法人治理结构在实际运行过程中存在很多不适应的情况。至于把法人治理结构 （或者仅仅是理事会制度）移植到公共图书馆，由营利机构的企业到事业单位的图书馆，从管理体制、运行机制、社会职能、团队文化等等方面都有质的不同，公共图书馆的法人治理结构和企业的法人治理结构应用环境有很大的不同，实行起来会有很大的差异。

公共图书馆法人治理结构的实质是国家、地方政府、非政府组织、公民个人、其他社会力量对图书馆事务的政治参与和利益协调，也是公众不断扩展和深化在图书馆公共事务中的民主权利的过程。公共图书馆理事会的管理模式体现了公众是图书馆真正所有者，从而确保公共图书馆的服务围绕公众需求展开，贴近公众的日常生活和学习。

国家应通过立法，鼓励和支持社会各界向公共图书馆捐赠；政府应加大购买公共图书馆服务的力度，推动公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制；例如，目前我国应推动公共图书馆的中心馆或总馆实行理事会制。公共图书馆应通过高效、便利、优质的服务积极争取各种形式的社会支持，将其视为政府投入之外支撑事业发展的重要力量；应与非政府组织保持沟通和联系，寻求支持，丰富获取捐赠的渠道。

[1]李国新.公共图书馆法人治理结构:结构 现状 问题 前瞻[J].图书与情报,2014(2):1-6,9.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2015-04-22].http://finance.ifeng.com/a/20150415/11 093995_0.shtml.

[3]刘兹恒,刘通.美国图书馆协会的奖励制度及对我国的借鉴[J].图书馆理论与实践,2012(5):86-89.

[4]冯佳.国外公共图书馆理事会制度及启示:以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例[J].图书馆建设,2010(6):93-97.

[5]蒋永福.图书馆学基础简明教程[M].北京:知识产权出版社,2012:98.