推进依法治国需要加强民众对政府权力的有效监督

推进依法治国需要加强民众对政府权力的有效监督

李勇

(中共延边州委党校， 吉林延吉133002)

【摘要】政府权力接受国民的有效监督，是实现依法治国必须面对和解决的问题。民众监督在中国特色社会主义监督体系中发挥着不可替代的重要作用，几年来取得了积极的发展。但是，目前还存在着几个方面的问题：权利制衡约束权力显得软弱无力，监督权利缺乏有力保障，民众舆论监督渠道不够畅通，对隐私权的法律保护不到位，对民众的政府信息公开不足，以民众监督为基础的合力尚未形成。为此，需要从几个途径来完善民众监督：准确把握民众监督理论和历史经验教训，完善民众监督机制，利用科技进步手段推动新型民众监督机制的发展，重视舆论监督作用，创造人民监督政府的政治条件。

【关键词】依法治国；民众监督；政府权力

【收稿日期】2014-10-27

【作者简介】李勇 (1957—)， 男，朝鲜族，北京人，中共延边州委党校州情研究室教授。

【中图分类号】D035.4【文献标识码】A

对政府权力进行制约和监督的途径包括：法律赋予公民的权利，党的领导，制约和监督机制，严格依法行政。其中的关键是维护法律赋予公民的权利。民众监督在中国特色社会主义监督体系中发挥着不可替代的重要作用。

政府权力接受国民的有效监督，是实现依法治国必须面对和解决的问题。权力运行过程的本质是国家治理过程，中国特色社会主义“国家治理”在制度层面上要求通过合理的制度安排，实现公正、民主、民生、和谐、社会长治久安。合理的制度安排主要反映在政府职能体系是否科学、规范，民主治理体系是否有效。国家治理的质量高低关键取决于政府边界的合理划分和职能的合理界定，建立有限政府。因为政府对社会和市场的不合理干预，会破坏合理的社会秩序和市场秩序，带来社会问题和经济问题，引发社会矛盾，会抑制社会和市场的创新，破坏公正的社会良性运行体系和公平的市场竞争体系，使得国家治理难度加大。

现代化的法治体系是一个立法、执法、司法公正的体系。这个体系要让人民群众感受到公平正义。这是国家治理现代化的基本内容；社会主义国家制度的根本特征是民主，民主包含着人民的主体地位和民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等原则。这些决定了中国改革的成败，因为国家治理需要政府权威，而政府权威的前提是政府公信力。这样的逻辑关系需要在制度安排上做到人民监督权力，让人民群众参与权力建设的全过程，把权力关在制度的笼子里，让权力在阳光下运行，使权力不贪，加强反腐败体制机制，保证权力的纯洁性。

1民众监督

监督有系统内部的监督和系统外部的监督，系统内部的监督(权力制约权力)，往往因其主体和对象在利益上存在牵连，往往遇到干扰和阻力，必然会影响监督制约的效果。所以系统外部的监督既是对系统内部监督的有益补充，又是国家权力社会化的逻辑结论和社会进步的客观要求。

民众监督属于系统外部的监督。它是人民团体或者群众组织以及社会公民对政府权力的具有一定约束力(没有法律效力)的监督，是民主政治的一个特征，是保证政府权力为人民服务的政治学依据。法理意义上的民众监督是人民当家作主的权利和体现。

民众监督不同于党组的纪检监督，它不仅针对党组织和党员个人的违反党章、党规和党纪的监督，还针对国家机关方面违反国家的法律和滥用国家的权力的监督。民众监督也不同于检察院的法律监督，它不是只限于对公安、法院、监狱等机构中涉及司法违法性质的监督以及只限于对国家机关官员的监督。民众监督还不同于政府的内部监督，它不是只针对政府内部某一领域或某一方面违反法律法规的监督。民众监督也还不同于政协的监督，它不是主要针对党际之间的监督。

民众监督主要是通过群众信访(来信和上访)、干部下基层做调查、群众大会等方式获取群众信息，也包括通过利用现代科学的新技术方法(短信群发技术平台、网络点击技术平台)对政府进行监督和评价，传递民众的建议和对策。民众监督的基本要求：一是“政府主动”，即主动了解民意、搜集民意、建设好民意表达畅顺的桥梁；二是“民众参与”，即紧紧依靠人民群众进行。

社会转型催生了民众监督：它引发了民众价值观念的变化，更加注重民主意识、参与意识、主体意识等；它引发了民众生活方式的变化，让人们的注意力更多地转向与公众生活密切相关的微观政治方面；它引发了民众社会关系的变化，伴随社会分工的推进和社会分层的出现，导致公众与政府关系问题现实化，催生民众监督。

民众监督政府的一个重要意义是既限制了政府又保护了政府，特别是增强了政府的合法性。第一，民众对政府具有监督权利，体现了政府存在的合法性。既然人民是国家的主人，是国家权力的最终所有者，就应当对政府进行监督，它表明了政府的人民性和政府存在的合法性，与此同时，政府能保证公民的监督权利，才能体现和提高政府存在的合法性。第二，民众对政府具有监督权利，表明了政府获得权力程序的合法性。公民对政府的完整授权程序包含选举、监督等阶段，监督权利是选举权利的逻辑延续，程序是否制度化和规范化，直接影响着获得的权力是否正当、合法。只有保障公民的监督权利，才能保证政府获得权力程序的合法性。第三，民众对政府具有监督权利，保证了政府运行的合法性。在公共权力的运行中，难免发生腐败或异化的问题，造成政府合法性的流逝，只有保障公民的监督权，才能增加对政府的满意度，增强政府的正当性。第四，民众对政府具有监督权利，推动了政府提高政绩的合法性。公民监督能够促使政府更有效运行，优化服务质量，提高政府政绩，由此提高公众对政府的认可度，增强政府的合法性。

2存在问题

尽管民众监督在中国特色社会主义监督体系中发挥着不可替代的重要作用，并且取得了积极的发展，但是，目前还是存在以下几个方面的问题：

2.1权利制衡约束权力显得软弱无力

民众监督体现的是“权利”范畴，而政府运行则体现的是“权力”范畴，“权利”监督“权力”往往被架空。在实际监督运行过程中，“权利”监督“权力”方面的作用比较弱小，无法与权力抗衡，甚至还受“权力”控制，造成监督“权利”的虚化，无法真正起到监督作用。

2.2监督权利缺乏有力保障

权力具有社会权威性，而权利只是一种社会资格。民众监督不是国家权力性质的监督,没有国家的强制力,也没有法律后果的强制性，监督者没有纠错权、处理权、惩罚权，不能强行让被监督者接受约束，没有对被监督者必须执行的法律后果，结果往往使得监督失去效果。因此，权利对权力的监督约束实际上只能是一种软约束。特别是，在监督权利和政府权力相互之间发生矛盾的时候,往往造成权力机关拥有不容质疑的权威，而民众监督权利的行使却有许多附加的条件,使得权利监督更加的弱化。

2.3民众舆论监督渠道不够畅通

目前民众主要是通过信访渠道进行监督，其它监督渠道狭窄，特别是新闻媒体和网络等最直接的监督渠道不够畅通。新闻媒体的舆论监督能对权力的行使者形成心理上的压力，有力地监督和约束着权力活动，它的独特作用是其他力量无法取代的。虽然我国的宪法规定了公民言论、出版自由，但在实际行使这些权利过程中却受到很大限制，而且新闻媒体机构本身也受制于权力，无法抗衡权力。这就使得民众舆论监督的渠道不够畅通，舆论监督的力度和实效性大大降低。

2.4对隐私权的法律保护不到位

民众监督权利应当体现在民众为维护自身利益而做出的监督行为，体现在为维护社会公平正义而做出的监督行为，体现在公民依据法律对政府部门的决定提出批评和诉讼，体现在公民依法举报公职人员的违法行为等方面。而对所有的消息来源，法律都应该提供保护，特别是保障公众的监督隐私权，不允许任何个人违法对消息来源进行各种形式的调查。只有这样才能保证公民的监督权利不受任何外部因素的干扰，顺利实施民众监督权利。但是，由于对隐私权的法律保护不到位，造成公众害怕被政府部门或者公职人员打击报复，大大影响了公众监督的热情和积极性，甚至不去监督、不敢监督。

2.5对民众的政府信息公开不足

民众要有的放矢的履行自己的监督权，避免出现无效的监督行为，就应当掌握全面有效的信息。但是，一些地方的政府信息的透明化程度不够，甚至没有政府信息的透明化，使得公众很难获得履行监督权利所需要的依据，无法进行监督。另外，有许多政府网站的信息更新的速度比较缓慢，在政府网站上与公民生活密切相关的信息也比较匮乏，给民众监督带来了困难，降低了监督的效率。

2.6以民众监督为基础的合力尚未形成

我们对权力监督的根本目的是为了让人民赋予的权力来为人民服务，权力监督的依靠力量也是人民群众。所以，各种对权力的监督形式的基础是民众。但是，现行的党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、法律监督、审计监督、舆论监督、基层群众监督等等各行其事、互不衔接，没有形成以人民监督为基础的强大合力，“让人民来监督政府”的理想还没有实现，实现理想的难度很大。

3完善民众监督的途径

3.1准确把握民众监督理论和历史经验教训

民众监督的理论基础是人民主体观、人民利益观、人民民主观。人民主体观强调国家的一切权力属于人民，要求要以民众为最高的价值主体和评价的主体，要求要以人民为本位，所以在政治领域监督政府的根本力量是人民群众；人民利益观强调全心全意为人民服务，重视实现人民的利益，实现人民利益与人民监督政府是相辅相成的，所以政府应该受人民的监督，这是实现民众利益的途径，也是一种利益形式；人民民主观强调发扬民主和实现民主的具体形式是人民群众的参与性，以人民群众为本的群众政治就是民主，所以要由人民来监督政府，让人民民主精神得到充分体现，这是民主之路。

民众监督的原则是教育和预防为主，知无不言、言无不尽，惩前毖后、治病救人。教育和预防为主原则强调的是要注重团结，把监督作为思想约束和警戒机制，达到教育和警戒目的；知无不言、言无不尽原则强调的是在人民监督政府的运行规范方面要具有开放度、自由度和民主度，同时人民的监督应服从服务于党和国家的中心任务；惩前毖后、治病救人原则强调的是在人民监督政府的运行力度方面要把对待错误的严肃性与对待同志的阶级感情结合起来,达到弄清思想、团结同志的目的。

民众监督的核心是正确处理人民内部矛盾，因为监督主体与监督客体在社会主义社会条件下具有共同的利益基础和共同的目标，,监督行为本身是一种协调关系的手段,，不具有对抗性性质，监督的实现形态只能是民主的方法，创造安定团结的政治局面。

实行民众监督给后人留下的历史经验教训是要处理好监督与经济建设、监督与法制建设、监督与阶级斗争、监督与民主建设的关系。让人民来监督政府离不开经济建设这个物质基础，人民监督的根本目的在于促进经济社会的发展，而经济社会的发展是人民根本利益的保障，所以实行民众监督必须始终坚持以经济建设为中心；社会主义国家的法律是人民意志的体现,是维护秩序、保护人民利益、推进经济社会发展的工具，所以实行民众监督必须建立社会主义民主制度和社会主义法制，以国家规范法律的形式提升人民监督；让人民监督政府不是把监督变成阶级斗争的工具，混淆敌我矛盾，而是要创造民主的条件，打造生动活泼的政治局面，所以实行民众监督必须重教育、重说服、重协调；让人民监督政府不是要运用具有无序性和无政府性的大民主形式，或者运用充满情绪化和人治色彩的大民主形式，忽视社会主义民主建设的内在规律，而是要科学的运行体系和成熟的社会心理，所以实行民众监督必须尊重民主政治发展的规律，依靠法制和制度的力量，把人民监督同依法治国相结合，建设社会主义的政治文明。

3.2完善民众监督机制

完善公众监督机制需要从多方面加以建设，包括宣传、法律等方面，从而形成公众监督的推动力。在宣传建设方面，一方面是要针对党员干部进行思想政治教育，让全体党员干部认识到让人民监督政府重要性和必要性，在实际工作中切实执政为民。另一方面,是要针对公众进行法制宣传教育活动，只有广大公众认知和掌握了法律，才能自觉地参与到法制建设中，才能合法有效地对政府进行监督。所以要充分发挥宣传教育部门的宣传教育作用，大力进行法制宣传，使法律意识深入人心；

在法律建设方面，主要是要提高整个社会的法律意识和法治水平，让法制建设的基本理论和方针得到进一步健全，让公众监督的权利得到进一步完善和有效保障，实现政治活动程序和观念的科学化，是一个重要方面。人民监督的根本保障是法制，所以要用法制的形式把人民监督的各种渠道和方式确定下来，同时还要将人民的监督转化为法制化的监督,制定监督的专门法律法规和具体制度，体现为：将新闻舆论监督法制化，坚决打击对新闻舆论监督的干涉。将人大监督职能具体的法制化，让最高监督权真正得到实现。从法制上给予社会团体监督职能的保障，体现人民的间接监督权利。从法制保障上不断扩大人民直接参与政治的范围，让人民监督有重要的保证条件。

3.3利用科技进步手段推动新型民众监督机制的发展

利用科技进步手段推动新型民众监督机制也就是要用科技手段擦亮群众的眼睛，联通群众的智慧，彰显群众的力量。新型民众监督机制主要是指政府短信群发平台和政府网络点击平台等平台的运用。政府短信群发平台就是政府通过短信群发平台用短信群发的方式将接受监督的信息发送到民众手机上，并得到有效地回复的一个平台，它更强调政府的主动性；政府网络点击平台就是把受监督方放在相关网站上，让相关民众进行监督评价，或者在相关网站上开通建言献策专用页面，由相关民众对该部门建言献策。它更强调民众主动的上网监督“简便快捷”是新型民众监督机制的特点，它可以用短时间完成原来很长时间才能完成的动作。设计新型民众监督机制可以从这样几个方面构思和设想：(1)为了落实信息的发出、收集、整理和跟踪工作，需要建立各级监督指挥服务中心，维护和管理本级监督服务中心的短信群发接收平台和网络平台，及时处理民意监督评价信息。(2)组织和管理民众的监督信息发送和秩序，包括建设和管理手机号码数据库，便于有针对性地给有关民众群发短信；处理回复信息，防止恶意、诬告等信息。

3.4重视舆论监督作用

舆论监督是民主政治下实现人民主权的手段，是民主政治权力运行机制的要求，客观上不需要被监督者同意，从而也不存在给被监督者找麻烦、添乱子的问题。马克思在《摩塞尔记者的辩护》的一文中把媒体定位为“公民的头脑”和“理智的力量”。如果把民主监督的手段媒体称之为“党的喉舌”，并且代替“人民的喉舌”，是同马克思主义基本思想不相符合的。由于新闻监督与群众监督具有高度的一致性、互补性和互动性，所以新闻监督必须团结和依靠广大群众；要不断拓宽新闻监督途径，创新新闻监督载体，扩大新闻监督参与面，建立网络监督平台；要积极优化新闻监督环境，畅通舆论监督渠道，打造方便新闻监督的良好氛围，满足群众对政府信息知情的需要，新闻媒体要敢于监督，正确监督，增强媒体公信力。

3.5创造人民监督政府的政治条件

政治条件是民主监督所需要的基础，只有具备了相应的政治条件基础(例如宪法规定的公民言论权)民主监督才能成为有力的政治力量。政治条件基础当中特别重要的是权力的授予来自人民，也就是人民有含金量高的选举权，因为选举权是监督权的前提。选举权与监督权有着紧密的关系：选举权在先，监督权在后，没有选举权就没有监督权，只有人民授权给政府，才能有权监督政府，防止公权的滥用；真正的选举权决定着权力去留的命运，内涵着有效的监督权。可见，完善选举制度，实现权为民所赋是保证监督质量和力量的必需条件。

完善选举制度的内容之一是实施普选，实施普选可以有效地提高代表候选人提名的竞争，减少有关部门对选举结果的支配权和选举结果的先定性。有了普选的依托，人民的授权性质，就更加明显，监督政府的力量就更加有效。

【参考文献】

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(责任编辑金东春)