城市治理的有效性探微：有限分权、有序参与、利益整合与风险化解

匡亚林

（重庆三峡学院公共管理学院，重庆，404000）

城市治理的有效性探微：有限分权、有序参与、利益整合与风险化解

匡亚林

（重庆三峡学院公共管理学院，重庆，404000）

从城市管理到城市治理的模式变革、制度转型在证明城市治理的合法性的同时，一直在追求城市治理的有效性，并从有效性中积累合法性、获得可持续性。基于此，以权力、参与、利益与风险为视角，以治理架构、民主规则与法治思想为指引，将城市治理的有效性诠释为有限分权、有序参与、利益整合与风险化解的四维向度。

城市治理；有效性；有限分权；有序参与；利益整合；风险化解

“治理”一词自产生之日起便受到热诚的追捧与持久的青睐，诚如鲍勃·杰索普所言：“它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。”［1］伴随治理理论的兴起，治理实践的方式、广度与深度不断丰富、拓展与延伸。城市治理作为治理理论在城市空间的实践操作，是在对旧城镇化进程反思与新型城镇化展望的历史思维中孕育而生的。旧城镇化进程的弊端在于政绩考核压力与仕途升迁欲求驱动，城市政府只重视或者过分注重城镇空间规模的极速扩张与城镇常住人口的简单聚集，而忽视城镇发展的质量与正外部性，因此导致了城市管理的低效率、低效果、低信任与高成本、高投入、高依赖。城市病集中爆发、城市公共服务短缺且配置失衡、城市管理制度的非公正性（如户籍）、城市规划的盲目性、城市秩序的非单一性都要求摒弃旧城镇化的发展路径，探索建立新型城镇化发展向路，建立革除旧城镇化模式所积累弊病、适应城市人口结构与需求并重构城市管理新秩序的城市治理新模式。因此，城市治理的有效性便成为当前城市管理制度变革的核心命题与时代主题。据此，城市治理因何而有效？城市治理的有效性因素涵盖哪些维度？应当如何科学诠释城市治理的有效性？这些时代之问亟待科学而全面的解惑，这也因此构成此篇论文的核心观点。基于此，笔者结合治理架构、民主规则与法治思想的指引，以权力、参与、利益与风险为视角，将城市治理的有效性诠释为有限分权、有序参与、利益整合与风险化解的四维向度。

一、有限分权—城市治理的有效性保障

城市治理的兴起源于“城市政府失败”的现实反思与权力共享的理念启示。以实际的城市政府的行动体系与权力运行方式为例，城市政府的行动体系内生于等级分明、有序的科层制组织形态以及强而有力的“命令-控制”型的层级制架构；城市政府的权力运行方式的单向度与单极化源于公共权力的垄断性与神秘性。以负有矫正与完善城市治理实践规则之使命的公共管理理论为参照，城市治理规则的现实操作空间即物质空间与精神空间已然发生变迁，变迁之后的空间主体、空间结构、空间诉求等期待新的城市治理规则的角色转换与功能转型。批判性的城市治理现实与建设性的城市治理理念共同型塑了城市治理环境的动态性、城市治理主体的多元性、城市治理利益的多样性、城市治理主体诉求的丰富性、城市治理空间的多维性以及城市治理权威的非单一性。城市治理的新变迁，需要城市治理规则的革新。基于此，城市治理的有效性首先取决于权力共享与城市政府的有限分权。就此而言，政治学理论中的民主规则、法学理论中的权力运行规则与作为管理行政现实世界的治理理论达成了共识、形成了合力。城市治理主体以此为动力，保障了城市治理的有效性。

城市治理的有效性有赖于以城市政府有限分权为实施特征的权力共享，而权力共享之于城市治理有效性的保障在于权力共享或称有限分权的方式、广度与深度的合理认知与确定。有限分权的方式即如何做到高效率、低成本、强收益、弱风险的权力共享须以政府职能转变为依据、以合作主体能力资格为考量、以分权可持续性为前提、以法治精神与法制规则为保障，例如合同外包、购买公共服务等方式；有限分权的广度主要指涉城市政府与非政府主体合作的空间范围与议题数量，这须以城市政府的行政能力与权力共享领域的性质为判断依据，例如教育、医疗、电信与石油等领域向民间社会资本开放；有限分权的深度是指政府权力转移或者权力下放的量，即政府全部或者部分转移、下放权力，例如社会力量办学、国企改制等。总之，以权力共享为逻辑结果的有限分权应当在合理界定城市政府与市场、社会、公众及其他层级政府之间关系的基础上准确选择有限分权的方式、合理界定有限分权的广度与深度。同时，由于城市政府的公共性、公益性、服务性、民主性与法治性等特质，在权力共享格局中，必须坚持城市政府的“元治理”角色，必须关注这样一个现实：“在城市治理的关系网络中，城市政府在地方治理方面具有其他行为主体难以替代的核心作用”［2］。

二、有序参与—城市治理的有效性之基础

“所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成——公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与，二者缺一不可。”［3］因此，在有限分权、权力共享的规则架构下，权力的行使须城市治理各主体积极主动、广泛有序的参与，唯有如此，才能提供城市治理有效性的基础。参与是一种精神，是一种权利，是一个程序，更是一套规则与秩序。城市治理过程中，有序的主体参与是治理高效透明、公平公正、平等理性、沟通信任的基础。纵观城市治理的现实，选举民主在一劳永逸地满足公共诉求、消解公共困境、实现公共利益方面是失败的，法律在赋予各利益主体享有参与决策、执行、监督的权利是明确的，城市政府行使权力与价值倡导的合法性与有效性形成于城市治理各主体的有序参与过程中，因此，在修复民主过程的有效性与合法性层面，有序参与是城市治理实践的第一要义。

有序参与作为城市治理的有效性之基础，须以有序参与的形式、广度与深度予以保障。如何因应城市治理环境的变迁与城市治理体系功能的发挥是确定参与形式、参与广度、参与深度的逻辑前提。城市治理过程中，有序参与的形式须考量其对各参与主体而言是否便捷、能否接受、可否协调与控制等关涉参与之整体性的要素，参与形式的合理选定既回应了城市治理的价值导向与目标取向，又有益于维护参与的有序性与整体性，甚至在一定程度上如同“建构秩序出发点的差异，决定着国家推动现代化发展的战略选择及其所形成的实际发展形态是完全不同的”［4］一样，不同的参与形式可能会引致城市治理状态与效果的差异；有序参与的广度，即在哪些涉及公共利益与私人权益侵犯与保护的公共行动、公共项目等公共事务中是否允许与必需开放、鼓励、同意各主体积极主动参与或者依法申请参与的，主要取决于城市政府的公共行动与公共政策所关涉的利益与损害同公共利益、集体收益与各主体权益的相关程度，这一相关程度的确定与政府和各非政府主体对公共议题的回应度①有学者将““回应”作为对一类社会互动现象、关系及过程的理论规制”，并通过研究提出回应的三种范式：“政府回应、社会回应与共同回应”。以此为理论基础，通过识别不同类型的回应程度可梳理出不同的利益诉求及其程度。（回应的范式的理论探讨详见戚攻.《论“回应”范式》［J］.社会科学研究，2006，（4）：115-121.）；有序参与的深度即某项公共议题所含涉的各利益主体是否全部参与、公共议题的讨论是否充分、公共议题的回应结果是否被广泛接受。一般而论，城市治理各主体的参与效果更多地受限于有序参与的深度，因此，在城市治理的参与环节内，各治理主体权利意愿的表达与参与预期效果的达成有赖于各主体之间是否平等开放、信任沟通、尊重彼此，有赖于保障参与整体有效的程序设置是否完整有序、程序规制是否合理公正、程序执行是否充分有力、程序裁判是否合法必要。总之，城市治理过程中，各主体有序参与的机制建设须综合考量参与形式的合理选定、参与广度的共同选择、参与深度的理性抉择。

三、利益整合—城市治理的有效性之核心

有限分权的规则架构和有序参与的机制建构，从现实层面佐证了城市治理主体的多元化、城市治理方式与利益诉求的多样化以及公共权威的非单极化。因此，城市治理作为治理理论的具体运用，“是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”［5］。不同主体之间合作的基础既是在于信任，更是出于利益判断与利益追求。城市治理机制的角色定位与功能发挥以及城市治理有效性的达成有“赖于组织体系内部各个主体之间的明确定位和有效的利益整合”［6］。利益是人类活动的核心追求，城市治理的目标是实现善治，而善治的本质“就是使公共利益最大化的社会管理过程”［7］，因此，利益整合逻辑地顺承为城市治理有效性的核心。

城市治理过程中，利益整合成功与否直接关涉城市治理体系的功能发挥与城市治理有效性的达成。基于此，笔者将利益整合的过程与机制分解为三个层面，即利益内容的表达与确认、利益冲突的消解与协调、利益损害的救济与补偿。首先，利益整合的第一个问题便是利益的概念与归属，即利益的确认与表达。利益的概念着眼于利益的内容与主体的需要，利益的归属着眼于利益的排他性与共享性，利益表达不清、归属不明将引致利益整合过程的阻滞甚至停止。因此，通过科学的方法、公正的程序与高效的机制表达与确认利益的内容与权属至关重要。目前，城市治理过程中的利益表达与确认主要依据公序良俗、公共政策、宪法和法律作出。在利益表达与确认的现实情境中存在分配不公、非法剥夺、强制侵占等严重瑕疵，亟须建立科学合理、民主有效的利益表达与确认机制予以纠正。其次，利益整合过程中不可避免、必须直面的第二个问题是不同利益之间的冲突现象。城市治理现实中，利益冲突现象可分为三类：一是公共利益与私人利益之间的冲突，如城市改造项目中的房屋征收与补偿款项，社会组织与公民之间、事业单位与公民之间的冲突；二是私人利益之间的冲突，如教育资源与医疗资源使用过程中的竞争摩擦；三是公共利益之间的冲突，如社会组织之间、政府职能部门之间、行政机关与事业单位之间的冲突。基于此，必须建立多元化、高效率、促公正的利益冲突消解与协调机制和平台。再次，利益整合过程中必须作好应对利益损害的准备措施。城市治理进程中，利益争夺的冲突形势往往会引致利益损害的不良后果，最终损害一方或者多方的合法利益与正当需求。为此，必须将强制性的硬法救济与协商性的软法救济相结合，建立软硬兼施的利益救济与补偿机制，综合调处与补救不同形势的利益损害结果，最大限度地将可能性损害与不良后果最小化，保障城市治理体系的稳定有序、健康持续、尊重信任、和谐高效。

四、风险化解—城市治理的有效性之动力

城市治理所强调的多元合作理念不仅仅是源于促进各自利益增长与实现的正向激励，也是源于合作共治能将风险与成本分解并达致最小化的反向激励。因之，“如何规避、减少以及分担风险是个人、组织、国家以及社会维持存续与发展必须解决的首要问题。”［8］风险社会的出现激励着传统城市管理方式、体系的变革与转型。城市治理作为变革与转型城市管理的结果，一则须完善与优化结构、增加与扩展功能；二则须具备与强化能力、实现与维持效果，因为“一个社会的治理形态不仅是结构意义上的，而且是能力意义上的。易言之，治理不仅要构建一种能协调各方关系的结构框架，还要使这个结构运行起来，实现结构预设的秩序目标。”［9］以此言之，城市治理有效性的动力来自风险共担的现实激励。

如何因应风险的生成与损害，如何释放风险作为达成城市治理有效性的动力或能量，须以风险的显化，即风险被所有或者多数治理主体所明确察觉并遭受实际损害之始为临界点。在城市治理实践中建构起由风险识别、风险评估、风险预防、危害控制与权利救济组织而成的风险治理体系。成功的治理应当是将风险化解于其生成的过程之中或者风险产生不利后果之前的治理，易言之，消解风险生成与暴发的可能性、降低风险生成与暴发的必然性。因此，在风险治理的组织体制与领导体制的保障下，构建以风险识别与风险评估为基础的风险预防机制优先于风险发生之后的危害控制与权利救济机制。风险识别的功能在于显示风险生成的原因与类型、时间与空间等基本认知信息，风险评估的功能在于判断并告知风险的来源与发生方位、生成原因与表现形态、危害的内容与对象、影响的空间规模与时间跨度、造成损失的力度预测、应对风险的人财物等具体措施的详细信息，综合风险识别与风险评估的信息材料，及时研判形势，科学预测动态，果断采取措施，有效预防风险的发生与危害的扩大。如若风险发生与危害形成的几率难以控制，城市治理实践遭遇风险所带来的不利后果，则应及时跟踪、监测风险发生后的动态信息与危害状态信息（空间规模、时间跨度、群体对象等），以便在风险发生过程中科学决策、有效应对；除尽最大努力将风险引致的危害后果最小化外，还应建立权利救济机制，对遭致利益损害与权利侵害的主体实施利益补偿与权利修复等司法性行为。总之，既要果断实施有效举措延缓危害扩大的时间、缩减危害影响的空间规模与群体数量，又要加强权利保障与利益保护，合力规控、化解风险。总之，城市治理过程中的风险化解是一项复杂、庞大的信任支持系统、能源保障系统，只有依靠各参与主体的互相信任与支持、积极参与和配合方能实现城市治理的有效性。

在城市管理式微、合法性式弱，城市治理日兴、合法性日强的城市治理现实中，如何达成城市治理的有效性成为城市治理实践的核心目标。城市治理的有效性能否顺利达成，直接关涉城市治理的合法性与可持续性、城市政府公共性与公益性的维护、政治目标与行政价值的实现以及发展秩序之于各方利益的实现与增长。关于城市治理的兴起背景与时代归宿，应当谨记“在现代化过程中，秩序的根本使命不是消解矛盾与冲突，而是通过协调矛盾与冲突创造持续有效的发展。”［10］

［1］俞可平.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：55.

［2］邹宗根，黎邢亚娜.主导与协作：多元视角下的城市治理探析［J］.中共济南市委党校学报，2013，（1）：88-92.

［3］罗豪才，宋功德.公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视［J］.中国法学，2005，（5）.

［4］［10］林尚立.在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择［J］.复旦学报（社会科学版），2009，（2）.

［5］俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001，（9）.

［6］王佃利，王桂玲.城市治理中的利益整合机制［J］.中国行政管理，2007，（8）.

［7］梁莹.治理、善治与法治［J］.求实，2003，（2）.

［8］［9］杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理［J］.马克思主义与现实，2004，（4）.

（责任编辑陈文兴）

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1671-0681（2015）06-0131-04

匡亚林（1986-），男，吉林梅河口人，重庆三峡学院公共管理学院社会保障专业，助教。

2015-06-10