论SPS协定“适应地区条件”条款的理解与适用——以印度农产品措施案为例

刘 芳

保护本国国民、境内动植物卫生状况免受境外输入因素侵害，是一国政府在国际贸易背景下的重要职责。因此，各国政府通常会制定旨在防范各种健康风险的卫生措施，这些措施既可能是为保护人类和动物的生命健康所需(即卫生措施)，也可能是为保护植物的生命和健康(即植物卫生措施)。因此，上述措施通常被统称为“卫生和植物卫生措施”(以下简称SPS措施)。传统上，进口国是将出口国作为单一的地理单元来开展风险分析，以此为基础实施的SPS措施是以出口国管辖的全部地域范围为界的。但通常情况下，病害与虫害的发生范围是由地理和生态环境决定的，而与国界或行政区划并不完全一致。对于国土面积辽阔，生态和气候环境多样化的国家而言，某种疫情的发生可能仅限于部分地区，但原产该国的动植物产品的出口却会受到进口国的全面限制。从经济学角度看，这种做法并不能增加疾病控制的效率，相反却显著地提高了贸易的经济成本。*Loppacher, L.J., & Kerr, W.A., The Efficacy of World Trade Organization Rules on Sanitary Barriers: Bovine Spongiform Encephalopathy in North America. Journal of World Trade,vol.39,no.3 (2005),PP.427-443.因此，SPS协定第6条规定了“适应地区条件”要求，这是对区域化管理思想的规则化。

一、区域化的概念

在区域化的管理模式下，每个WTO成员方并不必然是单一的、不可分割的单元，它可以是由不同“卫生与植物卫生区域” (简称SPS区域)构成，同时它本身也可能是某个“SPS区域”的组成部分。换言之，相对于某种特定的虫害或病害，根据不同区域的SPS状况，将一个国家或者几个国家划分成不同的SPS区域，如病虫害疫区、非疫区、病虫害低度流行区等。“SPS区域”不是一种政治区划，而是检疫学上的划分，它可能是整个国家，也可能是一个国家的某些区域，或者是几个国家的全部或部分区域。在国际贸易规则中吸收“区域化”管理的方法，要求进口成员方针对地区差异而不是以国家为界来实施SPS措施，可以将其限制在为实现适当保护水平所必要的程度内，将其对国际贸易的限制效果降到最低限度。

诞生于GATT框架下乌拉圭回合谈判期间的SPS协定在许多方面都继承了GATT调整传统货物贸易的基本规则，如“非歧视性要求”和“最少贸易限制要求”，但又结合SPS措施的特点对其进行了调整。

二、SPS协定的产生

在WTO建立之前，GATT1947机制及其推动下的多边贸易谈判在削减关税水平方面无疑取得了很大的成功，通过约束关税或消除关税，各国逐渐实现了以较低成本将本国产品输入他国市场。但在涉及健康风险规制的一些领域，贸易自由化的进程受到了各国对外贸易管制措施的抵制。尽管这些措施是出于保护本国人民、动植物生命和健康及环境安全的需要，但其对国际贸易产生了阻碍。同时，各国也意识到，这些措施将有可能取代关税，成为实施贸易保护主义的新工具。基于这种考虑，在东京回合谈判时，GATT缔约方通过了《技术性贸易壁垒协定》(简称《标准守则》)以规范各国的技术法规，包括与食品安全、动植物生命和健康有关的措施。由于未能达成一致意见，《标准守则》是以诸边贸易协定的方式通过的，仅对32个接受该协定的缔约方有效。这一结果，与“协商一致”的争端解决规则共同减弱了《标准守则》的实际约束力。*在GATT机制下没有一起SPS措施被成功质疑的案例。20世纪80年代发生在美国和欧盟之间的荷尔蒙牛肉纠纷在《标准守则》下未能成功解决。在磋商未成功的情况下，1987年美国要求将纠纷提交技术专家小组，但遭到欧盟的反对未能达成“协商一致”。 See Denise Pre vost ,Peter Van den Bossche, “The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.”In Patrick F.J.Macrory, Arthur E.Appleton, Michael G.Plummer(eds.), The World Trade Organization: Legal, Economic and Political Analysis (Volume II).Springer Press, 2005, P.239.

推动农产品贸易自由化是发起乌拉圭回合多边贸易谈判的主要驱动力之一，但在谈判过程中，各方普遍担忧谈判成果将会被各国实施的SPS措施抵消。《埃斯特角城宣言》明确宣告“应将所有影响农产品进口准入的措施置于更有效的规则约束之下，方式之一就是将SPS措施对农业贸易的不利影响最小化。”*Ministerial Declaration on the Uruguay Round: Declaration of September 20,1986,GATT BISD 33S/19(1987) P.20.

因此，有关SPS措施的规则谈判最初是在农产品贸易自由化议题下开展的。为SPS措施制订专门的规则，这与实现农产品贸易自由化的努力具有内在的联系，并起到了关键作用。尽管起初的谈判设想只是在SPS措施方面改进和加强《1980年标准守则》的约束力，但随着谈判进程的深入，各谈判方意识到SPS措施问题值得特别关注。在此背景下，各谈判方在农产品谈判组之下设立了“SPS法规和壁垒工作组”(又称SPS措施工作组)，一个新的货物贸易协定，即《实施卫生与植物卫生措施协定》就此诞生了。

三、SPS协定第6条的规定

SPS协定第6条的标题是“适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件”。该条共有三个条款，第1款要求各成员保证其SPS措施适应产品的原产地和目的地的SPS特点。*SPS协定第6.1条规定，各成员应保证其SPS措施适应产品的产地和目的地的SPS特点，无论该地区是一国的全部或部分地区，或几个国家的全部或部分地区。在评估一地区的SPS特点时，各成员应特别考虑特定病虫害的流行程度、是否存在根除或控制计划以及有关国际组织可能制订的适当标准或指南。这里的原产地和目的地的范围可能是指一个国家，也可能是一个国家的部分区域，还可能是几个国家的全部或部分区域。特别需要注意的是，SPS协定第6.1条的适应性要求体现出区域化管理的思想，但纳入考虑范围的区域至少有两个，一是出口成员方，二是进口成员方。

具体而言，进口成员方所实施的SPS措施需要适应的地区条件，既包括出口成员方的地区条件，也包括进口成员方自身的地区条件。因为病虫害的危害性往往是相对而言的，相对于进口成员方的SPS基础设施建设水平、特定动物疾病易感动物的种类及其养殖状况、植物病虫害的寄主植物的种类及其引种分布状况等。特别是某些外来生物，在出口成员方所在环境下并不构成严重危害，但如果进口成员方的地理气候以及物种分布特点，适宜其生存繁殖且无制约，则对进口成员方而言，这种外来生物极有可能成为有害生物。

另一方面，从考察商品原产地的SPS状况来说，因为病虫害的发生和传播区域通常不仅仅只取决于自然和地理环境，通常还与政府实施的病虫害控制措施有密切的关系。除非某地区的环境极为特殊，对于某种特定的病虫害而言，这种环境完全不适合其生存，否则如果没有人为的干预措施，或者政府疫情的控制和流行病的监测措施效率低下，那么原本是非疫区的区域也有可能成为病虫害的新的定殖地。所以进口成员方需要根据出口成员方特定病虫害的流行程度，评估出口成员方是否存在根除和控制计划，以及执行效果如何，以此为基础决定是针对出口成员方部分区域还是整个国家实施SPS措施，以及何时可以解除贸易限制措施。在这方面，进口成员方应参考有关国际组织制定的标准和指南。

SPS协定第6.1条的实施无疑是建立在双方诚信合作基础上的。一方面，进口成员方应摒弃贸易保护主义，依据科学的方法对出口成员方的SPS状况进行客观公正的评估；另一方面，出口成员方应为自身的出口利益实施有效率的病虫害控制计划，并对进口成员方的评估活动给予配合和帮助。唯有双方彼此信赖，才能针对区域差异实施不同的贸易措施，才能兼顾贸易和健康利益。

依据第6.1条实施“区域化”管理的具体方法之一就是建设“病虫害非疫区和低度流行区”，*SPS协定附件A(6)将“病虫害非疫区”界定为“由主管机关确认的未发生特定虫害或者病害的地区，无论是一国的全部或部分地区，还是几个国家的全部或部分地区。病虫害非疫区可以包围一地区，被一地区包围或毗连一地区，可在一国的部分地区内，或在包括几个国家的部分或全部地理区域内，在该地区内已知发生特定病虫害，但已采取区域控制措施，如建立可限制或根除所涉虫害或病害的保护区、监控区和缓冲区。”附件A(7)将“病虫害低度流行区”界定为“由主管机关确认的特定虫害或病害发生水平低、且已采取有效监测、控制或根除措施的地区，该地区可以是一国的全部或部分地区，也可以是几个国家的全部或部分地区。”因为这本身就是根据特定病虫害的流行程度而进行的区分方法，但即使进口成员方认同“病虫害非疫区和低度流行区”的存在，也不意味着进口成员方应自动给予出口成员方某一地区“病虫害非疫区和低度流行区”的地位，因此，不难理解协定第6.2条有些不同寻常的措辞：“各成员应特别认可病虫害非疫区和低度流行区的概念。”*第6.2条第1句原文如下：Members shall, in particular, recognize the concepts of pest- or disease-free areas and areas of low pest or disease prevalence.在印度农产品措施案中，专家组指出，与适应地区条件义务相比，承认一个抽象的概念并不是一项苛求的义务。*See Panel Report, India-Agricultural Products,para.7.670.根据第6.2条第2句的规定，在确定某地区是否具有“病虫害非疫区和低度流行区”的地位时，成员方应“依据”地理状况、生态系统、流行病监测以及卫生与植物卫生控制措施的有效性等因素。根据以往争端解决机构对“依据(base on)”一词的解释，该措辞应被理解为对成员方施加了实质性的要求，即决策结果与上述因素之间具有密切联系或者是合理联系。这与第6.1条下的“参考相关因素以评估地区条件”的措辞存在明显的区别。

协定第6.3条规定了认可“病虫害非疫区和低度流行区”的一种具体操作方法，即由出口成员方出具证明材料向进口成员方提出认可申请，同时，出口成员方应为进口成员方提供现场检查、检验及其他程序的合理机会。当然，对于出口成员方来说，获得“病虫害非疫区和低度流行区”地位的认可并不是一劳永逸，随着疫情的爆发，这一地位可能会被暂停，直到疫情得到重新控制或消除，再次获得进口成员方的认可。例如2013年2月8日，我国曾对蒙古国西部巴彦乌勒盖省、乌布苏省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿尔泰省、库苏古尔省、巴彦洪格尔省7个省份口蹄疫非免疫无疫区状况予以认可，允许进口来自蒙古国上述7省、符合中国检验检疫要求的偶蹄动物及其产品。但因2013年7月9日，蒙古国巴彦乌勒盖省的2家农场发生了口蹄疫，我国对来自蒙古国的偶蹄动物及其产品采取了禁止进口等贸易限制措施。*参见国家质量监督检验检疫总局、农业部《关于解除蒙古国西部7省口蹄疫禁令的公告》(联合公告2013年第24号)、《关于防止蒙古国口蹄疫传入我国的公告》(联合公告2013年第104号)。Available at: http://www.aqsiq.gov.cn.

四、从印度农产品措施案看SPS协定第6条下的义务

(一)案情简介

迄今为止，印度农产品措施案是WTO框架下第一起，也是唯一一起由争端解决机构对SPS协定第6条进行过解释的案件。*另外与第6条相关但尚未审结、已进入专家组程序的案件还有1个，即US -Animals(DS447)。该案中阿根廷明确指出，美国未能依据SPS协定第6条对阿根廷部分地区的口蹄疫非疫区地位进行认可，并指出美国相关批准程序和认可程序出现了不当迟延。该案起因于2011年7月，印度政府依据《牲畜法》颁布了第1663(E)号行政法规，禁止进口来自报道过“须通报禽流感”疫情的国家的部分农产品，包括活禽、活鸟、雏禽、新鲜禽肉制品以及孵化用蛋、蛋产品、羽绒、活猪等。该禁令在出口国向OIE通报为非疫区时停止适用。“须通报禽流感”包括低致病性禽流感和高致病性禽流感。印度是一个经常爆发高致病性禽流感的国家，但未曾向OIE通报过低致病性禽流感疫情。而美国是一个多次向OIE通报低致病性禽流感的国家，却属于高致病性禽流感非疫区。印度《2012年国家行动计划》规定，如果国内爆发了“须通报禽流感”，那么疫情发生地1公里范围内是感染区，10公里范围内是监管区，起到缓冲区的作用。感染区内外的活鸟贸易是被禁止的。缓冲区内的贸易在卫生措施完成后是允许的，但缓冲区内的产品不能被输出，同时禁止人员和车辆进出缓冲区。控制措施完成后3个月内实施后续监控措施，包括定期消毒。如果3个月内没有爆发疫情或者没有阳性检测结果出现，即可宣布为非疫区。美国认为，印度以整个出口国为单位实施禁令措施，未能适应出口方的地区条件，不符合SPS协定第6条。

(二)争议的焦点问题及专家组的意见

该案中，印度和美国的主张反映了双方对第6条下三个条款相互间关系的不同看法。印度认为，进口成员方在第6.1条和第6.2条下的义务应以出口成员方启动第6.3条下的认可申请程序为前提。进口成员方没有主动评估出口成员方地区条件的义务，而美国并未就非疫区认可等问题与印度展开双边合作，也未公布其境内的非疫区建设情况，包括已经采取的卫生措施情况。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.633-634.但美国认为，第6.1条规定了“适应地区条件”的一般性义务，第6.2条是上述义务的具体化，即承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。第6.3条仅在进口成员方承认了上述概念时才适用。违反第6条的情形，既包括进口成员方未主动根据出口成员方地区条件实施SPS措施的情形，也包括出口成员方提出非疫区认可请求时，进口成员方未考虑相关因素以承认非疫区地位的情形。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.649-650.

双方争议的焦点就在于，第6条有没有为进口成员方施加主动性的义务。在印度看来，适应地区条件的义务无疑是需要进出口双方配合才能实现的，而且从实际操作看，非疫区的认可，通常都是以出口成员方提出申请为前提。因此，第6.3条是前两个条款得以启动的前提。美国则主张三个条款所规定的义务是相互独立的，进口成员方有义务主动收集出口成员方的信息，并使其SPS措施适应出口成员方的地区条件。

从专家组报告的分析及结论看，专家组基本上采纳了美国的观点，并得出以下三个关键性的结论。首先，就第6条下的三个条款的关系而言，这三个条款各自独立。根据第6.1条和第6.2条的文本结构，专家组认为这两个条款都包含了两个句子。两个条款的第1句各自规定了两个截然不同的要求：第6.1条第1句规定了适应地区条件的要求，第6.2条第1句要求成员方认可“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。两个条款的第2句都是关于具体操作方法的规定，即第6.1条第2句规定了对地区条件进行评估时应参考的因素。第6.2条第2句规定了成员方应依据相关因素确定“病虫害非疫区和低度流行区”地位。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.666.因此，专家组认为，第6.1条和第6.2条所规定的义务截然不同，这为后面专家组认定第6.2条不是对第6.1条的具体化以及第6.1条独立于第6.3条留下了线索。

其次，进口成员方在第6.1条和第6.2条下的义务不以出口方履行第6.3条下的义务为前提。理由是：(1)第6.1条和第6.2条所规定的义务是普遍性的义务，这与第6.3条完全不同，后者仅仅适用于特定情形和特定的对象，即当出口成员方提出“病虫害非疫区和低度流行区”认可申请的情形。(2)类比SPS协定第4条关于等效性认可条款，可以支持其关于第6.1条和第6.2条不以第6.3条为前提的结论。SPS协定第4条要求进口成员方在一定条件下认可出口成员方的SPS措施具有等效性。与第6条适应地区条件义务相似，第4条的具体操作也需要进出口双方相互合作。但在措辞上，第4.1条和第4.2条都表明了出口成员方负有先行义务。*第4.1条规定：如果出口成员方客观地向进口成员方证明其SPS措施达到进口成员方的ALOP,则各成员方应将其他成员方的措施作为等效措施予以接受，即使这些措施不同于进口成员方自己的措施，或不同于从事相同产品贸易的其他成员方适用的措施。第4.2条规定，应请求，各成员方应进行磋商，以便就承认具体SPS措施的等效性问题达成双边和多边协定。相反，第6.1条和第6.2条的文本措辞都没有将出口成员方的请求或证明义务作为启动上述两个条款的前提条件。因此，第6.1条的适用不以第6.3条为前提。(3)SPS委员会制订的《推动SPS协定第6条实施的指南》要求，进口方应公布认可“病虫害非疫区和低度流行区”的依据、说明认可的基本程序(包括进行评估时需要提交哪些信息)、设立负责受理认可申请的联络点。而且，在向进口成员方正式提出认可请求之前或当时，出口成员方可以请求进口成员方告知认可要求和程序的相关信息。这些都说明了，进口成员方可以主动履行适应地区条件的义务，而不必等到出口方提出认可请求时再对其地区条件进行评估，以调整其SPS措施。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.679.

最后，进口成员方是否遵守第6.1条和第6.3条所规定的义务以其是否承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念为前提。专家组认为，第6.2条表达了对两种特别区域的关注，即，“病虫害非疫区和低度流行区”。这两类区域是众多地区条件中的两种特殊情形。第6.2条并不是对第6.1条和第6.3条的具体化，相反，在专家组看来，承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念是在适应地区条件的基础上实施SPS措施的前提，也是接受出口成员方提出非疫区等认可申请的前提。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.672, 7.677.换言之，第6.2条是第6.1条和第6.3条的逻辑前提。专家组的结论意味着，就第6条的三个条款而言，虽然各自独立，但第6.2条是核心和关键性条款，如果能够证明进口成员方不承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念，即可证明进口成员方违反了第6条下的三个条款。专家组正是采用了这种“四两拨千斤”的方法完成了第6条下的论证。

既然“承认病虫害非疫区和低度流行区的概念”是整个第6条下义务的前提，那么如何判定，成员方是否承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念呢？成员方是否需要为“病虫害非疫区和低度流行区”的承认制订相关的法律制度，或者在法律条款中表明其承认“病虫害非疫区和低度流行区”这一概念的立场？对于这样一个棘手的问题，专家组因循惯例，采取了“因案制宜”的方法，指出各成员方承认“病虫害非疫区和低度流行区”的方式取决于各自的具体情形。就该案而言，专家组采取了反证的论证方法，即如果印度的措施存在与承认“病虫害非疫区和低度流行区”概念的立场相冲突之处，则可以断定印度并不承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。为此，专家组审查了印度的两部法律法规，《牲畜法》对此没有相关规定，专家组认为，这可以理解为，《牲畜法》授权印度的主管机构承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念，但也有可能存在相反的结果。从实际情况看，印度主管机构并无实际行动，既未公布关于认可非疫区的信息，也未公布关于评估程序、联络点及认可所需要的信息。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.630.而印度第1663(E)号法规不仅没有就承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念作出规定，相反，印度明确规定，一旦出口方爆发禽流感疫情，则禁止其全部农产品的进口。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.706.因此，专家组认定，印度并未承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。至此，印度在第6条下的全部败诉也就毫无悬念了。

(三)对专家组的论证及结论的思考

纵观专家组关于第6条的论证，专家组的推理过程及结论既有值得肯定的地方，也存在不够圆满之处。值得肯定的是，成员方依据第6.1条承担的“适应地区条件”的义务，不以出口成员方先行主张其境内存在“病虫害非疫区和低度流行区”为前提。区域化管理既可以由进口成员方单方面主动开展，也可以是在出口成员方提出主张的情况下，由双方配合实施。就前一种情况而言，根据第6.1条第2句列举的参考因素，进口成员方在评估某地区的SPS状况时可以参考国际组织的相关标准或指南。换言之，进口成员方履行第6.1条下适应地区条件的义务，并不以启动第6.3条下的认可申请程序为必要。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.157.在后一种情形下，因循“谁主张谁举证”的程序规则，出口成员方理应就其境内存在“病虫害非疫区和低度流行区”的主张提供证明。

另外，该案专家组还明确了第6.1条和第6.2条各自包含了两个义务。就第6.1条而言，如果成员方实施SPS措施时没有适应地区条件，例如，印度以美国整个领土范围为基础实施禁令，则可以推定，成员方没有参考相关因素对出口方的地区条件进行评估。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.685.就第6.2条而言，如果成员方不承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念，就可以推定成员方没有依据相关因素以确定“病虫害非疫区和低度流行区”的范围。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.688.

然而，专家组论证中的问题在于：

第一，专家组一方面指出第6条下三个条款规定了各不相同的义务，三个条款之间相互独立。但另一方面，专家组却又将第6.2条第1句的义务作为三个条款下义务的前提，从逻辑关系上来说，这存在明显的矛盾。

第二，进口成员方以出口成员方的整个领土为基础实施SPS措施，并不必然意味着，进口成员方就不承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。如前文所言，“SPS区域”是检疫学上的概念，它可以是整个国家，甚至是几个国家和地区。当然，本案中，印度在其法规中明确规定，一旦出口成员方爆发禽流感疫情，则禁止其全部农产品的进口。这就没有为适应地区条件留下任何余地。但就规则的解释而言，由于专家组赋予了第6.2条极大的权重，以至于“牵一发而动全身”，那么关于成员方是否承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念，争端解决机构的解释以及判定依据就应当有足够的说服力。

第三，该案专家组赋予第6.2条如此之大的重要性，这是否合理，是否能够获得文本支持，还值得商榷。从逻辑上说，如果确如专家组所言，承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念是整个第6条适用的前提，那么为何SPS协定的起草者未将该条款作为第一顺序规定在第6条下？从相关概念的关系看，“病虫害非疫区和低度流行区”是不同地区条件中的两种具体情形，也是相关判定标准比较明确的两种SPS区域。适应地区条件则是一个比较模糊的义务，它并不如认可“病虫害非疫区和低度流行区”那么明确具体。这应该理解为，在适应地区条件方面，各成员方有一定的自由裁量空间，只要成员方的措施大体上考虑了不同的地区条件，而不是机械僵化的、完全不考虑出口方的SPS状况，那么就应当认为其满足了适应地区条件的义务。从文本措辞上看，第6.1条关于评估地区条件时，只需要“参考”相关因素，而在第6.2条下，如果成员方要确定“病虫害非疫区和低度流行区”，则应“依据”相关因素。*争端解决机构在解释SPS协定第2.2条和第5.1条中的“依据”一词时，多次强调SPS措施与科学原理以及风险评估之间的合理客观联系，而在解释SPS协定第5.1条下“参考相关国际组织的风险评估技术”时指出，“参考”并不意味着遵守或者以之为基础。这说明，依据和参考两个词语有着不同的含义。See Appellate Body Report, EC- Hormones, para.193.See Appellate Body Report, Australia-Apples,para.246.这也可以说明第6.1条下的义务不如第6.2条第二句的义务那么明确具体。

第四，承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念，并不意味着成员方必然制订相关法律制度，或者实施相关的认可程序。承认某个概念与实际开展相关区域化的工作是两个完全不同的行为。虽然第6.2条第2句对成员方认定 “病虫害非疫区和低度流行区”的具体方法提出了要求，但并不能认为，在第6.2条下，成员方负有主动认可“病虫害非疫区和低度流行区”的义务。

(四)上诉机构的观点

该案的上诉机构报告于2015年6月4日发布，其对专家组报告关于第6条部分的审查意见印证了上文的分析，显然上诉机构也注意到了专家组报告中的上述不合理之处。上诉机构认为专家组报告的部分措辞过于宽泛，专家组关于第6条下各条款间关系的表达，容易使人误解这三个条款完全各自独立，但上诉机构认为它们之间存在重要的共性和关联性，这三个条款从不同角度规定了适应地区条件的义务，第6条下三个条款是一个有机联系的整体，第6.1条下的义务是首要的、一般性和持续性的义务，其他两个条款则规定了与“病虫害非疫区和低度流行区”相关的具体性义务。*上诉机构指出，第6条的标题是“适应地区条件”，标题中的“包括”一词与第6.2条的“特别是”一词相呼应，第6.1条第2句列举的考察因素中也包括了病虫害的流行程度，这些都显示出第6.1条与第6.2条之间的关联性。上诉机构的观点表明第6.2条下的义务，承认非疫区和低度流行区的概念是遵守第6.1条下适应地区条件义务的一种特别方法。See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.131-133,144,152.

上诉机构明确反对专家组关于第6.2条下的义务是第6.1条适应地区条件义务的前提的观点。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.143.上诉机构正确地指出，“病虫害非疫区和低度流行区”只是SPS区域的下属概念，病虫害的有无及其流行程度并非区分SPS区域的唯一因素。如果某个区域卫生状况的特点与病虫害流行程度无关，则专家组无需考察进口成员方是否承认“病虫害非疫区和低度流行区”的概念。不仅如此，专家组的这种观点意味着第6.2条下承认“病虫害非疫区和低度流行区”概念的行为要早于且独立于采取SPS措施的行为，但事实上，进口成员方完全可以在采取SPS措施之际或者通过实施SPS措施的方式来承认这一概念。

最重要的是，上诉机构指出了专家组报告中存在的一个重大错误，即第6.1条下的适应地区条件义务是一种一次性义务，是成员方在采取SPS措施时应遵守的义务。相反，上诉机构认为，该义务是持续性的、一般性的义务，成员方遵守该义务的时间不限于采纳SPS措施之时，只要存在有效的SPS措施，成员方都应持续性地、有系统地对其进行调整以适应不同的地区条件。正是因为上述错误观点，专家组才认为进口成员方不可能通过事后修订SPS措施的方式来遵守第6.1条的义务。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.132,154.

考察SPS协定的缔约历史可知，该协定的产生源于缔约方对SPS措施可能异化为新的贸易保护工具，从而抵消农产品贸易自由化谈判成果的担忧。为此，缔约方在SPS协定中规定了若干项要求，包括SPS措施的科学性要求、非歧视性要求、必要限度要求等。SPS协定第6条关于适应地区条件的要求实质上是期望将SPS措施对国际贸易的阻碍效果限制在必要限度之内。在WTO框架下，SPS协定第6条被认为对农产品贸易具有重要的意义。从2003年开始，其执行问题事实上成为SPS委员会例会的常规议题之一。在实践中，SPS协定第6条的实施情况并不理想，进口成员方关于“病虫害非疫区和低度流行区”认可迟延以及认可过程缺乏透明度、可预见性和一致性等问题仍然是构成第6条实施的一个重要阻碍。*根据秘鲁的提案显示，有些出口成员的认可申请一等就是几年甚至是几十年才获得认可。有的WTO成员方特别指出，有些地区已经获得OIE等国际组织官方认可的某些动物疾病“非疫区”地位，但该成员方在向贸易伙伴申请非疫区地位时仍然遭遇了长期拖延的情况。See G/SPS/W/148,para.7.为此，2008年5月，SPS委员会通过了《推动SPS协定第6条实施的指南》。*See SPS committee.Guidelines to Further the Practical Implementation of Article6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.G/SPS/48.另一方面，由WTO争端解决机构对SPS协定第6条进行阐释以明确各成员方所担负的法律义务，这对于第6条的实施无疑具有重要的推动作用。印度农产品措施案涉及SPS协定下的若干项规则，其中不乏新问题和新的解释结论，但争端解决机构关于第6条的论证尤其值得重视，因为该案是有史以来首次由争端解决机构对该条款进行法律解释，且经上诉机构审查，其观点具有相当的权威性。