司法体制改革背景下深化审判委员会制度改革探究

张继青

（河南省委党校法学教研部，河南 郑州 450002）

司法体制改革背景下深化审判委员会制度改革探究

张继青

（河南省委党校法学教研部，河南 郑州 450002）

审判委员会是以民主集中制为工作原则的法院系统内部最高审判组织。伴随着审判实践的发展，审判委员会制度在运行过程中出现了一些不容忽视的弊端，尤其在当前司法体制改革日益深入的背景下，有必要对当前的审判委员会制度进行彻底改革，以促进司法公正的实现。

审判委员会；专业化建设；司法体制改革

一、问题的提出

审判委员会制度是我国独具特色的审判制度。根据《人民法院组织法》和《最高人民法院审判委员会工作规则》，审判委员会实行民主集中制原则，审判委员会的决定相关机构应当执行，任何人无权随意改变审判委员会的决定。因此，审判委员会是以民主集中制为工作原则的法院系统内部最高审判组织。

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》指出，到2016年底，推动建立以审判为中心的诉讼制度，完善主审法官、合议庭办案责任制。然而，当前的审判委员会制度存在妨碍改革目标实现的制度障碍，如何对其进行大刀阔斧式的改革以适应当前司法体制改革的需求，并且借机使我们的审判委员会制度焕发新的生机和活力，是我们应当思考的问题。

二、审判委员会制度存废之争

审判委员会制度在我国的审判实践中发挥了积极的作用，但是其存在的问题也引发了人们对于裁判公正的思考。理论界对于审判委员会制度的存废提出了三种不同的观点：保留说、废除说与改革说。

一是保留说。主张保留说的学者占有不小的比例。如北京大学朱苏力教授就主张保留审判委员会制度。他认为，审判委员会制度的存在总体来看是利大于弊［1］。保留说的主要理由是：通过讨论、分析典型案例，指导并监督合议庭正确处理重大疑难案件，有助于提高司法质量，有助于发挥集体决策的优势，一定程度上抑制司法腐败，通过发布指导性案例，形成较为统一的司法裁判标准。

二是废除说。废除说的主要代表人物是贺卫方和王黎明教授。他们认为审判委员会在法律定位、组织构成和运作程序，以及司法公正、案件质量、诉讼效率和效益、职能发挥方面存在难以掩饰的致命缺陷［2］。

三是改革说。改革说认为，审判委员会制度的存在仍然具有价值。那种主张彻底废除审判委员会制度，代之以法官独立审判的方案，缺乏改革所需要的现实土壤，短期内不可能实现。有学者建议，将审判委员会改建成审判咨询委员会［3］。

综上，笔者认为，一方面，我国的审判委员会制度在维护司法公正、保护群众合法权益方面发挥过

很重要的作用，审判委员会制度也有助于法官抵御来自各方面的压力。因为我国是一个传统的人情社会，法官经常遇到来自亲情、友情、权力等方面的压力，法官不是不食人间烟火的“圣人”，希望法官都能够像“圣人”一样对各种说情者一律说不是不切实际的美好愿望。而审判委员会制度为法官回避各种压力提供了一个良好的平台。在总结审判工作经验、总结典型案例，发挥案例的示范作用方面，审判委员会也具有合议庭不可替代的优势。

另一方面，随着审判实践的发展，审判委员会制度在运行过程中出现了一些不容忽视的弊端，甚至反过来阻碍司法公正和司法公信力的实现。因此，只有对当前的审判委员会制度进行研究，发现阻碍该制度目的实现的症结，并进行彻底的改革，才能保证司法公正目标的实现。

三、当前审判委员会制度存在的突出问题

（一）审判委员会制度违反了诉讼法的基本原则

一是违背了审判公开原则。审判公开是诉讼法的基本原则。审判公开的目的是让司法活动置于外部社会监督之中，防止司法的恣意妄为。而审判委员会讨论案件是在不公开的情况下进行的，即讨论过程和委员的表决意见均不对外界公开。这就使得司法裁决活动不能受到充分的监督，当事人的申请回避权也因此不能实施。

二是一定程度上导致审与判分离。让审理者裁判，让裁判者负责，是司法审理应当遵循的基本原则。然而，对案件有决定权的审判委员会并不参加案件的庭审，主要依靠听取主审法官的案情汇报作出决定。主审法官在汇报案情时一般带有一定的倾向性。这就有可能使审判委员会在偏听偏信的情形下作出不公正的裁断。

（二）审判委员会委员的专业化建设不足

实践中，人民法院审判委员会的组成人员行政化、党组化特征明显。委员的选任大多与行政职务挂钩，由院长、副院长、各审判庭庭长、政治部主任、政研室负责人以及少量专职法官组成。有的法院似乎把审判委员会的委员资格当成了一种政治待遇。对此，《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）第6条指出，各级人民法院应当加强审判委员会的专业化建设，并对审判委员会组成人员的业务审判能力、学历、道德素质提出了要求。但是，《实施意见》只是提出要给审判委员会补充新的专业力量，没有提出原有的审判委员会委员的退出机制。也就是说，原有的不具备审判业务资格，也没有审理过案件的委员只有在退休或者有严重违纪、违法记录时才会退出审判委员会。因此，完全建成专业化的审判委员会还需要一个漫长的过程。这无疑会妨碍司法体制改革的进程。

审判委员会委员专业化不足直接带来的结果就是使得“发挥集体智慧解决重大、疑难案件”的审判委员会制度目的落空。审判委员会的集体议案成为少数人发言，其余人随声附和的形式化议案。

（三）审判委员会的职能定位不清、责任追究配套制度不完善

根据相关法律的规定，审判委员会的主要职责是：讨论疑难、复杂、重大案件，总结审判工作经验，讨论决定对本院或者本辖区的审判工作具有参考意义的案例。但在司法实践中，审判委员会把90%以上的精力放在审理案件上，总结审判工作经验、讨论典型案例的重要职能没有得到充分发挥。而且，《实施意见》第11条规定：“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论。”这一条规定使得进入审判委员会的案件有较大的随意性，这将使得错案追究制度难以有效落实。

《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》对审判委员会参加人员故意违反法律或者曲解事实的法律责任作出了原则性的规定，但是，《实施意见》和河南省《错案责任终身追究办法（试行）》均没有对审判委员会委员的责任追究作出规定。

当前的审判委员会制度配套规定不具备追究责任的制度安排；不少审判委员会缺少必要的会议记录制度；专业化建设不足问题的存在使得一些委员只能随声附和；对于在司法机关内部人员过问案件时哪个部门负责记录才能更真实地反映内部人员过问案件的情况，针对法院内部领导对审判委员会的委员进行隐性暗示的情况如何有效规制，所有的这些配套规定的不匹配使得对审判委员会委员追究责任的规定成为虚设。

四、完善审判委员会制度的法律构想

（一）加强审判委员会的专业化建设

无论是讨论“重大、疑难案件”，还是总结审判工作经验，都需要专业的法律知识以及丰富的审判

经验。要想使审判委员会发挥民主集中制的本来优势，就必须从制度上加强审判委员会的专业化建设。

1.明确委员的选任条件、任期。在选任条件上，委员应当具备法官任职资格并且从事过2年以上的审判工作。上述条件辅之以竞争上岗制度、任期制度，履职考评制度，才能使审判委员会不断补充新的血液，保持生机与活力。

2.建立专业委员会制度。《人民法院第二个五年改革纲要》第23条提出，最高人民法院审判委员会设刑事专业委员会和民事行政专业委员会，高级人民法院、中级人民法院可以根据需要在审判委员会中设刑事专业委员会和民事行政专业委员会。由此，依据当前的司法实践，相关规定并不要求县级法院至高级法院必设专业委员会。

然而，人的精力有限，隔行如隔山，即便法律部门之间也同样如此。专业委员会的设立，既可以增强案件讨论的针对性，又可以充分发挥集体的智慧，有效提高审判委员会讨论案件的水平，防止少数委员对审判委员会产生不利影响，有利于改变案件讨论走过场的现状。笔者认为，为提高案件审判的质量，增强，专业性，县级以上法院也有必要设立专业委员会。

（二）转变审判委员会的职能定位

1.在案件审理方面，压缩进入审判委员会的案件范围。首先，审判委员会审理案件的标准应当明晰化。以“指导性案例”为评判标准，审判委员会审理的案件具体可以细分为以下几类：（1）新类型案件；（2）可能产生重大社会影响的案件；（3）合议庭无法形成多数意见的案件；（4）法律规定模糊的案件；（5）法律规定的自由裁量幅度较大的案件等。其次，审判委员会审理案件，应当仅限于法律适用，而不包括查明案情，这样有利于分清合议庭和审判委员会的责任。

2.限定审判委员会对于案件的讨论范围。审判委员会只应讨论法律适用问题，而不应当讨论事实认定问题。审判委员会的委员并不亲历审判，无法切身感知案件具体案情。相反，审判委员会的资深法官更精通于对法律条文的理解。让合议庭确定案件事实、审判委员会着重于法律适用，有利于发挥各自的优势，扬长避短，也有利于在发生错案时分清责任。

3.审判委员会的重点职能应转向总结审判经验。审判委员会若由审判经验丰富的法官组成，其重要任务便应当是总结审判经验：（1）定期发布典型案例；（2）发布如何适用法律的指导性文件；（3）总结发生错案、发回重审、改判案件的原因；（4）对与法院审判工作有关的制度、规则进行分析研究；（5）开展案件质量评查等。

（三）完善审判委员会在审理案件方面的程序规定和责任追究机制

1.完善案件的启动程序。如前所述，目前进入审判委员会案件的启动程序过于随意。应当限定案件的启动主体，改变当前由法院院长或者庭长启动进入审判委员会的案件的规定。在设立专业委员会或者案件管理委员会的前提下，当合议庭无法形成多数意见时，得提请专业委员会或者案件管理委员会决定是否提交审判委员会讨论。

2.完善案件评议和表决程序，建立合议庭成员共同汇报案件制度、时限制度等。在当前的司法实践中，中级以上法院大多数以“全体委员的过半数”作为表决通过的标准。但是，还有许多基层法院以“参加会议的委员的过半数”作为表决通过的标准。这使得审判委员会的多数表决流于形式。因此，应当明确表决通过的标准为“全体委员的过半数”，而且明确表决的方式为记名投票的方式，以便于责任划分。

3.完善审判委员会的责任追究机制。有行为规范，就应当有约束行为的责任规范，并且要做到责罚适当。要想使审判委员会的责任追究制度落到实处，就必须对前述的相关配套制度进行改革，建立专门的会议记录制度，单独设立统一的省级“司法官惩戒委员会”，更为重要和迫切的是，通过完善立法和司法，确立合议庭的办案主导地位，实行谁办案谁负责原则，让审判委员会彻底复归到其审判监督和咨询的职能本位上来。

［1］苏力.基层法院审判委员会制度的考察与思考［C］.北京：北大法律评论，1998，（2）：363.

［2］付少军.审判委员会制度研究［D］.北京：中共中央党校，2012.

［3］谭世贵.中国司法改革研究［M］.北京：法律出版社，2000：110.

责任编辑：赵新彬

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1009-3192（2015）05-0083-03

2015-09-02

张继青，女，河南南阳人，河南省委党校法学教研部副教授，主要从事法学教学研究工作。