政府在科技创新中的作用分析

钟昌标,刘　伟

(云南财经大学,昆明 650221)



政府在科技创新中的作用分析

钟昌标,刘伟

(云南财经大学,昆明 650221)

摘要：当前我国经济发展正处于重要的战略机遇期。党的十八届三中全会确立“要使市场在资源配置中起决定性作用”,但在实施创新驱动发展战略的过程中,我们必须处理好政府与市场之间的关系，必须确保政府在技术创新中不可替代的地位与作用,使得政府在提高和增强我国企业技术创新能力方面有所担当和作为。我们尤其需要注意在市场经济条件下,探索政府如何通过政策和规制作用于市场机制,引导社会资源投向技术创新。

关键词：科技创新;技术创新;知识生产函数

一、引言

“新常态”特征显示,我国经济增长正在经历要素驱动向技术驱动转型中。一方面,在市场体制建设上,我国面临政府如何退出市场作用的领域,另一方面,政府在社会公共品提供、技术创新引导和管理中如何发挥作用。关于政府在经济实践中的作用,学术界的关注点往往都集中在诸如“提供公共品、保证公平、维持市场秩序”等方面,较少关注政府和创新问题。其实,在增强企业技术创新能力方面,政府拥有某些市场无法比拟的优势。这在市场体系不健全,市场不能在资源配置中充分发挥作用的经济中尤其如此。当今世界,国家间经济竞争的关键是科学技术的竞争,而加快科学技术发展的关键在于技术创新。一个国家能否在激烈的国际经济竞争中保持优势,已越来越取决于该国企业技术创新的能力。提高技术创新能力,建设创新型国家将是中国经济社会未来发展的主线,也将是中国经济“新常态”*2014年11月9日,习近平在亚太经合组织(APEC)工商领导人北京峰会上首次系统阐述了“新常态”这一执政新理念。他认为“新常态”有几个主要特点:速度——“从高速增长转为中高速增长”,结构——“经济结构不断优化升级”,动力——“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。的重要组成部分。然而,提高技术创新能力也是一项复杂的长期的系统工程,需要全社会的共同努力。当前我国经济发展正处于重要的战略机遇期,虽然已经确定“要使市场在资源配置中起决定性作用”,*2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”但在实施创新驱动发展战略过程中,我们必须处理好政府与市场之间的关系,必须确保政府在技术创新中不可替代的地位与作用,使得政府在提高和增强我国企业技术创新能力方面有所担当,有所作为。我们尤其需要注意在市场经济条件下,探索政府如何通过政策和规制作用于市场机制,引导社会资源投向技术创新。

二、制度影响技术创新的机理分析

技术创新的外部性特征使得创新收益面临得不到保障的风险,容易损害私人创新的积极性,这是技术创新市场需要政府通过规制和政策等手段发挥作用的主要理论依据。Romer(1986)指出,为了达到社会最优增长率,政府需要通过规制和政策等手段来解决知识和技术的外部性问题。制度的主要功能在于降低交易成本,使外部利益内部化,使创新主体的私人收益率接近于社会收益率。与市场相比,在技术研发、转化和应用等多个创新资源配置的环节上,政府都具有明显优势。政府的显著特征是拥有规制制定权、强制征税权和强制执行权,政府可以通过政府采购、财政转移支付等手段倾向性地配置创新资源。所以说,政府通过规制和政策手段引导创新资源配置,可行且必要。

(一)技术产品的准公共物品性质导致创新主体面临较大风险

“外部性”也称外部效应或溢出效应,指一个经济主体的活动不经过市场交换而产生的对他人福利的外在影响。这种影响可正可负,正的外部性增进了他人福利,但该经济主体不会从中得到任何好处。技术不同于普通商品之处在于技术具有溢出效应。技术创新的准公共物品性,使得创新主体陷入博弈困境,私人付出的技术创新成本在很多情况下难以得到充分的补偿,以致缺乏参与此类活动的动力。如不少技术创新项目需要高额投入,完成之后却易产生“外溢”现象,许多厂商倾向于选择等待接受创新厂商的“技术外溢”策略,而不是主动参与技术创新,当所有的厂商都选择了这种“最优”的等待策略时,技术创新就可能陷入停滞状态。在市场机制实现资源最优化配置的功能被扭曲时,就需要政府利用其拥有的规制制定权和强制执行权,用行政手段鼓励、禁止或处罚某些市场行为。

(二)创新资源一般不会主动流向重大的、基础性的技术创新项目

在特定的情况下,为了解决国民经济发展的一些长远问题,抢占经济科技制高点,提升产业的国际竞争力,缩短与发达国家的差距,政府需要对战略性新兴产业*2010年10月,我国颁布的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,选定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七大重点产业领域作为我国战略型新兴产业发展的重点。加以引导和培育。这种反映国家战略意图的新兴产业,尤其具有准公共性、外部性及高风险性等一系列区别于传统产业的特点,其在发展和演进过程中不可避免地存在“市场失灵”。战略性新兴产业一般投资额巨大,投资期限很长,所以一般的私人资本和普通企业难以承担这样的风险。而我国资本市场发展历史还很短暂,目前的风险投资机制还远没有达到可以承受这类技术创新风险的程度,这样就形成了国家需求与现实困难的两难局面。政府应加大对战略性新兴产业龙头企业的支持力度,通过制度设计,引导创新资源向企业集聚,提升行业创新资源的集中度,培育一批具有较强国际竞争力的各行业龙头企业。

(三)中国的特殊国情决定了政府的创新资源配置效率高于市场

无论是统计数据还是具体事例,都不支持政府效率比私人部门效率更低的观点。相反,在处罚权、禁止权、节约交易费用等诸多方面,政府具有私人部门无法比拟的优势(Stiglitz,1988)。私人部门的竞争很难解决外部性、逆向选择、社会福利、基础教育、非对称信息、大规模科研活动、公共品供给等问题,而政府在解决这类问题时却可以大大地降低交易费用,在包括技术创新在内的此类领域中,不难发现很多情况下政府部门的效率会明显地高于私人部门效率。中国的市场经济具有典型的“强政府、弱市场”特征,这就决定了中国政府有能力集中高强度配置创新资源。以政府采购为例,随着政府采购市场的逐步扩大,政府采购已成为保护本国新兴产业和提升自主创新能力、实现本国经济社会发展政策目标的重要手段。*在20世纪50～60年代,美国的航天航空技术、计算机、半导体等高技术产业的建立和发展,基本都是靠政府采购给予第一推动力。美国通过政府采购扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头。受美国的政府采购扶持高技术产业发展的影响,发达国家纷纷重视利用政府采购政策鼓励本国技术创新。通过政府的强大购买力,直接创造市场,促进企业创新与扩散。2013年我国政府采购总额达到了16381.1亿元人民币,约合2640亿美元,远远超过美国2013年对华出口总额的1200亿美元。我国政府采购发展潜力巨大,采购总额2013年大致只占当年国内生产总值的2.9%,而发达市场经济国家政府采购规模一般占国内生产总值的10%左右。即使我们加入了WTO的《政府采购协议》*1979年,《政府采购协议》在关贸总协定东京回合谈判中正式签署后,在1994年的乌拉圭回合谈判成为了WTO框架内四个诸边协议之一。《政府采购协议》要求协议缔约国在政府采购问题上彼此采取最惠国待遇和国民待遇,由于发展中国家的经济发展水平客观上不容许全面开放各级政府部门的采购,发展中国家加入《政府采购协议》的态度并不积极,目前协议有39个成员方,多数为西方发达国家。为吸引更多成员加入该协议,自1998年又开始在增加发展中国家特殊差别待遇、进一步扩大市场准入水平等方面对协议进行修改完善,于2007年上半年正式实施。中国于2007年底启动加入GPA谈判。谈判涉及市场开放范围和国内法律调整两个方面。2014年10月11日,世界贸易组织(WTO)副总干事易小准在中欧论坛汉堡峰会上表示,未来1至2年中国有望作为唯一发展中大国加入WTO《政府采购协议》。,也可以充分利用WTO关于发展中国家特殊及差别待遇的例外条款,逐步和有限度地开放我国政府采购市场,并学习借鉴发达国家经验,在符合WTO规则前提下坚决维护国家核心利益。

三、政府在技术创新中的定位与作用

毋庸置疑,企业是技术创新的主体。但是,技术创新资源完全通过市场配置也是行不通的,其原因是市场缺位所导致的技术资源错配必须由政府出面校正。这是可行的,也是必须的。特别是在当前的经济形势下,我们要在法律尚未健全、市场体制并未完善、资金和相关技术资源配置效率低下的情况下实现产业结构升级,建设创新型国家,就更需要处理好政府和市场的关系。如此以来,政府在创新市场中的地位和作用就可以概括为:政府通过规制和政策手段等利益协调机制,引导创新资源的配置,为企业技术研发、成果转化和应用等技术创新阶段全程护航。通过建立全国性的创新融资平台,服务和支撑企业的创新行为,使得有创新冲动的企业在创新过程中尽量少一点障碍。同时,通过完善专利法规、税收减免、政府倾向性采购等手段,保护和促进企业的创新冲动。此外,对于一些私人资本和企业一般情况下不愿意或无力承担的基础性、公共性重大创新课题,政府更要当仁不让地协调创新资源,举全国之力完成技术攻关。具体来说,包括以下几点。

(一)加快风险投资机制的多元化发展,解决企业创新的资金问题

潜在价值的不确定性和创新过程中的高风险性导致企业技术创新融资异常困难。传统形式下的创新企业与投资方交易成功率很低,因为交易双方不得不共同承担延时估价和间接评估所无法避免的高昂交易成本。而风险投资机制,通过契约资本化方式共同组成风险投资企业进行创业后,企业创新行为的融资问题变得简单了,原来的交易障碍被顺利地排除了。*创新企业不再要求投资方多出资金。因为在风险企业的总股本已定的前提下,投资方资金增加将稀释他的技术性持股,从而减少未来分享收益的份额。而投资方也不再过多在发明成果价值上计较。因为一方面中介机构评估证实其客观价值,同时,与可能实现的未来收益高成长性相比,认购优先股的风险与预期收益比已十分合算。目前中国的风险投资行业可以分成两大部分,一是政府牵头的创投机构,这类机构主要还是位于高新区、开发区以及技术园区,主要依附于驻扎在园区的企业,在园区内寻找优质项目,最终目的是促进园区或者本地科技企业发展。但我们必须加快风险投资机制的多元化发展,在风险投资行业吸引、培育和保护民营企业的加入,使得创投运作更为灵活。特别需要注意的是,目前由科技和互联网新贵们发起的风险投资机构已经成为我国风险投资行业的一道靓丽风景,例如李开复设立的创新工场、小米科技CEO雷军的顺为基金、阿里董事局执行主席马云的云峰基金等。

(二)保证产业政策的公开、透明和稳定性,降低企业创新的政策风险

企业创新行为需要面对来自市场和政策两方面的风险。市场风险具有不确定性的特点,政策风险相对来说更加可控。但相对于发达国家,我国产业政策多以短期政策为主,政策制定主体和表现形式令人眼花缭乱。制定主体除中央政府及各部门,还有地方政府及各部门。表现形式除政策文件以外,还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等。国内企业不得不经常面对市场和政策的双重不确定性,与国际同行相比,企业经营决策面临更加复杂的局面,导致企业没有安全感、对未来缺乏信心。政策的不确定性变相鼓励“短平快”式的经营方式,往往只利于“机会导向型”企业的发展。而更规范企业的长期规划、长远愿景,尤其是投资期长、本身风险就较高的创新行为更需要稳定、透明和可预期的政策环境。德国在太阳能光伏发电方面稳定透明的产业政策极大地促进了光伏技术进步,经验非常值得我们借鉴。*德国2000年1月出台了《可再生能源法》,以法律的形式规定了电网公司必须在20年内全额收购光伏发电,新建光伏发电的上网电价每年递减5%。我国政府在今后的产业政策制定中,需要建立公开透明、长期稳定的政策机制,避免和减少企业创新行为的政策风险。

(三)适时量力制定技术标准,争夺国际产业技术竞争话语权

技术标准在技术壁垒、知识产权壁垒、贸易壁垒形成中的作用越来越突出,并引发了愈演愈烈的产业技术竞争。在一些领域,这种竞争已不仅仅表现在企业和技术层面,往往已经上升为各国政府间的博弈。2014年12月8日,财新《新世纪》2014年第47期封面文章《TD式创新》在国内掀起了一股关于“政府如何引导自主创新”的争论。文章的观点主要有三个:一是中国移动花5年时间2000亿元人民币建立起来的TD-SCDMA网络将被弃用,是巨大的浪费;二是中国企业在TD-SCDMA中的自主知识产权比例并不比WCDMA和CDMA2000多;三是中国政府在3G标准中的行为过于激进。本文并不同意上述文章的观点,尤其是最后一个。技术标准的控制权与产业链的主导权,以及产生利润的关键环节是直接相关的。为了在激烈的国际竞争中掌握产业话语权和标准制定参与权,中国政府必须在技术标准领域有所作为。发展新技术必须要有宽容的环境和试错机制,当然也可能会付出一定的代价,但我们不能因噎废食而踟蹰不前。

(四)培育发展技术交易平台,促推科技成果的转化与应用

仅仅停留在技术研发阶段,没有进入成果转化和推广应用的技术创新,还不能算是成功的创新。政府通过主导或参与建设“技术交易平台”能够引导科技创新与经济发展实现紧密结合,推动技术走向市场,如德国政府主导的SIGNO技术平台就是非常成功的国际案例。*2008年4月德国联邦政府主导设立了技术交易平台“SINGO”(www.signo-deutschland.de)。每年拨款1500万元用于项目管理和资助。平台具体操作通过招标转包给尤利希(Jülich)科研公司。平台主要作用是在技术创新者、企业投资者、政府机构之间构建网络,沟通信息。尤利希公司兼做SIGNO高校板块的直接联系方,处理高校和科研机构板块的SIGNO项目交易和资助拨付;科隆经济研究所则作为企业和个人发明者板块联系方,负责同SIGNO项目申请者沟通,提供咨询,并同申请方签订合同,向申请成功者拨付资助款项。我国最早的技术交易平台是上海技术交易网*上海技术交易网(www.stte.sh.cn)成立于1993年12月,是由国家科技部和上海市人民政府共同组建的我国首家国家级常设技术市场。,该平台既可以让会员从已有的技术存量库中选择适合的技术,也可以在线提交技术需求,由平台反馈给技术研究机构,为技术供需双方提供个性化解决方案。类似的平台还有厦门的科易网*科易网(www.k8008.com)由厦门中开信息技术有限公司创建于2007年5月,定位为技术转移全流程平台与创新服务体系提供商。和广州的汇桔网。*www.wtoip.com2014年12月18日,依托国家科技支撑计划打造,由中国技术交易所建设运营的中国技术交易网络平台——技E网*www.ctexmall.com正式上线,该平台采取集成加创新的方式,在汇聚各类技术交易供需资源、中介服务资源、科技金融产品的基础上,推出网络竞价、在线路演、在线展会和订制服务等创新服务品种。这些平台既有地方的,也有全国性的,是我国政府在技术交易管理实践方面的有益尝试。当然,除了培育和发展技术交易平台,政府还必须借鉴国外相关经验,耐心地营造适宜成果转化的环境与条件,在加强知识产权保护,建立科研人员成果转化的激励机制,营造宽容科技成果转化失败和鼓励创新的氛围等方面进一步努力,突破体制机制的障碍。

〔责任编辑：李海中〕

·本刊特稿·

Analysis of the Role of Government in Scientific and Technological Innovation

ZHONG Chang-biao, LIU Wei

(YunnanUniversityofFinanceandEconomics,Kunming650221,China)

Abstract:Currently China’s economic development is in an important period of strategic opportunities. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC have made the decision “making the market plays a decisive role in the allocation of resources”, but we must deal with the relationship between the government and the market in the process of implementation of innovation-driven development strategy. We need to ensure that the government has an irreplaceable position and role in technological innovation and make the government play an important role in improving and strengthening the technological innovation ability of Chinese enterprises. In particular, we have an obligation to pay attention to explore how government policies and regulations for the market mechanisms to guide social resources to invest in technological innovation under the condition of marketing economy.

Key words:scientific and technological innovation; technological innovation; knowledge production function

作者简介：钟昌标,男,博士,长江学者,云南财经大学首席教授、博士生导师；刘伟，男，博士，云南财经大学西南边疆山地区域开发开放协同创新中心讲师。

基金项目：国家自然科学 (71073087);国家哲学社会科学基金重点项目(13AJK011);国家哲学社会科学基金青年项目(12CRK011)

收稿日期：2014-12-28

中图分类号：G311

文献标识码：A文章分类号：1674-7089(2015)01-0005-05