行政规范性文件审查制度分析——以新《行政诉讼法》第五十三条为视角

行政规范性文件审查制度分析——以新《行政诉讼法》第五十三条为视角

易卫兵

南昌铁路公安局南昌铁路公安处南城车站派出所，江西南丰344500

摘要：新《行政诉讼法》第五十三条构建了人民法院对行政规范性文件的审查制度，这是对过去“抽象行政行为不可诉”的改革和弥补。为了更好地适用该审查制度，本文提出了新《行政诉讼法》第五十三条中的一些过于原则性的缺陷，并提出了针对性的完善意见。

关键词：规范性文件；审查；行政诉讼法

中图分类号：D922.1

作者简介：易卫兵(1985-)，男，江西分宜人，本科，南昌铁路公安局南昌铁路公安处南城车站派出所民警，研究方向：宪法与行政法。

一、行政规范性文件审查制度概述

(一)立法背景

2014年底，新《行政诉讼法》(以下简称“新法”)第五十三条是本次立法修改的亮点之一，该条款将允许行政诉讼的当事人对行政规范性文件提出附带审查。结合过去行政诉讼法的立法背景，可以发现这一制度所蕴含的意义。

1.抽象行政行为不可诉

旧《行政诉讼法》(以下简称“旧法”)第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”整部旧法并未提及法院是否有权审查抽象行政行为的问题。所以根据“法无授权即禁止”的原则，旧法仅授权法院根据行政相对人的起诉对具体行政行为进行合法性审查，但不得审查抽象行政行为，即过去法院无权对行政机关制定的规范性文件的合法性进行审查。

2.违法抽象行政行为导致具体行政行为无法被追责

在“抽象行政行为不可诉”的大背景之下，司法机关对具体行政行为的审查实际上也很难奏效，因为行政机关在实施具体行政行为时，往往都会事先制定规范性文件，以抽象行政行为作为具体行政行为的依据，由此也就在实质上规避了司法机关对具体行政行为的审查。所以，过去(法院)对具体行政决定的合法性审查实际效果也是十分有限的。

所以，针对抽象行政行为的合法性审查机制是对过去抽象行政行为不可诉的改革，对于规范行政权行使、推进依法行政来说具有重大意义。

(二)行政规范性文件的范围

“行政规范性文件”是“抽象行政行为”的结果，所以新法第五十三条实际就是指“抽象行政行为从不可诉变为了可诉”。

而行政规范性文件的内涵却有着广义和狭义之分。广义的行政规范性文件是指“所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的各种法律法规以及规章制度，包括行政法规、行政规章、地方性规章、规定、决定等文件。”狭义的行政规范性文件则是指“没有行政立法权的行政机关依据职权制定发布的具有普遍约束力和强制力的决定、命令等”。我国新《行政诉讼法》中的“规范性文件”实际上指的是狭义的规范性文件，即法院只能对除行政法规、部门规章、地方规章以外的行政规范性文件进行附带审查。

二、行政规范性文件审查制度的立法现状与完善建议

(一)审查的启动主体

1.审查启动主体的立法现状

新法中对规范性文件的审查存在启动程序，必须是新法第五十三条所表述的“对行政行为提起诉讼”的当事人方能启动审查程序，该当事人可以是公民、法人和其他组织。但新法并未明确是否所有公民、法人、其他组织都可以对行政行为以及规范性文件提起诉讼。

应注意的是，新法的草案和最终定稿在此问题上曾进行过调整，“草案”(第一稿)明确将启动主体限定为“对具体行政行为提起诉讼”的主体。“最终定稿”中的却修改为“对行政行为提起诉讼”，似乎此处有扩大附带审查启动主体范围的意图。若再结合《行政诉讼法》第二条的规定看：新法允许启动行政规范性文件审查的主体仅限于“认为行政行为侵犯其合法权益”，“对行政行为起诉”并且“认为规范性文件不合法”的行政诉讼中的一方当事人。

2.未来应扩大审查启动主体范围

因此对“行政行为”的解释，将影响到规范性文件审查启动主体的范围。日本立法对此有明确解释，“具体行政行为、抽象行政行为、不作为，以及行政指导、行政合同、行政计划等都被纳入了受案范围。”我国也明确行政行为的范围，特别是“行政合同”、“不作为”等情形在我国非常广泛，应当将这些行为纳入“行政行为”的范畴，成为审查对象。

(二)审查的启动方式

1.审查启动方式的立法现状

从上文的分析中已经可以看出，针对行政规范性文件的启动方式只能是“附带审查”，即对行政行为提起诉讼时，(当事人)可以一并请求对规范性文件进行审查。

那么，公民、法人和其他组织是否能单独请求法院审查规范性文件？目前对此问题尚无权威的观点和解释。

2.建议明确“单独启动审查”的合法性

如果只允许绝对的“附带审查”，而不允许“单独启动审查”则可能造成现实中的一些权利受损的群众得不到应有的法律救济。举例来讲，如果“某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。某日，行政机关发布‘红头文件’，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。”此时，“有一商家虽然没有受

到政府的查处和处罚，但是其他商家摄于该规定，均拒绝从该商家处进货，造成该商家损失巨大”。在此情形下，如果继续按照“附带审查”的理解，则受损商家并未受到政府部门的处罚，不可能提起行政诉讼后再请求附带审查。

另一方面，从现有立法的条文中也可以进行推理得到如下结果：(1)当事人认为“行政行为”损害其合法权益的，可以起诉；(2)“行政行为”包含“抽象行政行为”；(3)“规范性文件”是“抽象行政行为”的表现形式，所以当事人有权单独起诉“规范性文件不合法”。

(三)审查的范围

1.审查范围的立法现状

前文已经分析，新法第五十三条将规章排除在了审查范围之外，之所以排除规章是因为有观点认为：如将规章纳入行政诉讼的审查对象，受案范围可能太大，法院可能难以承受。

2.将规章纳入审查具有合理性

但本文认为应当将规章纳入审查：第一，由法院审查规章的合法性，系司法权对行政权的约束，符合权利制约机理。第二，目前的其他审查制度，如“备案审查制”并未发挥应有的作用，“适用裁决制度”也一直运行受阻。所以从社会效益和司法效率公正来说，将规章纳入审查所带来的效益大于损失。虽然法院的工作负担将因此加大，但这却有助于进一步规范行政权的行使，避免违法抽象行政行为对社会公益产生损害，通过少数的司法裁判即可保护大量公众的利益，这才是司法效率的实质性提高。

所以，将规章纳入司法审查具有合理性。未来应当考虑丰富相关的司法资源，让司法机关有能力高效高质的完成规范性文件的审查工作，以便尽早将规章纳入审查范围。

(四)审查的法律后果

1.审查法律后果的现状

新法第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这就是规范性文件未能通过司法审查的后果，这也是纠正违法规范性文件的关键所在。但目前这一条款的内容过于原则化，如果制定机关不遵守法院的建议，应如何处理？只有明确了这一问题，该条款才有意义，司法审查的法律后果才具有强制力和纠正力，规范性文件才能得到及时有力的纠正。

2.加强司法建议的效力

司法建议在我国处于一个比较尴尬的地位，特别是过去司法机关的人财物权均受制于地方政府时，司法建议对于行政机关来说并无太大强制力。

对此，应首先进行司法改革，让司法机关摆脱行政机关的钳制，司法权的独立行使必须得到保障。其次，优化建议程序，制定机关不履行司法建议的，可由审判机关的上级机关向制定机关的上级部门提出司法建议，增加对制定机关的威慑力。再次，对于拒不执行司法建议的制定机关的相关领导，应予问责并追究其相应法律责任。

综上所述，新《行政诉讼法》第五十三条对过去“抽象行政不可诉”的缺陷进行了弥补，但还需要未来进一步的细化和明确，才能真正有效的推进依法行政。

[参考文献]

[1]吴中元.消除不法“抽象行政行为”之害[J].南方都市报，2014-8-11.

[2]叶必丰.行政规范研究[M].北京：法律出版社，2002.

[3]周汉华.规范性文件在<行政诉讼法>修改中的定位[J].法学，2014(8)：42-48.