从完善民主决策角度预防村官职务犯罪

从完善民主决策角度预防村官职务犯罪

潘齐军

浙江省永嘉县人民检察院，浙江永嘉325100

摘要：近年来国家对农村建设支持力度不断加大，农村经济、文化和民主制度等方面都得到了快速的发展。然而，随着农村发展的加快，农村基层组织人员职务犯罪却呈高发态势，严重侵害广大农民群众的利益，已成为影响新农村建设和社会稳定的重要因素预防。防范对策有加大打击力度，完善立法和加强监督等等，而笔者认为防范农村基层组织人员职务犯罪还要从根源入手，就是完善村民自治的制度建设。本文选取社会主义新农村建设中的一个重要方面——“民主决策”为中心展开，集中对我国农村村民自治中的民主决策的情况与问题进行了概括与分析，提出有效的对策，以便从源头上预防村官职务犯罪的发生。

关键词：职务犯罪；民主决策；管理民主

中图分类号：D917；D924.3

农村职务犯罪呈高发态势，犯罪环节集中，手段多样化，主要原因是基层自治组织人员文化程度不高，法律意识淡薄，监督不力和制度不完善。而农村制度建设中村民自治制度建设又是重中之中。村民自治即让广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务。其核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从多方面来看，四个民主建设都能够有效防范农村职务犯罪，相辅相成，缺一不可，但本文重点研究民主决策，因民主决策是促进村民自治健康发展的核心内容，是社会主义新农村建设的重要保障，是构建社会主义和谐社会的重要基础，只有决策民主了，才能从源头上遏制农村职务犯罪的发生。

一、当前我国农村民主决策的现状和问题

实行村民自治制度以来，我国民主政治有了确实的进步，如民主决策的水平有所提高，民主决策能力和民主决策在一定范围内得到有效开展，另外，民主监督意识也明显增强，但总体来说，质量并不是很高。以村民自治制度为代表的农村民主政治的发展并没有取得人民预想的成果。另外由于我国地域广阔，各地情况和发展水平不尽相同，因此村民自治中的民主决策的各个环节出现的问题也较多，如村民会议和村民代表会议的民主决策缺乏力度、乡镇政府和村委会管理权限不清、村级党组织权力越位，代民做主架空村委会和村民民主意识不强，村民会议召集难等等，这等等的问题都为基层组织人员职务犯罪提供了土壤。

二、民主决策存在问题的原因分析和进一步完善主要途径

村民自治中民主决策上述问题的产生并不是偶然，是有其深刻的社会经济、政治、文化、体制等原因，主要包括以下几个方面：一是村民自治制度民主决策本身的制度缺失，二是法律的不健全，农村经济发展水平的制约，三是农民文化素质较低，法律意识淡薄，四是村干部领导能力差，综合素质不高。

针对上述存在的问题，完善民主决策可以从经济、文化和制度等各方面着手，但笔者认为最重要的还是健全完善各项制度、法律法规。

我国地域辽阔，各地经济和社会发展不平衡，各地必须结合本地实际，修订或制定相应的地方配套法规制度，健全各项民主制度。

(一)规范决策程序，准确定位各主体在决策中的角色。中办发(2004)17号文件指出：涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：“由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，会后要及时公布表决结果，实施情况也要及时公布。”上述文件主要从程序角度对民主决策作了制度性安排，主要解决了怎么决策的问题。根据文件要求笔者认为在实际的决策程序中可以设计这样的决策程序：各主体提出议案——村党组织受理并党员大会讨论——“两委”联席会议——公开征求意见——提交村民会议或村民代表决策——监督实施。目前《村民组织法》并为就决策程序制定具体的规定，不能说不缺少相应的法律保障，因此各地可以结合当地的实际情况制定相应的地方性法规，把决策程序法律化，以便正确定位各主体的角色，确保民主决策有效的推进。当然，在时机成熟的时候，具体的决策程序应该体现在《村民组织法》中，以便有章可循。

(二)明确村民会议与村民代表会议的委托事项，规范委托程序。《村民组织法》应该增加条款以限制两者之间的委托事项，某些涉及村民重大利益的必须由村民会议讨论通过，而不是目前法律所允许的全部可以由村民代表会议代劳，这样才能真正体现民主，杜绝村民代表的决策不民主。当然这里涉及到一个村民会议召集难的问题，特别是在村村民人数不够，笔者认为这里完全可以用书面委托表决的形式解决，就是人不在本村，但是要参加村民会议表决的可以把决策权委托于近亲属或者其他人员。

(三)建立村法律顾问制度，吸收“能人”参与决策。村法律顾问制度的建立有利于民主决策的合法性，并能在决策过程起到监督的作用，使农民的权益得到保障，使农民遇到困难时可以随时得到援助。在召开村民会议时要积极的邀请法律顾问以及驻本村的企业，事业单位和群众组织代表列席。重要事项可以提前征询意见，特别是法律顾问的意见，以充分发挥本村就地人才资源，提高决策的科学性，

提高决策的合法性。有条件的村也可以设常年法律顾问，并以村民自治章程、村规民约的形式规定法律顾问的权利与义务。

(四)引入民主恳谈会制度，为民主决策提供辅助功能。基层民主恳谈会是指由镇或村党组织主导，相应党政领导班子成员或村两委成员参与主持，并有广大公民和相关代表人物参加的，以处理基层各项事务、矛盾纠纷及商议涉及公民切身利益的事务决策为主要内容的，干群相互交流、沟通的活动。在实际的操作中，在村民会议或村民代表会议之前，可以先召开民主恳谈会。党政领导、村干部和群众以平等的身份参与讨论需要决策的重大事宜，并充分发表自己的观点和看法，提问、咨询、解答和交流等方式相互交叉，以便提高决策的质量和科学性。

(五)健全村务公开和民主监督制度，保障村民依法自治，以制治村。村务公开是村民自治制度、民主管理和民主监督的有效形式。民主监督是民主决策的保障，在事前、事中和事后发挥着不可代替的作用，同时也是预防职务犯罪的有效手段。因此健全村务公开和民主监督制度有利于民主决策的有效推进，有利于民主决策的内容落实，有利于对村干部权力的监督。健全村务公开制度必须加强制度性建设，进一步规范公开的内容和程序，特别是村民会议的决策内容实行会前公开讨论，对村民会议的决定实行会后定期公开进度，执行情况接受村民监督。基层政权也要加强对民主决策的监督，实行责任问责制度，注重监督的形式多样化，注重公开的真实性。有关部门可以成立监督小组，实行定期例行检查，重点抽样检查，举报核实检查等方式，力促村务公开规范和真实。

三、结语

在村民自治的进程中，民主决策发挥了不可替代的作用。目前，民主决策还存在很多问题，解决问题的关键是还是健全完善各项制度、法律法规，以此才能将农村管理纳入法制轨道，保证民主决策的实现，也只有这样才能有效的防范农村职务犯罪的发生，进而全面推进农村的健康发展。

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