新型城镇化背景下的区域合作问题探析

□王云峰（中共广州市委党校经济学教研部，广东　广州　510070）

新型城镇化背景下的区域合作问题探析

□王云峰（中共广州市委党校经济学教研部，广东广州510070）

新型城镇化是区域经济协调发展的重要支撑，然而从城镇化发展历程看，传统城镇化到新型城镇化是市场力和行政力的交织和制衡中逐步推进的过程，政府行为主导的行政特征，却很大程度上制约了新型城镇化中的资源配置效率，并引发地方保护问题，导致区域经济合作受阻。为适应新型城镇化产业结构及其空间分布结构从低级向高级转化的需要，必须在区域合作中进一步明确政府职能边界，充分尊重、发挥市场的资源配置作用。

新型城镇化；市场主导；区域合作

新型城镇化发展道路既是减小城乡差距、推动公共服务均等化、促进城乡一体化的战略安排，也是新时期适应经济发展新常态、挖掘内部需求、增强经济发展动力的必要选择。从区域经济的外部来看，新型城镇化是发达地区与欠发达地区的协调发展、中心区与非中心区的协调发展；从区域经济的内部来看，新型城镇化是城乡的协调发展、主城区与新城区的协调发展。新型城镇化的实现过程和区域经济协调发展的实现过程是协调一致的，两者相互促进。

一、新型城镇化是区域经济协调发展的重要支撑

新型城镇化既是区域经济发展客观规律的内在要求，又是推动区域经济协调发展的重要途径，具体体现在：

第一，加快新型城镇化建设是世界范围内区域经济发展的重要道路选择。随着工业革命的兴起，发达国家城镇化道路同步开启，首要特征表现为人口从农村到城市的迁移。区域经济工业化产生了巨大的用工需求，正处在资本深化阶段，迫切需要劳动力注入；同时，区域现代化优化提升了城市功能，城市集聚外围地区资源，又辐射带动外围地区发展，重塑了区域资源布局。从区域发展实践来看，工业化为城镇化提供了初始动力，而城镇化的发展又推动了现代化的实现。

第二，加快新型城镇化建设是顺应经济社会发展客观规律的应有之义。三十多年的改革开放，我国已跃居世界第二经济体，正处在全面建成小康社会的关键阶段，经济社会发展成绩举世瞩目；但是同时，成长的烦恼如影随形。以往建立在低要素成本、高投资驱动的增长模式难以为继，资源问题、环境问题日益严峻，民生保障矛盾日益突出，经济社会转型升级迫在眉睫。区域经济结构升级，必须加快转变经济发展方式，加强创新驱动。而新型城城镇化正是顺应全面深化改革、推动区域经济结构转型升级这一客观规律的应有之义。

第三，加快新型城镇化建设是实现城乡一体化的根本途径。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。其中，以人为核心就要求改变单纯以城区面积扩大和人口增加的传统城镇化发展模式，对产业发展、就业解决、人居环境、民生保障等提出了更高的要求。只有充分发挥“人”在城镇化中的核心作用，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推动城乡公共服务均等化，才能逐步实现城市和农村、市民和农民的一体化。

二、政府主导的传统城镇化的特征及问题

从我国城镇化的历史进程看，是在市场和行政两股力量的胶着与纠缠中蹒跚前行的。改革开放以后，计划经济的铜墙铁壁被打破，行政力量对市场的管制逐步放宽，市场机制开始在城镇化进程中发挥作用，引导劳动力、资本跨区域配置。行政与市场此长彼消，然而整体上，政府主导在市场和行政两股力量的角力中占了上风。

需要说明的是，改革开放以后城镇化进程中的政府主导，不能简单等同于改革开放前政府对城镇化的控制。计划经济时代，政府是唯一的资源配置手段，市场经济不存在，其作用更无从谈起。从20世纪80年代市场化改革以来，以价格为信号，市场对城镇化进行调节；同时，为了引导城镇化的方向和步伐，政府通过宏观经济调控，对城镇化施加影响，以促使整个城镇化进程健康有序发展。

从我国传统城镇化发展阶段看，政府主导的特征体现在多重角色上。首先，政府是传统城镇化的战略规划者，通过城乡规划，再加上建立在户籍管理和土地管理基础上的城乡二元结构，来干预城镇化的布局和速度。其次，政府是传统城镇化的制度供给者。政府通过制定一系列经济社会发展政策，涉及人口、土地、社会保障、财政、产业等，对城镇化予以制度支撑。最后，政府是传统城镇化的具体执行者。政府主导意味着可以通过投资尤其是公共基础设施投资，以尽快的速度提高城镇化水平；但是，这种高水平的城镇化水平有可能因为人为的拔高，而导致人口城镇化和土地城镇化的失衡。

总体来说，在不完全市场条件下，虽然政府主导的城镇化初期会推动区域经济的发育和城市的发展，但是一旦地方政府权能超出了市场失灵的边界，则会引发地方政府的变异行为，特别是地方保护主义行为，从而造成统一市场难以有效整合的难题，导致城镇化的效率损失。

从静态视角看，政府主导降低了城镇化的要素和产品资源配置效率。一方面政府主导降低了要素配置的效率。实现有效率的生产的前提条件，是要素之间的边际技术替代率等于要素价格之比。换言之，理想状态中，生产要素支出的每一单位货币所实现的边际产品应该相等。然而由于政府主导对要素流动的限制，使得要素难以物尽其用，要素报酬最大化无从实现。另一方面，政府主导降低了产品配置的效率。政府主导下的产品配置，难以抑制地方保护主义的冲动，既压制了市场竞争作用，不利于被保护企业健康成长，也不利于被排除在外的竞争优势企业扩大市场占有，同时，消费者不得不选择质次价高的产品，整体效用受损。

从动态视角看，政府主导造成的静态效率损失，会直接影响城镇化发展的绩效。一方面，根据索罗增长模型，储蓄率决定其资本存量规模，从而决定其产出水平。储蓄率越高，资本存量就越多，产出也越多。储蓄率的提高导致一个迅速增长的时期，但最终当达到新的稳定状态时增长减缓。但是因为要素报酬最大化无法实现，收入受到抑制，储蓄率增长缓慢，稳定状态的经济增长被推迟形成。另一方面，政府对城镇化的经济干预，市场竞争受抑制，技术进步受制约，潜在产出水平增长缓慢。

三、市场主导的新型城镇化对区域合作的启示

新型城镇化要求经济发展模式转型，不仅包括经济发展方式的转变，还包括城乡二元结构转换、经济社会的协调发展。虽然政府在传统城镇化中发挥了主导作用，但是归根结底，城镇化的产生和发展是市场推动的必然产物。随着传统城镇化向新型城镇化的过渡，区域合作更依赖于市场对生产要素和产品等资源的配置。由于经济全球化和区域经济一体化的发展，发达地区与欠发达地区、城市与农村、工业与农业之间的资源扩散与传递更快，生产要素流通速度更快，市场的作用应该而且必须更加突出地得以发挥。

因此，要在新型城镇化进程中更好地推动区域合作，必须合理界定政府和市场两者的职能边界。而“看不见的手”在新型城镇化进程中作用的充分发挥，必须以“看得见的手”的必要收缩为前提。

在“看得见的手”的收缩方面，新型城镇化需进一步研究和摆正政府和市场的关系，合理界定各自发挥作用的领域。在市场经济体制下，政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量。政府需从市场能发挥良好作用的领域中退出，减少政府对市场运行的过度干预；同时，政府应当积极解决和弥补市场失灵问题，着重在提供公共物品、制定市场规则、维护社会公平、推进制度创新等方面履行自己的责任，提高城镇化发展中的公共服务供给水平，增强对城镇化发展的宏观调控能力。

在“看不见的手”作用发挥方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，关键是要尊重市场经济规律，尊重价格形成机制，运用价格杠杆和竞争逐步形成市场化的优胜劣汰，培育新型城镇化的核心竞争力。从运行的主体看，要大力鼓励和支持民营经济的发展，培育新型城镇化内生发展新动力。

四、新型城镇化背景下加强区域合作的政策建议

建立统一的市场体系，是促进区域资源整合、区域发展互动的基本条件。要消除行政壁垒和市场障碍，共同培育和发展区域统一、开放、有序的市场体系。为充分发挥市场资源配置功能，推进新型城镇化发展，加强区域合作，需要做好以下几方面的工作：

第一，加快转变政府职能。导致地区保护和市场分割的直接原因，是政府行政力量对市场的干预。特别是政府既是分税制下的利益主体，同时又是经济社会发展的管理主体。要素和产品自由流动的区域统一市场是区域合作的前提，因此，政府在其中最重要的角色应是区域公共物品的提供者，以及市场经济规则的制定者和维护者，而非直接参与其中。加快转变政府职能，推动全能政府向有限政府、有为政府转变，就成为当务之急。

第二，提高区域内资源利用效益。区域合作的基础，应是双方参与者的共同利益。地域劳动分工原理指出，合作的各方通过发挥比较优势，可以实现比不合作情况下更多的产出。然而从现实中的区域合作的失败教训看，招商引资竞争和地方GDP竞赛，往往导致区域合作破裂的结果。究其原因，罔顾地方资源禀赋条件，盲目上马GDP拉动能力强的大项目，不仅埋下了重复建设的隐患，并且恶性竞争使得区域合作有名无实。从地方比较优势出发，通过最大化区域内资源利用效益，可以培育地方经济特色增长点，从而实现和其他地区错位发展，避免区域内部恶性竞争。

第三，改革区域合作机制。只有完善城市体系和增强城市之间相互联系的机制，才能保证新型城镇化持续快速健康发展。为克服现实中政府主导因素的制约，必须以完善的区域合作机制为根本保证。一是建立健全区域合作制度体系，把区域合作机制制度化，一方面使地区之间的各项合作有章可循，规范区域经济秩序，另一方面增加对各地区的刚性约束，以避免地方政府在经济决策中的寻租行为；［1］二是构建区域合作统筹协调机制，改以往地方领导人联席会议的松散组织为更强有力的行政统筹部门，统一筹划区域经济发展，以打破地方保护主义，规范地方政府在区域合作中的“挖墙角”行为；三是强化对区域合作行为的监督，建立针对区域合作违约行为的惩罚机制，明确各地区在区域合作中应承担的责任，并对违反区域合作规则的行为做出惩罚性的制度安排。［2］

第四，完善政绩考核体系。领导干部政绩考核体系的GDP导向，会使政府官员更倾向于关注任期内城镇化的经济面指标，而有可能忽视生态、社会、民生等方面的改善。［3］因此，完善政绩考核体系的重点应引导地方政府从专注短期土地城镇化利益到长期人口城镇化利益转变，从行政区城镇化利益向区域城镇化利益转变。可以考虑把是否积极参与区域合作的内容纳入到城镇化领导干部政绩考核体系之中；为了提高可操作性，宜采用能反映对内开放度、区际产业关联度等内容的量化指标，以此来评价地方政府的区域合作参与程度。

［1］高新才、王云峰、买莎.区域经济发展中的经济区划问题研究［J］.贵州社会科学，2010，（11）.

［2］于辉.区域合作协调机制设计与政策建议［J］.现代经济探讨，2009，（8）.

［3］佟健、宋小宁.政绩考核与政府官员激励：一个机制设计的观点［J］.当代经济科学，2009，（4）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）03—0098—04

2015—3—6

王云峰（1982—），男，经济学博士，中共广州市委党校经济学教研部讲师，主要研究方向为区域经济。