城市社区冲突的参与式治理途径探析*

赵伯艳

（天津商业大学公共管理学院，天津，300134）

城市社区冲突的参与式治理途径探析*

赵伯艳

（天津商业大学公共管理学院，天津，300134）

随着城市社区重要性的提升及其承载功能的拓展，社区冲突时有发生。有效的城市社区冲突治理亟需开发冲突各方、社区居民和社会组织三大主体的参与治理效能，探寻社区冲突的参与式治理途径。尊重冲突各方的意见表达权和利益博弈权、吸收社区精英并转化意见领袖、引入社会组织参与社区治理、整合各种治理资源、采用和推广参与式治理技术手段是践行社区冲突参与式治理的具体途径。社区冲突参与式治理的实现既仰赖政府通过顶层设计和制度创新开辟参与空间来寻求治理生机，也需要社会组织等社会主体顺势而为积极介入，通过促进参与、第三方干预、培训等方式为社区冲突的自我治理和持续治理培育社区根基。

社区冲突；参与式治理；社会组织

参与导向的社区冲突治理理念认为公共部门并非是社区冲突治理的唯一主体，冲突场域中的社区居民和社会组织也不一定是“麻烦”而很可能是问题解决的“答案”。因此，富有弹性的社区冲突管理体系应因势利导地吸纳社区居民和社会组织参与，释放其参与热情、唤醒其责任意识、提升其参与能力、发挥其积极功能，在参与治理的过程中塑造积极的社区意识和紧密关系，进而催生常规化的、自治式的社区冲突治理机制，从“管理”走向“治理”。社区冲突多轨道、长期和动态的演变进程恰恰为多元社会主体参与治理提供了空间。

一、理念先行，在社区冲突治理中引入参与式治理的理念

参与式治理（participatorygovernance）是“协商民主”的应有之义，其对社区冲突治理而言也具有多重意义：首先，参与式治理能够弱化人们对权力中心的疏离感，增强对集体问题的关注，从而培养出积极的公民［1］，克服社区集体行动的困境；其次，参与式治理是一个为公民赋权的过程，为利益相关者参与公共决策过程开辟通道［2］，其尤其关注为社区弱势群体赋权，给予其公平博弈的机会；第三，在参与式治理中，参与不仅是目的本身，还是社会群体分享资源、权力、责任和义务以及政治资源整合和系统转型的过程［3］，参与式治理对约束社区居民的行为、促进共识的落实具有积极意义，利益相关者作为决策参与制定者，同时拥有委托责任，确保政策实施的效率和效果［4］；第四，不同的人和组织参与公共问题的解决过程，为决策制定提供了更充分的信息基础和更多的解决方案选择。

社区冲突的参与式治理是指冲突各方、社区居民、关注社区发展的公益性社会组织与社区自治组织、物业公司以及基层政府一道参与冲突治理、探寻冲突化解路径的过程。对于特定的社区冲突而言，其性质、规模和辐射面不同，其参与主体也不同，但总体而言，参与治理的主体包括对冲突拥有意见表达权和利益的冲突各方和社区居民以及关注社区发展的公益性社会组织。相对于基层政府、物业公司、社区自治组织这些传统的社区冲突治理主体而言，冲突各方意见表达和利益博弈权的实现、社区居民集体行动促进社区发展和冲突议题解决、社会组织对社区冲突的介入和干预都存在很大的不足。随着冲突利益相关者维权意识的不断增加、社区居民自主、自治意识和参与技能的提升以及社会组织对社区议题的关注和参与治理功能的日益完善，探寻社区冲突的参与式治理途径迫在眉睫。当前社区政务公开制度、社会公示和听证制度、社区议事会制度、民主恳谈制度等一系列制度和实践以及公民知情权、参与权、表达权、监督权“四权”建设为社区冲突参与式治理提供了基础，在此之上，仍需着力为冲突各方、社区精英和意见领袖、社会组织等参与主体提供参与平台，并整合各种治理资源。

二、尊重冲突各方的意见表达权和利益博弈权，避免参与不足引发冲突

对社区冲突利益相关者表达权、参与权和博弈权的尊重，彰显社区冲突参与式治理的时代意义，契合现实需求。十八届三中全会强调要推进基层协商、改进社会治理方式，实现政府治理和居民自治良性互动，促进居民在社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，而冲突各方在治理社区冲突治理中的角色位置和责任承担直观地反映了其在社区生活中的自主程度。

虽然冲突解决经常需要借助第三方干预来促进，但是，当事方自决原则一直是有效地化解冲突所遵循的不二法则。这就要求第三方在干预冲突解决的过程中，善于促进冲突各方的利益表达和利益博弈。对于一般的社区冲突而言，无论是在冲突的感知阶段还是在冲突的显现阶段，最终都需要依靠冲突各方的力量、智慧和责任心来解决冲突。尤其是关乎社区公共事务决策的冲突更需要尊重利益相关方的意见表达和利益诉求。很多社区冲突发生、闹大的动因是由于社区公共事务决策的程序不合法、不合理。当社区公共事务决策过程忽视利益相关者以及社区居民的表达权和利益诉求时，社区冲突便会变得更加复杂。对冲突各方利益博弈权亦应重视，公平博弈不仅是寻找最佳方案的前提之一，也是关乎方案能否被执行的关键，并与公平性等价值追求有关。冲突中相对弱势的一方对冲突的利益分配结果更加敏感，当其合理利益得不到满足时，极易滋生相对剥夺感和怨恨心理，进而选择极端手段将冲突升级，以此来发泄不满、引起关注。

为满足尊重冲突各方意见表达权和利益博弈权的需要，亟需为冲突各方建立表达观点、博弈利益的平台，促进冲突各方通过聚焦和界定争议的问题、消弭误解、协商谈判等机制来解决冲突。基层政府、社区自治组织、社会组织等第三方干预者是平台搭建的主体。在平台搭建之后，第三方干预者可采用劝导、磋商、研讨会、圆桌会议等非官方的和非强制性的技术手段促进冲突各方以常规化的、公开化的方式来表达权益、相互沟通以及谈判协商，推动争议结点的逐渐打开和冲突解决进程的平稳发展，以理性、平和的方式来创造性地寻求争端解决的办法，最终促进争端以及社区公共议题的解决。

三、吸收社区精英并转化社区意见领袖，推进达成积极的集体行动

对社区精英和社区意见领袖的吸纳和转化是一种积极的态度和尝试，以此来营造相互理解和尊重的、合作导向的人际互动模式，通过提高参与性和公正性来重塑社区结构，提高社区承载力，从根源上防治冲突。社区精英具有较高的社会地位、较强的综合能力、良好的社区意识和丰富的社区知识以及某方面的专业特长。意见领袖（opinionleader）即舆论领袖，是指在人际传播网络中为他人提供信息并对他人施加影响的“活跃分子”。如果善于吸纳社区精英、善于引导意见领袖则可能出现事半功倍的效果，一方面尊重了社区精英和社区意见领袖的表达权和参与权，另一方面促进了社区精英发挥积极的治理功能、促使社区意见领袖从对抗思维走向共建思维、从热衷于“律他”走向善于自律，甚至成为推进社区问题和社区冲突解决的领头羊，引领和助推更多的社区居民参与社区治理，促进冲突解决方案的达成。

当前，人民调解委员会聘任非常任调解员的做法便是促进参与、吸纳社区精英的尝试，一些律师志愿者、法律专家、社区中威望较高的“老娘舅”、“和事佬”等熟悉法律或者专业技术知识、公道正派、热心调解事业、有较强群众工作能力的人被吸纳进入人民调解委员会。这都是吸纳社区意见领袖以及社区精英的的表现。当然，社区意见领袖担任的角色不局限于社区纠纷的调解者，其还可以担任社区联系员、社区服务员、社区智囊等诸多角色。

四、引入社会组织参与社区冲突治理，丰富社区冲突治理主体

引入关注社区发展的社会组织参与社区冲突治理，可以充分发挥社会组织第三方干预者的作用，让其承担冲突各方关系的促进者、调解者以及信息甄别、专业评估等辅助服务者等多种角色，在探寻创造性的冲突解决方案、促进利益表达和沟通、推动冲突治理的过程公平等方面做出贡献［5］。社会组织关怀公益价值、具有非营利性和专业性，更为关注冲突解决的公平性、公正性和持续性，有独到的冲突解决理念和方法。首先，社会组织为冲突各方营造出坦诚的谈话氛围，促进有效沟通；其次，社会组织通过当冲突制造缓冲区各缓解冲突各方的激动情绪，帮助冲突各方理智地分析问题，寻找解决方案；第三，社会组织通过控制沟通进程，促使冲突各方聚焦于实质问题，避免仅关注立场而忽略利益［6］。因此，社会组织对社区冲突治理的参与无疑为社区冲突治理注入了活力。社会组织的介入还可以推动冲突干预过程在阳光之下进行，使得冲突化解的过程因循建设性的方向发展，减少逐利个体化干预者所带来的负面影响［7］。

就我国的实际情况而言，引入社会组织参与社区冲突治理、丰富社区冲突治理主体的第一步是促进社会组织的自身发展壮大以及完善人民调解委员会。当前，我国的社会组织和人民调解委员会自身还存在自治性、民间性等属性不明，参与能力不足以及发挥的功能领域狭窄等问题。因此，我国的社会组织和人民调解委员会还需要加强建设、提升能力、拓展功能，在参与社区冲突治理的过程中不断完善自身。除此之外，还要探索引入社会主体参与社区冲突治理并进行服务承接的机制。政府可以通过合同外包、购买服务、财政补贴等各种方式与社会组织和人民调解委员会合作，推动后者在社区冲突治理中发挥作用。在引入社会组织参与社区冲突治理之后，还要构建对社会组织的绩效评价机制、运行监督机制以及竞争和退出机制，以保障社会组织参与社区冲突治理的质量和成效。

五、促进治理主体之间的对话，整合各种治理资源

理想的社区冲突参与式治理模式是一个多元主体为治理社区冲突而采取协商、妥协和合作等集体行动的过程，最终形成政府和公民社会之间互动合作的、良性的、常规化的治理网络。当前，我国城市社区冲突管理体系由党政主导，“管理”色彩较重而“治理”色彩不足。我国城市社区冲突管理体系既包括“纵向到底、横向到边”的社会矛盾排查化解体系，又包括延伸到社区的具有冲突治理功能的民政系统、信访系统和政法系统。虽然社区冲突管理体系较为完善，但是面对社区功能复杂化、社区群体多元化的形势，社区冲突管理体系仍存在体制僵化、反应滞后等不足。在治理主体之间的对话以及协调联动上，也主要体现为各级政府之间、政府与人大和司法体系之间以及各政府职能部门之间的分工协作和横向联动。在调解制度上，人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解相互补充，包括预访排查机制、分析调处机制、督办处置机制、联席会商机制在内的大调解格局普遍建立。然而，社区冲突治理仍然缺乏社会和社区参与的色彩。因此，政府需要主动吸纳社会组织、共青团、律师事务所、行业协会等社会力量，促使其在冲突治理中发挥积极作用。

在社会和社区主体逐渐扩大社区参与治理的发展趋势下，政府除了主动吸纳和促进社区和社会参与之外，还要与其进行更全面的资源整合。信息是社区冲突治理的重要依托，多元治理主体之间的信息共享机制非常重要。为了更有效地预防和化解社区冲突，立法部门、行政部门、司法部门要建立与社会、社区参与治理主体之间应建立常规化的信息交流和共享机制，及时将各类社区纠纷产生的原因、存在的隐患以及相关建议、意见等相互交换。具体而言，在社区冲突治理的过程中，立法部门、行政部门、司法部门要在保障效力、对接程序、法律指导等方面对社会、社区参与治理主体给予帮助和配合，实现二者之间的资源共享、力量共用和良性互动：首先，在人民检察院与民间调解的衔接方面，要加强刑事和解与民间调解的衔接；其次，在法院调解与民间调解的衔接方面，积极推广诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解调解，法院确认行业调解组织、人民调解组织所推进达成的调解协议的效力，并依法及时执行符合强制执行条件的协议；第三，在公安机关与民间调解的衔接方面，可在公安派出所设立人民调解工作室。

六、吸收协商民主的制度设计经验，推广参与式治理的技术手段

John Gastil和Peter Levine提出了公民会议（citizens conference）、协商式民意调查（deliberative poll）、公民陪审团（citizens jury）、愿景工作坊（scenario workshop）四种主要的协商民主制度设计［8］。这些制度设计的意义不仅在于促进公共决策的科学化和民主化，还在于增加共识、减少冲突，推进问题解决。当前，社区参与行动服务中心就在通过实验、培训的方式来践行和推广社区参与式治理技术。比如，社区参与与行动服务中心通过开放空间会议的形式，邀请社区居民志愿者、文体团队等各方参与到社区公共活动空间使用规划的协商过程当中，激发这些社区居民的参与热情，以便高效合理地规划和利用这些社区公共活动空间。

参与式治理作为一种新型治理模式，有其自身的应用限度，需要处理好三对矛盾：第一，需要处理好集体行动中的“参与”和“主导”的关系，即处理好政府和社会组织之间的分歧，兼顾“权威”治理和“多中心”治理各自的优势和效力，既保证积极参与，又防止重大政治问题共识达成和集体行动的困难；第二，需要协调好治理过程中“民主”和“专家（官僚）”的关系，处理好地方知识和专业知识的矛盾；第三，需要平衡“外部资源”与“内部力量”，在发挥政府、社会组织外部支持作用的同时，依托社区力量培育社区冲突治理机构并构建社区冲突治理机制［9］。

在现实操作层面，城市社区冲突参与式治理模式的构建和运行高度依赖于环境要素以及各种条件是否成熟。政府赋权以及参与治理空间的开放、社区居民的参与意识和参与习惯、社会组织对社区事务的关注和介入都是影响参与治理效果的重要变量。随着社会组织一些积极功能的展示和发挥以及社会管理创新实践的纵深展开，政府对社会组织由过去不接纳的态度，逐渐转变为接纳、合作的态度，并开始把一些事务交给社会组织来做。在这种背景之下，社会组织既要实现组织所倡导的价值，又要推进与政府良好的合作关系，既要进入社区冲突治理的场域，又要打消政府的疑虑、树立致力于冲突解决的良好形象，同时还要获得服务对象的支持。为了实现以上目标，社会组织在坚守组织使命的同时，还要注意提升自身的能力和公信力、提高与政府、企业和民众等各个冲突相关方的沟通技巧、提升自身的动员和行动能力、寻求多样的行动策略和技术支持、充分利用组织内外的资源和力量，逐步打开参与社区冲突治理的通道。在社会组织参与社区冲突治理的具体方略上，需格外注意对社区内部自治力量和自治意识的培育，这是保证参与式社区冲突治理模式可持续性的有力保障。

［1］［美］科恩.论民主［M］.聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，2004.

［2］Archon Fung，Erik Olin Wright.Deepening Democracy：Institutional Innovation in Empowered Participatory Governance［M］. NewYork：Verso，2003.

［3］Beate Kohler-Koch.Does Participatory Governance Holdits Promises？［Z］.CONNEX Final Conference Efficient and Democratic Governanceina Multi-Level Europe，Mannheim，March6-8，2008.

［4］Hartmut Schneider.Participatory Governance for Poverty Reduction［J］.Journal of International Development，Dec11，1999.

［5］赵伯艳.社会组织在公共冲突治理中的作用研究［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］张军果、任浩.组织冲突第三方干预机制研究［J］.山西财经大学学报，2006（1）.

［7］赵伯艳.我国公共冲突治理结构的困境、问题和对策——引入社会组织的视角［J］.社团管理研究，2012（11）.

［8］John Gastil and Peter Levine（eds．），The Deliberative Democracy Handbook：Strategies for Effective Civic Engagementin the Twenty－First Century［M］.San Francisco：Jossey－Bass，June2005.

［9］陈剩勇，赵光勇.“参与式治理”研究述评［J］.教学与研究，2009（8）.

（责任编辑陈文兴）

D638

A

1671-0681（2015）06-0127-04

赵伯艳（1979-），女，天津人，管理学博士，天津商业大学公共管理学院副教授。

2015-5-23

国家社会科学基金重点项目（13AGL005），负责人常健；教育部人文社会科学青年基金项目（11YJC630293），负责人赵伯艳。