莫迪政府的对华政策与中印边界危机管控机制的构建

张世均 李 兵

2014年4月7日至5月12日，印度民众经历了世界历史上持续时间最长、参加选民最多的一次选举，*吴顺煌：《印度大选选民史上最多 预计超过1000个政党参选》，《第一财经日报(上海)》2014年3月7日。最终人民党候选人莫迪以绝对优势胜出。莫迪在竞选时主张实行“积极外交”，即在维护印度国家利益的前提下，积极与各国开展合作与交流。但是，随着莫迪政府上台，印度政府在对华政策上表现出明显的两重性：一方面坚持中国“威胁论”， 声称在中印边界等争议问题上保持对华“决不让步”的强硬立场；另一方面则希望通过加强与中国的政治、经济、军事、外交、民间等多方面的合作与交流来构建中印边界危机管控机制，以此提升印度在国际上的地位和影响力，维护印度的既得利益。莫迪政府在对华政策上前后“言行不一”的态度，正是印度人民党政治需要所在，反映了以莫迪为代表的印度人民党实用主义至上的党派政策。

一、 莫迪政府对华政策的发展与变化

印度人民党的执政理念，使得莫迪的对华政策在竞选前就备受世人关注。莫迪在担任古吉拉特邦首席部长时就曾先后四次率团访问中国，并高度赞扬中国的经济建设成就，表示将在经济、贸易方面强化与中国的合作。但是，莫迪在参加总理竞选时的某些对华强硬言行似乎表明，印度人民党如果组建政府将在对华政策上，特别是中印边界领土争端问题上仍将采取强硬的态度与政策。

(一)莫迪竞选总理时的对华策略与言行

1．印度人民党的政治理念

印度人民党成立于1980年4月，支持者主要以城市工商业者为主。印度人民党提出“民族融合、民主、积极的世俗主义、甘地社会主义和价值政治”五项政策原则，既包含现代世俗政治的内容，又带有一定的印度教传统主义色彩，故有的学者评价印度人民党是教派主义政党，有的学者则认为它是奉行世俗主义的现代政党。*张世均：《论印度现代化进程中的宗教问题》，《西南大学学报》2008年第4期。印度人民党在对内政策方面主张把促进少数派和落后阶层的利益放在首位，实行民族主义、民主、非教派主义；对外关系方面提出“真正的不结盟”政策，反对偏向大国集团，与周边邻国建立良好关系。有学者也把印度人民党的党派政策归纳为“实用主义至上”。*陈金英：《价值与工具：印度人民党意识形态诉求的政治学分析》，《武汉大学学报》2008年第5期。

2．莫迪竞选时的对华策略与言行

2014年4月7日，莫迪竞选团队在印度人民党的官方网站上对外发布竞选纲领，其中涵盖了政治、经济、文化、外交等多个领域。莫迪的竞选纲领中涉及到印度对外政策的内容主要集中在政治和外交方面，如在政治方面，该纲领提出将利用一切资源提高印度在国际事务中的影响力，积极参与国际与地区交流与合作，“建设一个强大、自立和自信的印度”；在外交方面，提出印度将推行“积极外交”“努力建立与周边邻国友好关系，但是当形势需要，也将毫不犹豫地采取强硬立场和措施”*陈小萍：《从印度人民党的选举战略看莫迪政府政策走向》，《南亚研究季刊》2014年第2期。。

从莫迪团队的竞选纲领中可以看到：莫迪采用的是实用主义外交政策，即在维护印度国家利益的前提下，主张与所有国家建立和平和友好的外交关系。但是，他又特别强调只要涉及到有争议的国际问题，印度将毫不犹豫地采取强硬态势，坚决维护其国家利益。如在中印边界领土争端的问题上，莫迪于2014年2月在“阿鲁纳恰尔邦”(即中国藏南地区)发表竞选演说时指出：“阿鲁纳恰尔邦是印度领土不可分割的一部分，这一点永远不会改变。”*Sruthi Gottipati，“Modi Says China must Drop Mindset of Expansionism over Arunachal Pradesh”，Reuters( February 22,2014).这恰好印证了莫迪在中印边界争端等问题上的对华强硬态度，以此煽动印度民众的民族主义情绪，博取更多选民的支持，力争在选举中获得胜利。

(二)莫迪政府上台后的对华政策

虽然中印双方在很多领域都存在利益冲突，但同时也应认识到中印双方在很多方面又有很强的互补性。莫迪政府上台后，从印度的国家利益出发，开始重视双方之间的互补作用，围绕安全和经济开展对华政策。莫迪政府的对华政策具有两重性，一方面强调与中国的合作，通过强化政治合作以提高印度的国际地位和政治影响力，强化经济合作为印度经济的发展提供助力；另一方面则是继续保持对华警惕，“在保持甚至加强对华防范的同时，与中国进行外交周旋，从中获取外交收益”*陈继东：《印度大选与新政府的政策走向》，《四川大学学报 (哲学社会科学版)》2014年第6期。。

目前，莫迪政府的对华政策在政治、经济、军事等方面均有行动，体现了莫迪政府的对华战略与策略。

1.政治方面

莫迪政府上台后，政治方面所采取的对华策略充分体现了从国家利益出发的实用主义外交政策，既表现出积极合作的一面，同时又有防范甚至怀有敌意的一面。

2014年6月9日，莫迪在会见习近平主席特使王毅外长时，表示愿意与中方携手发展，实现优势互补，并且邀请习近平主席年内访问印度，同时也接受了李克强总理的访华邀请。2014年9月，在习近平主席访问印度时，莫迪打破了自尼赫鲁以来的印度外交传统，在自己的家乡举行隆重的欢迎仪式，这足以说明莫迪政府对中印关系的重视。在习近平主席访印期间，中印双方签署《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，指出“在边界问题最终解决前，双方将共同维护边境地区的和平与安宁”*《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2014年9月20日。。2015年5月，莫迪总理访华首站选择西安，也是对习近平主席访问莫迪总理家乡的回应。在莫迪总理访华期间，中印双方重申“尽全力维护边境地区的和平与安宁”*叶海林：《中印在边界问题上说了什么》，《东方早报(上海)》2015年5月19日。。

莫迪政府在加强与中国政治合作的同时，也以防范的意识来审视中国，甚至进一步采取措施对中国施加压力。如2014年9月，习近平主席访问印度前夕，印度外交部长斯瓦拉杰提出“要印度承认一个中国，中国应该重申一个印度的政策”“中国应该理解和重视我们对阿鲁纳恰尔邦的关切……印度已经承认西藏是中国的一部分,所以中国也应该承认阿鲁纳恰尔邦是印度的一部分”等强硬措辞。*Indrani Bagchi，“External affairs minister Sushma Swaraj on Monday took a tough line ahead of Chinese President Xi Jinping’s visit to India later this month”，The Times of India (September 10,2014).这表明在中印边界领土争端问题上，莫迪政府依然执行强硬的对华政策，企图分裂中国领土完整，维护其既得利益。

2.经济方面

经济在中印关系中扮演着核心角色，也是莫迪政府对华政策的中心节点。莫迪在担任古吉拉特邦首席部长时就曾先后四次率团来华访问，学习中国经济高速发展的经验。在莫迪的治理下，古吉拉特邦经济飞速发展，被人们冠以“印度的广东”之美誉。在莫迪成为总理候选人后，曾在竞选纲领中提出“发展至上”“增长第一”的理念，要使印度成为“强大、发达和具有包容性的国家”。*陈小萍：《从印度人民党的选举战略看莫迪政府政策走向》，《南亚研究季刊》2014年第2期。

莫迪政府上台以后，积极开展与中国的经济交流与合作。2014年6月，莫迪在会见中国外长王毅时表示，他赞赏中国的发展成就，提议印中双方发挥各自优势，在基础设施、制造业、软件等领域深化合作。2014年9月25日，莫迪政府全面启动“印度制造”计划，并鼓励中国企业进入印度投资基础设施和制造业等领域。2015年5月，莫迪访华期间，与中国签署了包括铁路建设在内的总价值达100亿美元的协议。*邹松、青木：《中印要早日解决边界问题 两国官方签署多个大单》，《环球时报》2015年5月16日。印度政府还积极支持和参与由中国政府提议的“孟中印缅(BCIM)经济走廊建设”“亚洲基础设施投资银行”(AIIB)的筹建工作。莫迪政府的这一系列举措都表明印度政府重视与中国的经济合作，具有与中国进一步加强经贸合作的愿望。同时，印度政府在中国推出的“一带一路”建设问题上却没有明确的态度，犹豫不决。*林民旺：《印度对“一带一路”的认知及中国的政策选择》，《世界经济与政治》2015年第5期。

3.军事方面

尽管印度一直担心中国军事力量强于印度，对印度形成巨大的军事“威胁”，但是经过中印两国上一届政府的努力，在军事方面已出现一定程度的互信与合作，军事压力得到了缓解。

莫迪政府上台后，中印双方开始构建更为紧密的发展伙伴关系。2014年9月，习近平主席访问印度期间，双方签署协议，“同意保持两国防务部门和两军领导人定期互访，拓展各领域务实合作”*《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2014年9月20日。。但是，由于印度与中国存在边界领土争端等诸多有争议的问题，印度政府在某些时候仍将中国视为战略竞争对手，企图借助域内外国家力量对中国崛起进行遏制。如2014年8月，莫迪在访问日本期间，与日本共同宣布建立“特别战略全球合作伙伴关系”，强化双方在政治、经济、安保等领域的合作。近年来，随着中国南海争端问题不断升温，印度政府宣布同越南进行合作，在南海争议水域进行石油开采活动，企图在战略上对中国政府施加更大的压力。

中印边界领土争端问题一直是影响中印双边关系发展的重大障碍。莫迪政府在中印边界事务中的一系列言行表明其在中印边界问题上继承了辛格政府的衣钵，依旧采取咄咄逼人的态势。如莫迪委任前陆军司令库马尔·辛格担任东北地区事务联邦部长。同时，莫迪还主张通过改善基础设施来为中印边界问题的解决做好更为充分的战略准备，计划在中印边界沿线加大基础设施建设力度，“努力缩小印中边界地区在基础设施上的差距”*于英红：《印度莫迪新政府的对华政策走向》，《亚非纵横》，2014年第5期。。

二、 莫迪政府对华政策实施的背景

莫迪政府上台后，在对华政策上实行既努力强调与中方在各个领域的密切合作，又在一些争议问题上采取强硬态势的两重性政策。仔细分析莫迪政府对华政策实施的背景，我们可以发现这是由一系列历史因素和其所面临的国内外现实状况所决定的。

1.印度对外政策总体走势

冷战时期，印度主要依靠苏联的帮助来维护国家安全，但是印度在与苏联的这种盟友关系中并没有多少话语权，苏联的解体使“印度对外政策失去了主要靠山”*G.P.Ramachandra,“India’s Foreign Policy in the Post-Cold War Era ,”in K.Raman Pillai,ed.,India Foreign Policy in the 1990s，New Delhi: Radiant Publishers,1997，p26.。

随着冷战的结束，国际体系开始发生巨大震荡。当时的印度政府希望通过政策调整摆脱冷战时期自我设定的界限，在重新确立独立外交政策框架的努力中寻求新目标。*赵干城:《印度“东向”政策的发展及意义》，《当代亚太》2007年第8期。这就产生了所谓的印度“东向政策”，将东南亚作为其“东向政策”的主要地域目标。2014年秋，莫迪政府将印度实施20多年的“东向政策”升级为“东向行动政策”。有印度媒体将“东向行动政策”称为“东向政策”的“2.0版本”。*Jayanth Jacob，“Look East”Policy Is Now“Act East” Hindustan Times,2015年7月21日。莫迪政府把“东向政策”升级为“东向行动政策”在一定意义上是印度对其亚太战略的重新调整，主要是为了提升印度在亚太地区，特别是东南亚地区的国际地位，同时抵消中国在这一地区日益增长的影响力。

2.新时期国际环境的变化

2013年9-10月，习近平主席在出访中亚及东南亚国家时提出建设“一带一路”的战略构想。该战略提出中国将在未来5年对外投资超过5000亿美元，以输出资本和技术的方式，推动亚洲各国之间的产业分工和市场互联互通，同亚洲各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。*张高丽：《努力实现“一带一路”建设良好开局 推动中国和沿线国家互利共赢共同发展》，《人民日报》2015年2月2日。从历史视角来看，印度既是古代丝绸之路的重要目的地，同时也是南方丝绸之路线路汇聚的中心。虽然中国提出的“一带一路”战略同样将印度放在重要的地位，但由于地缘政治及中印双边关系的因素，印度莫迪政府对中国“一带一路”战略的回应似乎并不是很热情，反而将此视为对印度发展的一种威胁。

另外，美国重返亚太的策略对印度的对华政策也具有一定程度的影响。2011年，美国奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，强调进一步维持和强化与亚太地区传统盟国之间的关系。美国的这一战略在强化与亚太地区国家军事盟友关系的同时，也突出了印度在亚太地区的战略作用。印度恰好可以借用美国这一战略，利用美国重返亚太的机会达到遏制中国崛起、提升自身国际地位的双重目的。

3.印度亟待扭转国内经济现状

近年来，印度经济表现不佳，失业率居高不下。2012年6月，国际评级机构标准普尔在发布的一篇报告中称，印度经济增长缺乏动力，经济政策的政治障碍重重。这意味着莫迪政府上台后，首要任务是应对国内的经济发展问题。而要发展国内经济，印度政府需要处理好与邻国，特别是与中国的关系。

莫迪政府提出的执政目标是要把印度打造成赶超中国的世界制造业中心，以此来带动印度国内经济和就业增长。因此，印度政府在制造业和基础设施建设等方面就迫切需要加强与中国的合作，正如莫迪总理的顾问所说：“尽管莫迪的外交政策可能会出现展露肌肉的强势特点，但是他会在某些方面有所克制，给印度经济复苏留下回旋的空间。”*“Sanjeev Miglani.Narendra Modi as PM would Harden Stance Against China,Pakistan”，Business Today(April 17,2014).

4.印度时刻保持对中国崛起的警惕

2012年2月，印度智库发布一篇名为《不结盟2.0：印度21世纪外交和战略政策》的战略分析报告，认为在可预见的未来，中国仍将对印度的国家安全和外交政策构成巨大的威胁。同时这份报告还指出“中印间的发展差距会随着中国经济与军事实力的壮大而持续扩大”*吴琳：《印度对华认知变化与谨慎平衡政策——基于<不结盟2．0>报告的解读》,《国际论坛》2014年第5期。。

中国的崛起使印度政府时刻保持警惕的态度，尤其是在2010年中国成为全球第二大经济体后，逐渐强化与东南亚和南亚地区相关国家的合作关系，更使印度政府感到自己在东南亚地区和南亚地区的地位受到威胁，从而使印度在制定对华政策时往往离不开“制衡”思维。

三、 中印边界危机管控机制的构建

从莫迪政府的对华政策可以看出，未来如何加强双方之间互信与合作仍将是中印双边关系发展的主基调。而在影响中印双边关系发展的诸多环节中，最关键的就是如何处理好中印边界领土争端问题。中印边界领土争端问题长期得不到有效解决，并且不时爆发小规模的边界对峙事件，已经对中印关系进一步发展产生了巨大的阻力。因此，如何构建一套完整的边界危机管控机制对中印双边关系的发展就显得尤为重要。

1.加强政治对话，增进政治互信

由于国家领导人之间的高层互访往往会签署一些重要的战略文件或协议，所以高层之间的政治对话历来是解决国家关系问题的重要途径。

2014年9月，习近平主席在访问印度期间，与印度政府签署了《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，指出“在边界问题最终解决前，双方将共同维护边境地区的和平与安宁”*《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2014年9月20日。。2015年5月，莫迪总理在访华期间，中印双方重申“尽全力维护边境地区的和平与安宁”*叶海林：《中印在边界问题上说了什么》，《东方早报(上海)》2015年5月19日。。中印两国领导人之间的政治对话与承诺，为两国解决边界问题提供了可持续性发展空间。因此，中印双方应不断加强领导人之间的政治对话，以此加深对对方国家政策的理解，减少双方高层之间的战略误判。

此外，中印双方还可以通过进一步加强和完善边界问题特别代表会晤机制来增进彼此之间的政治互信。2015年3月23-24日，中印边界问题特别代表第十八次会晤在新德里举行，双方重申“在边界问题解决之前，妥善管控争议，共同维护两国边境地区和平与安宁”。同时双方还表示“将从两国关系大局和两国人民长远利益出发，在已有成果和共识基础上，继续沿着正确方向推进框架谈判进程”*牛震：《中印边界问题特别代表第十八次会晤在新德里举行》，《文汇报》2015年3月24日。。总体来看，特别代表会晤机制为复杂的中印边界问题的良性发展指明了具体方向。因此，双方有必要进一步强化特别代表会晤，赋予特别代表会晤机制更多的谈判权限，使其在解决中印边界争端问题中发挥更大的作用。

2.开展经济外交，推进互惠共赢

在当代国际关系中，国家政治关系与经济合作交流之间存在着密切的联系，经济合作是促进国家之间其他关系发展以及控制国际危机的重要手段之一,以开展经济外交来密切政治关系已经成为各国政府之间发展外交关系的共识。*张世均：《中印边界争端的危机控制机制探析》，《南亚研究季刊》2013年第4期。

2014年9月，习近平主席在访问印度期间，宣布在印度古吉拉特邦和马哈拉施特拉邦建立两个工业园区，并表示在未来五年内向印度工业和基础设施发展项目投资200亿美元。*《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2014年9月20日。2015年5月，莫迪总理在访华期间，与中国签署了包括铁路建设在内的总价值达100亿美元的协议。*邹松,青木：《中印要早日解决边界问题 两国官方签署多个大单》，《环球时报》2015年5月16日。另外，莫迪政府希望通过扩大与中国在经贸、旅游、教育、基础设施等领域的合作，来促进印度国内经济的发展。中国提出的建设孟中印缅经济走廊、“一带一路”战略、亚洲基础设施投资银行等在资金、技术、设备等方面都对印度有着巨大的吸引力，中国政府应当抓住印度政府的这一需求，以印度国内交通、电力、通信等基础设施项目为切入点，深化中印之间经贸合作关系，推动中印在经济方面互惠共赢。

3.促进军事合作，增信释疑

2013年10月，印度总理辛格在访华期间，印度国防秘书马瑟和解放军副总参谋长孙建国共同签署了《中印边防合作协议》，规定“在对实际控制线没有共同认知的地区，双方都不得尾随对方的巡逻部队；如两军出现对峙，双方须全力克制，避免任何挑衅行为，不向对方使用或威胁使用武力，以礼相待，避免交火或武装冲突”*李英铭：《从<2013中印边防合作协议>看中印边界问题》，《东南亚之窗》2014年第1期。。此次协议突出“合作”，不但强调双方在边界地区的军事防务合作，更重要的是以法律手段确定了双方今后在处理类似情况时的行为规范。*刘秧、赵磊：《从历史角度看中印军事互信的构建》，《云南社会科学》2015年第3期。

莫迪政府应该遵循《中印边防合作协议》的精神，在中印边界领土争端的问题上以此协议为参照，增进双方在军事防务方面的沟通与合作，共同维护中印边界争议地区的和平与稳定，如在两国中央政府之间可定期举行中印防务年会和国防部代表会晤，还可以在两军总部之间设立专线，以方便两军高层直接对话；在两国边界地区，可以通过相关军事部门之间的对话、边界事务信息共享等来促进双方的边防合作，以此减少军事误判，避免造成“擦枪走火”事件的发生，形成摩擦升级的状态。*张世均、白珍：《“亲、诚、惠、容”外交理念下中印睦邻关系的构建与实践探析》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2015年第2期。

4.扩大民间交流，促进民心相通

良好的民间交往可以促进国际关系的稳定与发展。在中印民间交流与合作的过程中，中印友好协会起到了积极的作用。中印友好协会与印度相关方面开展友好合作，在中国举办了一系列活动，如印度舞蹈代表团演出、中印歌唱家联合音乐会、印度摄影展、中印音乐文化论坛等，这些活动推进了中印文化的交流，增加了中印两国人民之间的相互了解和信任。

近年来，随着中印两国人员互访活动的增多，两国民间在经济、文化、教育、艺术等多个领域的合作与交流也得到了很大发展。但同时我们也可以从印度媒体经常对中国的情绪化甚至是失实的报导中看出，中印两国人民之间依然缺乏了解和信任，如何增进中印两国民间的了解和互信成为摆在我们面前亟待解决的课题。中印两国可以通过中印友好协会为平台，加强在社会多个领域的合作，将交流与合作的范围从文化、艺术、教育等拓展到宗教、留学、医疗卫生、旅游等更多领域。*纳文汇：《“一带一路”建设和重构新南方丝绸之路语境中的宗教文化建设与调适》，《云南社会科学》2015年第3期。同时，为了增进双方民众之间的了解，中印友好协会可以联合两国新闻传媒界的众多媒体，通过互动合作等方式，将对方社会大众文化介绍给本国民众，以增进双方之间的了解和信任。

中印边界领土争端问题在没有得到全面解决之前，始终是制约两国关系深入发展的重要因素。因此，中印两国政府在中印边界领土争端问题上，不仅要积极构建边界领土争端危机管控机制，而且更加重要的是中印双方都必须拿出诚意，让这套危机管控机制中的每一项措施得到落实，才能真正地促进中印睦邻友好关系继续前行，为最终解决两国边界领土争端问题奠定坚实的基础。