论澳门行政文化中的社团基因

李　峰

(黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150018)



论澳门行政文化中的社团基因

李峰

(黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150018)

摘要：澳门的社团发展贯穿于澳门的整个发展史,在澳门社会发展中的地位与作用十分巨大,其功能与作用甚至已超出传统非赢利组织与第三部门范畴内的一般社团功能,兼有部分政府职能。从历史来看,澳门行政文化中天生具有社团的基因。除表现出一种文化气质之外,这种社团基因的外在表现形式是自治、表达和参与三种方式。尽管澳门社团在广泛参与行政事务中发挥了巨大作用,但澳门行政文化仍然面临着身份、认同、整合等方面的挑战与困境。澳门社团在与政府的合作中要达到最佳效果和状态,双方就应从合作方式转变为治理方式。明确政府与社团的职能和责任,才能更好地发挥澳门社团的行政参与职能。

关键词：澳门行政文化;澳门社团;社团基因;社会法团主义

一、引言

澳门社团发端较早,规模和数量巨大,特别是回归后,澳门的社会团体发展迅猛,从1999年回归时的不足2000个发展到现在的近5000个,几乎每百人就拥有一个社团。在澳门的历史发展过程中,社团在社会发展中的地位与作用十分巨大。从澳门开埠初期的议事会,到殖民时期的通善堂,再到回归后的中华总商会,可以说澳门的社团发展几乎贯穿于澳门的整个发展史。其活动领域也广泛覆盖了政治、经济、社会、教育、体育等诸多领域。有学者指出,澳门社团是一种特殊形态的社会组织,社团在公共物品供给、社会整合与动员方面,发挥部分政府职能,弥补政府缺位,甚至在华人自治、行政决策制定方面都发挥了重要作用。从传统意义来讲,澳门社团的功能与作用已经超出了传统非赢利组织与第三部门范畴内的一般社团功能,兼有部分政府职能,出现了社团职能的“拟政府化”现象。甚至有人说,澳门政府总摆脱不了社团的影子,社团就是澳门的“第二政府”。无论是华洋共处分治时期还是澳门回归之后,与其说澳门的行政文化总摆脱不了社团的影子,不如说是澳门行政文化中天生具有社团的基因。

其实,我们可以从诸多方面检视出澳门行政文化的社团表征。首先澳门首届政府成员中多数具有社团背景。澳门首任特首何厚铧曾经任职多个知名社团,如澳门总商会副会长、澳门同善堂副主席、澳门镜湖医院慈善会副主席等。其父何贤在20世纪80年代初同时担任各种社团的领袖职务数量达到16个。澳门首届政府官员、行政会委员、立法会委员多数具有社团背景,他们或是社团领袖或是社团精英。如在澳门首届政府的五位司级官员中,经济财政司司长谭伯源、社会文化司司长崔世安、运输工务司司长欧文龙都曾在知名社团任要职;特区首届行政会的10名委员中,有8位具有社团背景;首届立法会共有23人,其中委任的7人全部为社团主席或会长。其次,《澳门基本法》包含了多条与社团组织相关的条文。当人们开始讨论回归后的澳门政府如何建构,行政如何开展的时候,社团就成为一个无法避开的话题。作为澳门特区的宪制性法律《澳门基本法》与同类法律相比,其极为少见地包含了多条与社团组织相关的条文。除了第27条将保障结社自由作为澳门居民的基本权利之一外,还在121条、123条、127条、128条、129条、131条、133条中多次提及社会团体、民间团体、专业团体,并就社团参与社会管治、社团在教育考试、卫生医疗、体育事业、专业技术、社会服务等领域提供服务、社团的对外联系,以及政府对社团的资助等内容作出明确规范。在宪制性的法律中关于社会团体的规定多达8条,这在类似法律中、在其他地区都是极其罕见的。《澳门基本法》明确了澳门社团的地位及功能,显示出作为宪制性法律的基本法对澳门行政文化中社团因素传统的尊重,也是对澳门社团独特的行政价值的重视与发掘。

二、依赖—合作—信任:澳门行政文化中社团基因的形成与变迁

澳门行政文化的社团基因是随着澳门自身发展而形成的,并随之发展、改变和变迁。澳门行政文化中的社团基因,经历了从开埠到1844年的依赖过程、1884—1999年回归前的合作过程和1999年至今的信任过程这三个主要发展阶段。

1. 依赖(开埠—1844):澳门行政文化中的社团基因出现较早,而且自出现后就表现出一种澳门行政对于社团的依赖性。

从开埠到1884年期间,由于澳门毗邻中国大陆的地理位置及华人占绝对优势的人口结构,处于衰落期的葡萄牙无法建立起完整、有效的地方政府来殖民澳门,因此这个期间葡澳政府对澳门的行政管理基本处于一种“无为而治”的状态。这个时期的葡澳政府并不健全,对澳门的行政管理一直都是不完整、不彻底的,其实行殖民统治的政府机构基本上是一个以总督为代表的、由一批流动性很大的外来官僚机构控制的体系,从某种程度上讲葡澳政府相当于虚设,所以其行政主要依赖于当地具有一定社会整合和动员能力的华人社团。1560年,由4名澳门商业社团领袖、1名法官和1名驻澳民头为核心,成立了一个自治委员会;1583年,该自治委员会规模扩大,并分别向中葡政权双重效忠,获得两国政府的承认,成为拥有行政权力的市民大会。在澳门实际的社会生活中,澳门社团成为了非正式的，但却比当地殖民政府更有效而且长期存在的社会管理的权力体系,在澳门的教育和社会福利中担当重要角色。华人社会是由华人社团管理的。尽管1783年葡萄牙女王发出《皇室制诰》,削弱了澳门议事会的权力,甚至在1835年强行解散了议事会,但以社团精英为主的民间自治模式仍一直维持多年,直至1844年葡国政府把澳门、帝汶、苏禄合并成为一个新省,强行把澳门的行政权力收归省府所有。即便如此,省府的具体行政依然对社团有严重的依赖关系,这也是澳门行政文化中社团基因的由来。

2. 合作(1844—回归前):社团广泛参与到澳门的各项社会服务和慈善事业中,与政府开展了较为全面的合作,期间虽有矛盾,但合作已成为一种态势,并最终发展为制度。

这个时期,由于社团有效弥补了政府的功能失灵,对弱势社群的庇护和援助确实起到维持社会稳定及安全的作用,葡澳政府与华人社团合作成为趋势。19世纪末的清朝民不聊生,内地逃至澳门的华人数目渐多,由于当时葡澳政府无力救助,一些较为富裕的澳门华人社团挺身而出,为贫苦大众赠医施药、提供平价米粮、举办义学,镜湖医院、同善堂和中华商会(后改名为中华总商会)在此背景下分别于1871年、1892年和1913年应运而生,并逐步发展为澳门三大华人社团力量,为有需要的民众给予了大量物质上的救济和精神上的支持。除此之外,由于这一时期的葡澳政府无意亦无力全面担负起澳门的教育、医疗、社会福利及社会治安等方面的社会功能,于是其采取了与华人社团广泛合作的态度,共同维持澳门的社会秩序。进入20世纪后,由于当时工人运动频发,澳门政府在行政上更需要社团的支持与合作。澳门现代化建设过程中对工人需求大增,与西方国家一样,澳门的工人组成工会，代表广大工人向雇主或政府争取合理利益。随着澳门社团组织的不断发展壮大和长期的争取,澳门从社福、教育、市政、治安到中国签证等社会功能都由爱国华人社团负责。葡澳政府为了争取社团的参与和支持,在1976年专门颁布了《澳门组织章程》和《自由集会结社法》,放宽了华人的结社自由;同年,第一届立法会进行选举、澳门总督辖下的咨询会成立,大量社团领袖进入咨询会和行政部门,与葡澳政府筹谋澳门治理与发展。澳门政府与社团的合作,由一种共识的态度上升到了制度层面。

3. 信任(回归前至今):基于澳门行政文化中的社团传统及澳门社团传统的爱国爱澳精神,1999年回归后澳门社团基本与特区政府和中央政府保持一种相互支持、互利互惠的信任关系。

澳门回归以来,在“一国两制”“澳人治澳”“高度自治”的宪制框架下,政府与社团的关系发生了重大变化,社团作为澳门各利益团体的代表发挥越来越重要的作用,各社团爱国爱澳的宗旨也使其赢得了中央政府与澳门政府的特别信任。其实早在澳门回归前,中央政府与澳门社团的信任合作就已经开始。新中国成立初期,澳门华人社会就出现了支持中国内地新政治形势的结社活动,形成了包括工、商、渔、农等行业团体,甚至街坊、妇女等各个层面的社团组织,其以“支持新中国”“抵御外侮”“互助团结”等为共同目标,与新中国保持着长期的联系和信任。特别是在1966年的“12·3”事件中,在中央政府及澳门爱国社团相互信任、共同努力下,终于迫使亲台社团全面撤出了澳门。澳门社团在关键时期表现出的爱国传统、爱国意志、关心祖国与民族的前途命运的民族主义价值理念,为回归后中央政府、澳门政府与社团的信任和合作奠定了深厚的基础。特区政府成立后,政府和社团依旧保持着充分的信任关系,无论是澳门行政长官的选举产生还是行政委员会的成员,无论是立法会的组成还是各专业咨询委员会的代表,社团精英均占较高比例并有不断提升的趋势。同时,从澳门基本法也能看出中央政府和澳门特区政府对澳门社团的信任。《基本法》规定了澳门行政长官在当地通过选举或协商产生,其附件进一步规定了“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照本法选出”。2014年,负责选举第四任行政长官人选的选举委员会共有400人,并由澳门社会各界人士组成,其中:工商、金融界120人;文化、教育、专业等界115人;劳工、社会服务、宗教界115人;立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表50人。*《中华人民共和国澳门特别行政区基本法附件一澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案》，2012年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/01/content_1728523.htm，2014年10月22日。显然, 《基本法》在行政长官产生上采取了间接民主选举的方式, 进一步强化了政府与社团的信任与合作。澳门社团这种爱国爱澳的理念和其“第二政府”的自治传统,在得到中央政府和特区政府信任的基础上,得到进一步发扬与发展。

三、自治—表达—参与:澳门行政文化中社团基因的表现与功能

澳门行政文化之社团基因除表现出一种文化气质外,也有这种社团基因的外在表现形式,这些表现与功能主要是自治、表达和参与三种方式。

1. 自治:在澳门行政文化中，华人自治文化是一项重要的价值,这种自治价值主要来源于社团,也是澳门行政文化中社团基因的一种重要表现和功能。

葡萄牙人入居澳门400多年,自19世纪中叶开始对澳门实行殖民管治。但由于各种原因,葡澳政府一直对澳门实行“无为而治”。由于澳门地域面积较小,资源有限,在开埠初期本地葡人数量较少,始终徘徊在一千上下,而且澳门当时还不是正式的殖民地,所以葡国政府对澳门实行的是有限的行政干预。且由于当地华人居多,社团又影响巨大,本地社团自治渐成气候。作为澳门华人社会的自治组织,社团与中国官方有着密切联系并接受其指示。因此,葡澳当局处理本地华人事务或与中国官方联络时,必须通过本地华人社团精英协助。在此过程中,华人在互相扶助的基础上结成各种社团,数目众多的社团又逐渐形成一个强大的社团网络,随着这一网络的不断扩大和完善,澳门社团通过实施社会服务和社会管理实现了社会自治,殖民政府在这些功能上反而变得次要。前澳督罗必信对此深有体会:“我们认为,一个是应始终尊重中国利益,接受他们在地方行政中的参与,另一个也许就是葡萄牙在那里仅以一个象征的形象保持其最低的尊严,关于这一点,如果说并非不可,然则亦实难办到。”

2. 表达:利益表达作为社团在澳门行政中一种重要表现,也是社团参与行政的重要形式。

澳门回归前,作为个人的澳门华人政治地位较低,在当地政治和行政领域缺乏参与。“华人利益表达只能通过社会参与中去寻求,而葡澳政府对当时的华人社会的干预程度很低,这为社团整合和表达留下了空间。可以让不同的社会利益群体有组织的发表与自身实际利益相关的各种诉求,以相互合作与沟通磋商作为实现权力平衡的手段。”*娄胜华：《社会合作主义与澳门治理模式的选择》，澳门理工学报，2006 年第 4 期，第43页。在这种情况下,尽管澳门社团发端于华人自治的管理与服务,但由于当地华人没有适当的利益表达渠道,社团也逐渐演化出“利益表达”的功能,民众通过社团综合与表达各自的利益和诉求,社团为澳门华人与葡澳政府搭建了沟通的桥梁,整合民众的利益与诉求并传达给政府。不同群体的民众根据自身的需要和可接近的渠道,参与到不同的功能性社团中,通过参与社团内部管理、社团组织领导的推举和各类社团的社会活动实现了自身利益的表达。如街坊总会前会长刘光普曾指出:“街坊总会是澳门街坊自发组成的一个群众组织……是一个互爱互助的组织,是最接近市民的、最能够听取和反映市意见的组织。*刘光普：《积极投身澳门街坊会活动》，澳门回归历程纪事(第二辑)，澳门文史资料征集办公室，2006年，第88页。由于澳门没有政党,并且体现出一种“行政吸纳政治”的特征,所以澳门华人的利益整合和表达直接反应在行政决策的参与上。澳门选举制建立后,社团因此成为联系政府和社会的中介,社会实际上依靠社团实现了利益的表达和整合。澳门回归后,社团整合和表达主要是通过咨询、选举和媒体三种途径来实现。咨询(参与决策)是指社团参与政府决策和咨询,特区政府通常成立委员会,并通过社团进行咨询。选举(推选议员)是澳门社团推选候选人参与立法会和市政议会的选举。媒体(利益表达)、澳门社团多数通过报刊发表言论,包括向政府提出意见书等形式,反映民意,进而影响政府施政。这几方面的功能在澳门回归后得到了显著的增强。*刘祖云：《澳门社团政治功能的个案研究》，当代港澳研究，2010年第1期，第199页。

3. 参与:与西方的社团不同,澳门的社团在政治上具有参政功能,在行政上同样也具有行政参与功能,这种行政参与的表现和功能使得澳门的行政文化中少不了社团的基因。

如前所述,澳门施行非完全的民主体制,导致其并没有分化出专门的政党,所以澳门社团同时具备了参政和行政参与的功能,即社团的政治化和行政化属性。澳门社团的行政参与职能,最主要有政务咨询和行政选举两种方式:(1)政务咨询。由于澳门社团功能的延伸,华人社会的精英以传统社团代表的身份进入到政府的行政事务之中,参与政府的决策和咨询。在政府组成的各种咨询委员会中,社团精英是主要的组成部分。这些咨询委员会中最高层次的委员会是一个连同立法会一起会同总督运作的机构——咨询会。按照《澳门组织章程》规定,咨询会委员享有和立法会委员同等的特权和机制,政府制定、修改决策、法规,总督必须听取咨询会的意见。咨询会成员多由华人社团推举的社团精英担任,并且其在咨询会所占人数逐年增加。华人社团通过推举自己的代表人加入各种咨询委员会,广泛参与到澳门的各项行政决策当中。(2)选举参与。《基本法》在行政长官的产生上引入了如立法会选举以功能团体为基础的间接民主选举方式,根据基本法附件《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定:“各界别法定团体根据选举法规定的分配名额和选举办法自行选出选举委员会委员。”澳门行政长官选举包括了由各界别的社团选举的间接选举制度,目前有200多个澳门社团具有行政长官的间接选举权。凡经澳门身份证明局核定注册且成立超过两年的法人社团,就具备法人选民的资格,同时每一选民社团拥有法定的票数。从各界别中的社团法人选民的选举,能够保障特殊利益的重要团体和社会民众都能公平地表达自己的利益诉求,充分参与澳门特区的各项行政事务。

四、身份—认同—整合:澳门行政文化中社团基因的挑战与困境

澳门社团广泛参与到行政事务中来,并且发挥了巨大作用,然而社团毕竟不是政府或者政府的职能部门,在行政事务的处理仍然面临诸多问题,也使得澳门行政文化面临挑战与困境。

1. 身份:身份一直是社团广泛参与澳门行政的重要制约,特别是主权回归后,依照《澳门特区基本法》的基本意图,是要在澳门建立一个稳定的行政机构,因此社团的参政身份需要调整和适应。

政府是执掌行政权力、履行行政职能的行政机构,一般具有唯一合法的属性。但在澳门独一无二的政治和社会生态下,却是由一定社会成员所组成的团体——社团——踏入了行政领域,并且具有独特的地位。澳门社团自身的行政功能逐步扩展,从最初的公共物品供给到华人自治、从行政意愿表达发展到行政决策参与。澳门社团的拟政府化现象是由当地殖民政府功能缺位,导致其社团功能的外延,这种现象本身就是澳门殖民时期的特殊现象,是葡澳政府的无奈选择,社会团体“第二政府”的身份一直缺乏应有的合法性。特别是澳门回归以后,主权与治权有机统一,由特区政府主导的行政体制将逐步确立。按照《澳门特区基本法》的规定,澳门政府是澳门唯一的行政机构,澳门行政长官是澳门的首长,代表澳门;澳门行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门负责;澳门行政长官行使领导澳门政府职权;澳门政府将全面承担澳门特区公民的社会保障和福利。这些传统领域的政府权力与义务的回归,与澳门社团在殖民时期形成的超常态发展的政府功能大面积交叉重叠,甚至冲突,也导致澳门社团“第二政府”身份合法性陷入困境。

2. 认同:以社团为单位参与行政的方式在培养民众对自身组织的认同感方面效果较差,同时间接加大了民众贿选的可能性,在行政社会化其他方面的功能存在不足。

在行政参与方式上,回归前的澳门社团虽然广泛参与葡澳政府的行政过程,但真正能够参与其中的多为一些规模较大的功能型社团。很多澳门民众认为,葡澳时期的政府与社团在行政上的合作施行的是一种近似执政联盟的、亲疏有别的合作,政策施行反映的大多是纳入执政联盟中的功能型社团的利益与价值。而层级较低的社团,特别是社会公众的利益与诉求并没有被广泛采纳与执行。这种只有少数人参与的行政过程,也开始引起了一些边缘社团和社会公众的不满,从而降低对政府的认同度。在行政社会化方面,澳门社团的功能也存在着较大欠缺。按照系统论的观点,行政社会化是人们学习行政取向和行为模式的发展过程,社会成员在此过程中学习、掌握有关的行政价值、态度和行为。作为大众参与行政的重要组织者和主要实施者,政党往往利用组织教育、培训和宣传等手段,系统性地宣示和传播某种政治要求和政治意愿,将自己的意识形态和价值观念灌输给组织成员和大众,同时通过动员党员和大众参与特定的政治活动如募捐与捐献、竞选、投票、集会、游说、游行和签字、写信等等,使民众了解行政常识,掌握行政参与技能,进入行政领域,参与行政活动,成为行政社会化工具以及行政动员组织。而澳门传统社团的这类活动更多地偏向于思想教育和宣传,在行政知识的灌输方面依旧不足。因此,澳门的社团虽然代替政党参与了行政,但是在行政意识形态的传递、行政决策认同的培养、行政价值知识的启蒙方面不仅较逊色,而且以社团为单位参选的方式,不仅在培养民众对自身组织的认同感方面效果较差,同时还间接加大了民众贿选的可能性,由此可见,澳门社团在行政参与,特别是行政决策的参与和制定上的公众和社会认同还存在较大问题。

3. 整合:澳门社团在对内和对外两个纬度上,都无法与组织成员、社会大众及其他社团三者形成稳固的联系。社团的组织特征不仅阻碍社会力量的良性整合,而且导致了社会力量的进一步分化,进而影响到澳门整体行政的健康发展。因此无论是存在已久、有着社会根基的传统社团,还是新兴的民主社团都面临着整合这一问题。

根据相关研究,对于政府和社会结构,政党具有不同的功能。针对政府,政党的功能是“政策制定”和“政治录用”;而针对社会结构,政党的功能除了“聚集利益”,还包括“整合大众”。澳门的社团代替政党进入行政系统后也同样应担负起整合社会力量的任务,但在澳门特定行政制度下,社团与政党在组织性质及维系纽带方面的差异得到突显,并暴露了社团在政治力量整合方面的乏力。政党通过政治纲领和意识形成并凝聚组织成员,有着较为严密的组织结构;而社团多是以公共社会服务和社会关系来吸引和联系民众。由于缺乏政治纲领和意识形态作为组织的深层黏合剂,所以社团成员更易因利益差异而出现分化,较不稳定。特别是近年来澳门社团数量急剧增加,这种社团的高密度发展加剧了社会利益的碎片化。同时,这种社团林立的现象,影响了社团的整合功能,使其不能有效发挥发现大众意志、聚合大众利益,而且还会导致社会阶层的矛盾、分裂甚至对抗。澳门行政的良性发展很大程度上取决于各种行政力量的健康成长和有效整合,因此,克服社团的组织特征与特定选举制度对行政力量整合的负面影响,成为澳门政府和社团不可回避的问题。

五、政党—治理—法团:澳门行政文化中社团基因的前景与展望

澳门行政文化中的社团基因特征明显,已经成为澳门行政文化不可或缺的元素,在澳门主权回归后如何认识这种基因,发挥社团的作用成为研究的重点。本文试图通过政党、治理和法团三种构建方式,对澳门行政文化中社团基因的发展前景作以展望。

1. 政党:澳门社团要想更好地发挥行政作用,承担行政职能,其最终要摆脱社团的形式,而趋向发展为政党。

政治学家谢兹可奈德说过,“政党的兴起,是现代政府主要的特色。政党在政府中扮演一个主要的角色,尤其是在民主政治的体制下,若无政党的存在,民主政治便成为不可思议之事。”现代政党政治发源于英美等西方发达国家,现已成为世界上绝大多数国家和地区的政治运作方式,据统计除了少数君主立宪制的酋长制国家外,全世界160多个国家存在着6200多个不同类型的政党。谢兹可奈德甚至在政治学界有“政党政治就是民主政治”之说。“政党政治是民主政治的表现形式。政党政治取代君主政治在人类政治文明的发展史上具有划时代的界碑意义;政党政治是作为民主政治的范畴产生和发展起来的,它是民主政治体制中不可或缺的重要环节,是现代政治文明系统的中枢;当代中国政治文明的核心是社会主义民主政治,关键是建设具有中国特色的政党政治”。*王树林:《政党政治与政治文明论略》,学术论坛,2004年1期,第5页。澳门回归祖国后,由于周边环境出现重大变化,澳门社团为了生存和更好地发展,其目标、任务也随之发生重大转移。随着澳门社团的发展,其内部构成也出现较大变化,来自工人界、商界和知识界成员比重大大增加,他们有较稳定的职业,也较安分。内外因素使得组建政党成为澳门社团完善功能、实现利益最大化的最佳途径。

2. 治理:澳门社团在很多行政事务上与政府合作,但是并没有达到最佳的一种效果和状态,其问题就在于双方只是采取了合作的方式而不是治理的方式。

回归前的澳门,行政方式更趋向于精英治理的国家与社会的合作主义,这是由澳门特定地理位置和历史决定的,具有不可复制的澳门特色。精英合作主义行政方式的最大问题就是相对封闭,它只能促进少数人的商议与互动,这种封闭性必然降低了行政决策的民主性和大众性。有国外学者从网络治理视角分析了澳门精英合作主义的问题,认为精英合作主义作为网络治理结构的一种方式,其假设的前提必须是国家与社会的关系为一个统一、均值的整体,这种治理结构只有少数的社会参与者,这种治理结构只关注利益团体,忽视了政策过程中的集体行动和国家的能力与自主性,仅仅适用于特别的政策领域。*F.Van Waarden. Dimensions and Types of Policy Networks. European Journal of Political Research, 1992(1-2).澳门回归后,澳门特区政府成立,澳门的政治制度和政治结构发生了根本性的改变,政府与社团的关系和边界也随着变化。澳门社会上出现了不少新兴社团,同时由于近年来澳门的收入分配以及社会公共服务保障不足引发了不少社会问题,部分市民和社团开始通过示威游行来表达自己的意见和诉求,这一切都对澳门沿用已久的精英合作主义模式带来了不小的冲击。面对自身的不足和外界的变化,澳门必须由改变精英合作主义的封闭性缺点,走向开放合作主义,走多元治理的道路,社团与政府协同共治才能最终达到一种治理的愿景。

3. 法团:澳门社团行政参与更显现出一种自由、随意的态度,并没有发展成为真正的法团主义,只有促进澳门社团现代化,促其成长为法团主义的高级阶段,也就是社会法团主义阶段,明确政府与社团的职能和责任,才能更好地发挥澳门社团的行政参与职能。

关于澳门的法团主义定位,学术界尚未统一。澳门学者娄盛华将其归结为“潜性法团主义”,人大博士潘冠瑾认为其是“类法团”,也有学者称其为“近法团”。但不管称谓如何,不可否认的一点是澳门社团虽然展现出了近代法团主义的一些特征,但其终究不是现代意义的法团主义。其实我们可以从法团主义发展的阶段来理解澳门社团。从发展历程进行划分,法团主义一般可以分为初级和高级两个阶段。初级阶段,是国家法团主义阶段,即国家控制社团;高级阶段,是社会法团主义阶段,即社团在法律下自由发展。而澳门的法团主义还处于法团主义的初期阶段,也就是国家法团主义阶段,并且这个阶段的法团主义还存在着较多问题。在葡澳政府时期,政府主要依靠华人社团提供公共服务、维护澳门的稳定和发展,因此也增加了对社团发展的控制。然而真正的华人公民和边缘社团行政参与不足,削弱了行政参与的民主性,降低了公民的政治认同感和对政府的信任度;在社会层面,政府仍然具有权威性,主导着社团的发展,很多社团仍然受到政府的控制和制约,甚至充当殖民政府的代理人。随着澳门的回归,中央政府和特区政府对澳门社团的信任增加,澳门法团的自主性进一步发展,中央政府和澳门政府也逐渐意识到这种自主性发展能够极大地发挥澳门社团利益整合、社会成员的意见与诉求表达以及社团间的协调功能,有利于澳门的经济发展和谐稳定。因此,国家将进一步放宽对社团的控制。在此前提下,澳门逐渐具备由法团主义的初期阶段即国家法团主义发展到法团主义的成熟阶段即社会法团主义。并且从澳门社团的历史发展和现实境况来看,由国家法团主义向社会法团主义转变的路径是政府与澳门社团最能接受的,也是最符合澳门实际发展需求的发展路径。

〔责任编辑：李海中〕

·专题研究：社会治理创新·

【编者按】创新是中华民族生生不息的秉性、发展进步的动力。华夏文明五千年，就是炎黄子孙高擎创新火种自强不息的五千年。今日中国，正阔步行进在现代化建设的征程上。和西方发达国家的工业化相比，我们既要跑步赶路，又要在全球科技革命和产业变革中迎头赶上。30多年的改革开放，中国一跃成为世界第二大经济体，“创新”是关键支撑。未来国家繁荣发展的新动能，就蕴藏在万众创新的伟力之中。 陶行知先生在《创造宣言》中倡议：处处是创造之地，天天是创造之时，人人是创造之人。中国这艘大船要行稳致远，离不开每个国人的创造创新。《阅江学刊》要成为有影响力的名刊大刊，亦离不开作者和编辑的创造创新。

自本期始，本刊在原有“专题研究：创新社会管理”“专题研究：三农中国”“专题研究：城市精神与城市文化”等专题研究栏目的基础上，仍然以“创新”为栏目设置的统领和灵魂，以刊发文章的专业领域、主题内容、研究对象等为支脉，分设二级子栏目(如本期的“社会治理专题”)，集成创新以往较零散的专题栏目，继续追求办刊理念创新、刊发内容创新、编辑理念创新、栏目设置创新、版面格式创新。总之，尝试一切可能的创新，让创新成为办刊的“新常态”，让创新成为《阅江学刊》的代名词，让创新的激情时刻迸发在每位作者、编辑的思想血脉之中……

On the Community Gene of Administrative Culture of Macau

LI Feng

(HeilongjiangProvincialAcademyofSocialSciences,Harbin150018,China)

Abstract:Community development of Macao was throughout the history of Macao’s development, and its status and role in the social development of Macao is huge. Moreover, its function and role are even beyond the traditional non-profit organizations and the third department of the traditional category, and have part of the functions of the government. From the historical point of view, Macao administrative culture is born with the community gene. In addition to showing a kind of cultural temperament, three ways of the external manifestations of this gene community are autonomy, expression and participation. Although the Macao community has played a huge role in the broad participation of administrative affairs, the Macao administrative culture is still faced with challenges and dilemma of identity, recognition, and integration etc. If Macao communities want to achieve the best results and status in cooperation with the government, the two sides should change the mode of cooperation into governance mode. Only when administrative participation of Macao communities has clear functions and responsibilities of government and communities, can Macao communities play a better role of the function of administrative participation.

Key words:Macao administrative culture; Macao community; community gene; social corporatism

作者简介：李峰,男,吉林大学行政学院博士研究生,黑龙江省社会科学院政治学研究所助理研究员。

基金项目：国家社会科学基金青年项目“社会组织参与农村公共服务供给研究”(12CZZ034);黑龙江省社会科学规划项目一般课题“地方政府公共服务绩效评估体系研究”(12B016)

收稿日期：2014-10-27

中图分类号：C23;C936

文献标识码：A文章分类号：1674-7089(2015)01-0058-08