全面推进依法治国 提高国家治理能力

全面推进依法治国提高国家治理能力

玄玉姬

(中共延边州委党校， 吉林延吉133002)

【摘要】十八届四中全会决定指出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”①梳理十八大以来的重要节点，“依法治国”贯穿其中，“全面推进依法治国”的“路线图”日益清晰。为此，本文从全面落实依法治国是提高国家治理能力的必然要求为入手，分析全面落实依法治国,提高国家治理能力应解决的问题，最后提出了解决问题的举措。

【关键词】依法治国：依法行政：司法公正：依法执政

【收稿日期】2014-11-24

【作者简介】玄玉姬(1963—)，女，朝鲜族，吉林和龙人，中共延边州委党校法学教研室主任、教授。

【中图分类号】D920.4【文献标识码】A

1全面落实依法治国,是提高国家治理能力的迫切需要

依法治国所包含的内容很广泛，不仅包括制度建设，还包括依法行政、司法公正、依法执政、法律监督等，它是提高国家治理能力的必然要求。

1.1坚持和改善党的领导的迫切需要

党的领导就是指党在国家和社会中的领导。首先，党领导立法；其次，党组织推荐的人通过法定程序到国家机关去担任领导职务，而党组织对其进行监督，从而保证党的路线方针政策的实施。因此，党的领导和依法治国是相一致的。

1.2发展社会主义民主、实现人民当家作主的迫切需要

依法治国主要解决国家的权力如何依法运作的问题，而人民当家作主的重要表现就是人民有没有权利对国家权力进行监督，因此依法治国与人民当家作主是相一致的。必须扩大人民民主，支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权。

1.3发展社会主义市场经济的迫切需要

市场经济是规则经济，它迫切需要完备的法律以及国家有序的发展和长治久安，而这些是由依法治国来加以保障的。

2全面落实依法治国，提高国家治理能力应解决的问题

2.1法律体系不够完善的问题

改革开放以来，特别是进入二十一世纪后我国立法机关陆续颁布了关于规范国家权力的法律，比如，《行政许可法》、《公务员法》、《行政强制法》等。延边在推进民族立法工作中，促进经济社会发展方面取得了很大成绩。2008年以来，州政府提请州人大制定出台了《延边朝鲜族自治州法律援助条例》、《延边朝鲜族自治州水政渔政监察条例》等单行条例，有力地促进了延边州经济社会的发展进步。但立法不适应我国社会发展的需求，尤其是涉及社会管理方面的法律很多都存在不适应、不完善、不明确等方面的问题。比如，人们很关心的涉及到社会稳定的大量的信访行为怎样以法律来加以规范，如何保护弱势群体法律等，立法上的不足在很大程度上制约了社会管理的法治化和科学化，从而影响了提高国家治理能力的水平。

2.2政府行政行为不规范的问题

首先，政府必须是有限有为政府，所以不能超出法律法规规定的范围去行使权力。但政府违法作为的现象仍然存在。比如，领导干部插手工程领域等。延边在推进依法行政方面做了大量的工作。2009年延边州政府制定了《延边州行政审批监督管理办法》，推动行政审批进一步公开、透明，预防和减少行政审批领域的腐败。其次，政府必须是诚信负责的政府，政府正确履行职责，对自己的违法侵权行为承担责任。政府朝令夕改或者承诺不兑现等是不守信的表现。如今，延边在推进法治的进程中还是存在政府的行为偏离法治方向的问题，不作为和乱作为的现象时而发生。比如，在征收征用农村的土地时发放土地补偿费和安置费等问题上随意性很大，当农民向政府咨询相关事宜时，政府往往拿不出有说服力的文件。我国宪法和土地管理法都明确规定了土地补偿金、安置补偿金的标准。出现这种现象的原因当然很多，但是对政府缺乏监督是其中很重要的原因之一。因此，加强对政府的监督及建立监督机制是提高国家治理能力应解决的问题。

2.3司法不公的问题

司法公正是实现社会稳定的基础，也是实现司法为民的前提保证。司法公正能够真正给予民众切实的安全感，从而使得全社会的公正观念亦得以形成和强化。同时，司法公正真正能够维护民众对公共权力机构的信任。在“法治延边”创建工作中，法院依法惩罚刑事犯罪，全力维护司法公正。2013年州法院共受理刑事一审案件623件，审结575件，结案率为92.3%;受理二审刑事案件515件,结案490件，结案率为95.1%，最大限度地化解了社会矛盾纠纷。但是司法公信力不足的现象还是存在。比如，安图县法院2012年上诉案件为85件，发改75件，2013年上诉案件为125件，发改36件。其中民事一审判决发改率为2.68%。虽然造成发改的原因较多，但主要理由是事实不清、程序违法，或上下两级法院认识不一，也是导致案件被改判或发回重审的原因，相关数字也足以说明民事审判公信力比行政及刑事低下，不管什么样的理由发改数量多，足以导致当事人对一审判决的不信任。

2.4依法执政方面

党的十六大第一次提出依法执政，之后在党的十七大、十八大、十八届三中全会以及十八届四中全会都重申了这一执政理念。

坚持党的领导，必须要解决我们党执政的实质合法性和形式合法性的问题。实质合法性属于政治学范畴，它是指一个执政党是不是得到人民的认可，从而得到人民的拥护。为此，中国共产党曾经提出为人民服务、三个代表重要思想、科学发展观等执政理念，重申我们执政的目的就是为民。形式合法性属于法学概念，那就是怎样规范我们党的执政行为，也就是依法执政。我们党是国家之中的不是国家之外的，更不是国家至上的。因此，党的执政行为不仅以党章党纪来进行规范，同时以宪法、法律加以进行规范，这样才能实现立党为公、执政为民的目标。在治理国家的过程中有些党员及领导干部不依法执政的现象依然存在，具体表现为一些领导干部往往把法律置于脑后，不善于用法律思维去考虑问题和推动工作。除了这些以外，我们党的主张没有在国家机关中得到实现。比如，党组织推荐的人有时不能通过人大担任国家机关的领导职务。我们党在国家和社会中处于领导地位最重要的表现就是对立法的领导和党组织推荐的人通过法定的程序在国家机关中担任领导职务，从制度、法律上保证了党的路线方针政策的贯彻实施。因此，中国共产党在国家机关中必须自觉地服从党的决定。

2.5权力的监督方面

我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力归属于人民，人民是国家的主人，人民行使权力的机构是全国人民代表大会。但这并不是说人民中的每一个人都到国家机关去行使国家的权力，而是一小部分人代表国家行使权力。这就使权力的所有者和权力的行使者是相脱节的，这就使权力的行使者不按照权力所有者的意志行使权力，而是按照部门的意志甚至按照个人的意志行使权力，这是权力被扭曲的现象，也就是腐败现象。因此必须对国家的权力进行监督。全面推进依法治国要解决的问题就是国家的权力如何依法运作的问题。我国近几年陆续出台了规范国家权力的法律，对制约权力起了很大作用。但是对权力的监督往往是出现软监检或者弱监督的现象。比如，权力机关的监督平时主要靠人大会议及人大常委会的事后监督。事前的监督往往靠社会监督，比如网络监督等来实现的。在加强社会监督管理问题上，仍然存在着领导干部不愿意让社会和群众监督，有的群众不敢监督和不会监督等。司法机关监督力量也偏弱。按照我国行政诉讼法规定，法院有权力对政府的具体行政行为依照法律进行审查并纠正甚至撤销的权力，但是对抽象行政行为没有监督的权力，也就是说行政机关的抽象行政行为没有纳入到司法审查的范围，这就使行政相对人的权益在很大程度上没法得到法律的支持。同时，行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。

除此之外，在树立法治理念方面存在缺乏依法治国的理念，缺乏坚持党的领导与依法治国相统一的理念，缺乏法律优先于权力的理念等。

3全面落实依法治国，提高国家治理能力

3.1完善社会主义法律法规体系

《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》指出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。”为此，应做到以下几个方面的工作。

一是建立和完善社会管理方面的法律。首先，完善规范社会组织的法律体制。建立健全社会工作专业人才的法律法规，逐步建立健全法律法规、部门规章相配套的社会工作专业人才法规体系，从而把社会管理纳入到法治的轨道。其次，建立引导和规范社会舆论与新兴媒体行为的法律以及规范互联网行为的法律。再次，制定规范信访行为的法律。信访工作是党和国家的各级领导机关及其负责人密切联系群众，进行民主协商对话，了解民间信息的重要渠道。因此，要制定规范信访行为的法律，明确找准信访工作的性质以及地位，对于依法应当通过司法程序解决的问题，应坚决纳入司法程序解决。其四，健全社会管理公众参与制度。公众参与社会管理是民主的基本要求，有助于公众利益能够得到有效表达。当前要围绕影响公众参与质量的突出问题进行精细化的制度设计，并用法律加以规范和体现。

二是加强民生方面的法律，着力保障和改善民生。首先，加强教育重点领域建设，在人才培养体制、办学体制、管理体制、保障机制改革上取得新突破。要进一步促进教育公平，合理配置公共教育资源，加快缩小教育差距。其次，建立住房制度改革的法律以及遗产继承等方面的法律。

3.2全面推进依法行政，加快建设法治政府

一是进一步规范政府的决策行为。建立行政机关的重大决策的合法性审查机制、决策的责任追究机制以及责任倒查机制，彻底改变以前都负责又都不负责的做法，一旦出现了事故、发现了问题、造成了损失，一定要追根溯源，一查到底。

二是规范行政执法行为。首先，合理界定执法权限，解决执法机构分散、力量配置不均、机构设置过细三个方面问题。其次，明确执法责任。为此，建立考核执法行为的制度，加强执法评议考核，要把评议考核结果作为执法人员奖励、晋职的重要依据。从而杜绝暴力执法、钓鱼式执法、示众式执法等不文明执法行为。

三是实现政务公开。改变传统的行政行为方式，建设透明政府，做到政府组织的公开，政府决策的公开，政府管理的公开，行政行为的公开。

3.3改革司法体制，司法公正，提高司法公信力

一是构建和完善人民法院垂直管理体系。法院要克服“潜规则”的干扰，切实维护司法公正。首先，要独立审判，法官除向法律负责外不向任何机关和领导负责，正如马克思所言：“法官除了法律没有别的上司”，其后只接受监督不接受命令。其次，要改革和完善法院的设置体制、经费保障体制和人事管理体制，建立法院的垂直管理体制，才能切实防止司法权力地方化。

二是通过优化司法环境来保障司法公信力。党委和人大的意见都属于广义的公众信任的范畴，它们有权代表人民群众对于司法公信力做出直接评价。因此要理顺法院与党委、人大、政府等的关系。

三是全面提高司法人员的综合素养，这是提高司法公信力的根本。司法人员的素质包括政治素质、业务素质和职业道德素质，不能仅看文凭。为此，要加强司法人员的培训力度，不仅要提高政治素质和道德修养，而且要提高法官和检察官依法行使审判权和检察权的能力。

四是优化司法职权配置。把审判权和执行权相分离，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，避免以言压法，以权压法。

3.4坚持依法执政，提高执政党的执政能力

依法执政不是空洞的口号，它是中国共产党领导人民通过依法治国来实现的。首先，要加强党对立法的领导，把党的意志及时地通过法律上升为国家的法律，实现立党为公，执政为民的目标。其次，党组织及时地把遵守法律，用法治的思维方式办事的人推荐到国家机关担任领导职务，对其进行监督保证党的路线方针政策的实施，并把提高领导干部法治思维和依法办事能力作为政绩考核的重要指标，最终提高执政党的执政能力。

3.5建立严密的法治监督体系

一是加强人大常委会对一府两院的监督。《监督法》是由常委会负责起草，并由常委会审议通过的一部法律②。强化人大常委会的自身建设，设立人大监察专员制度，设立行政监督委员会，从而加强人大对一府两院的监督，同时引导政府及司法机关自觉地接受监督。

二是强化司法机关对政府监督的力度。修改《行政诉讼法》扩大人民法院对行政机关的监督范围，把抽象行政行为和内部行政行为都纳入到司法审查的范围，从而达到健全惩治和预防腐败体系、建设廉洁政治的目标，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。

三是提高行政监察和审计监督的地位，解决行政监察和审计监督在实践中缺乏独立性的问题，提高其地位，进一步完善行政监察和审计监督的机制。

四是加强社会监督。加强社会监督，主要是群众监督和新闻监督。应扩大群众有序的政治参与，拓宽对施政行为的监督渠道，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度。应建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，及时处理群众反映的问题，进一步完善公民信访、举报、检举等制度，使宪法赋予公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权切实得到行使，逐步建立保护公民的监督权的机制。各级党委和政府应当重视和支持舆论监督，听取意见，改进工作。新闻媒体要坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握正确舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。

总之，只有健全法律法规的体系建设，规范行政行为、建设法治政府，司法公正、提高司法公信力，提高执政党的执政能力，建立严密的法治监督体系，才能实现全面推进依法治国，提高国家治理能力的目标。

【注释】

① 中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定.2014.10.23.

② 王维澄.关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)修改情况的汇报.全国人民代表大会常务委员会公报,2006(7).

(责任编辑金瑛)